雷邦俊 楊莎莎 曹揚(yáng)

本文以錦屏縣自然資源普查為例，就自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中遇到的土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行探索，分析了爭(zhēng)議原因、危害、處理原則及解決方案。

1.背景和目的

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是摸清國(guó)有自然資源家底，探索登記國(guó)家所有權(quán)、代表行使國(guó)家所有權(quán)的途徑和方式。它是以土地為基礎(chǔ)，確定土地及其承載的各類(lèi)自然資源所有權(quán)及其邊界，調(diào)查反映各類(lèi)自然資源的利用現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記簿與自然資源登記簿關(guān)聯(lián)，自然資源登記簿同時(shí)記載保護(hù)界線(xiàn)、所有權(quán)代表行使主體和權(quán)利內(nèi)容的信息。在集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃清國(guó)有和集體所有土地及承載的自然資源邊界范圍，從而推進(jìn)國(guó)家確權(quán)登記法制化，建立健全清晰明確的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。

土地權(quán)屬界線(xiàn)在確定過(guò)程中往往伴隨著土地權(quán)屬爭(zhēng)議。從法律角度而言土地權(quán)屬應(yīng)該是非常明確的，但是由于地界不清晰、土地權(quán)屬管理混亂等歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致土地權(quán)屬爭(zhēng)議。本文結(jié)合貴州省錦屏縣自然資源統(tǒng)一確權(quán)試點(diǎn)工作，對(duì)確權(quán)過(guò)程中集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議進(jìn)行分析，提出解決爭(zhēng)議的方法，對(duì)全面開(kāi)展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供參考。

2.自然資源調(diào)查區(qū)域概況

錦屏縣位于貴州省東南部，東與湖南省靖州縣交界。自然資源十分豐富，森林覆蓋率高達(dá)71.77%，是貴州省重點(diǎn)林業(yè)縣，盛產(chǎn)杉木，稱(chēng)為杉木之鄉(xiāng)。

3.土地權(quán)屬爭(zhēng)議特點(diǎn)、原因、危害及處理原則與方案

3.1爭(zhēng)議特點(diǎn)

因?yàn)楸敬巫匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記工作主要針對(duì)國(guó)有自然資源，所以工作中涉及的主要是國(guó)有與集體之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議、集體與集體之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議。在調(diào)查過(guò)程中，部分國(guó)有土地權(quán)屬較為明確，且有相應(yīng)的依據(jù)佐證，例如錦屏縣國(guó)有林場(chǎng)有當(dāng)?shù)卣C發(fā)的土地使用證和林權(quán)證，對(duì)林場(chǎng)管理界線(xiàn)有明確說(shuō)明，四至范圍和面積都有附圖注釋?zhuān)敲醋匀毁Y源中國(guó)有與集體的土地權(quán)屬爭(zhēng)議就以政府頒發(fā)的有效證件為基準(zhǔn)，爭(zhēng)議比較好解決。但是大部分集體與集體之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議無(wú)有效依據(jù)，爭(zhēng)議較難解決。

錦屏縣地處山區(qū)，耕地十分珍貴，加之傳統(tǒng)觀(guān)念，認(rèn)為祖?zhèn)鞯耐恋亟z毫不能讓步，對(duì)土地權(quán)屬據(jù)理力爭(zhēng)。同時(shí)隨著國(guó)家大量興建基礎(chǔ)設(shè)施，很多群眾都抱著征收土地獲取賠償?shù)男睦恚郧安辉谝獾耐恋貦?quán)屬界線(xiàn)，待用地、征地時(shí)才會(huì)涉及明確界線(xiàn)，利益相爭(zhēng)之下，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的案例增多。

3.2爭(zhēng)議原因

在本次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)造成爭(zhēng)議的主要原因有兩類(lèi)：一是行政界線(xiàn)和權(quán)屬界線(xiàn)不一致；二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人類(lèi)活動(dòng)原因?qū)е碌臋?quán)屬界線(xiàn)不明確。

行政界線(xiàn)和權(quán)屬界線(xiàn)不一致：在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作初期，是以行政界線(xiàn)對(duì)錦屏縣內(nèi)自然資源進(jìn)行權(quán)屬劃分，例如某村行政界線(xiàn)內(nèi)的土地，除開(kāi)國(guó)有土地外，一般就是該村的集體土地。然而在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某村行政界線(xiàn)內(nèi)的可能包含有其他村的土地，即村行政界線(xiàn)與村集體土地權(quán)屬界線(xiàn)不一致。一般而言，村行政界線(xiàn)是以村集體土地權(quán)屬界線(xiàn)為基準(zhǔn)來(lái)劃定，然而從前村民對(duì)村集體土地權(quán)屬界線(xiàn)管理模糊，誤開(kāi)墾或伐木到鄰村范圍，或者相鄰村寨的村民互相置換田土耕種，互相置換山林種植，也未保留下任何有效證據(jù)，隨著時(shí)間推移后輩就把已經(jīng)置換的田土山林認(rèn)作本村的土地。

權(quán)屬界線(xiàn)不明確：1、土地權(quán)屬界線(xiàn)管理模糊，爭(zhēng)議雙方均未留下具有法律效力的權(quán)屬界線(xiàn)證據(jù)，找不到劃定界線(xiàn)的當(dāng)事人，劃定的界線(xiàn)采用口口相傳的地名，沒(méi)有進(jìn)行實(shí)地勘測(cè)，無(wú)具體的實(shí)地邊界，從而無(wú)法明確權(quán)屬界線(xiàn)；2、長(zhǎng)期以來(lái)人類(lèi)活動(dòng)破壞地貌，當(dāng)初劃定界線(xiàn)的標(biāo)志物已不存在，或者原來(lái)有明確界線(xiàn)，但是隨著退耕還林和原住人口的遷徙，原始界線(xiàn)與參照物消失導(dǎo)致無(wú)法確定邊界。

3.3爭(zhēng)議造成的危害

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作過(guò)程中，任何類(lèi)型的土地權(quán)屬爭(zhēng)議均要高度重視，以免導(dǎo)致不良后果。

（1）為引發(fā)暴力沖突埋下隱患，嚴(yán)重危害人民群眾的人身安全，造成不良社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失。土地權(quán)屬爭(zhēng)議未能解決，其中一方當(dāng)事人如果想單獨(dú)改變現(xiàn)狀，就會(huì)引起與另一方的矛盾，矛盾擴(kuò)大就會(huì)造成當(dāng)事人相互仇視，甚至相互斗毆，從而進(jìn)一步引發(fā)群體事件。

（2）影響鄰里關(guān)系，阻礙地區(qū)和諧發(fā)展。錦屏縣地處山區(qū)，村寨通常是一個(gè)或多個(gè)家族聚居的居民點(diǎn)，相鄰村寨有本村的親戚和朋友，而土地權(quán)屬爭(zhēng)議會(huì)讓親友間斷絕往來(lái)，鄰里缺少互助，村寨之間不再溝通商議，形同陌路，不利于爭(zhēng)議的解決，阻礙地區(qū)和諧與發(fā)展。

（3）嚴(yán)重影響政府的形象，降低政府的公信力。部分群眾甚至?xí)J(rèn)為土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題解決慢是政府不作為，是“關(guān)系”在作祟導(dǎo)致調(diào)解有“黑幕”，從而拒絕合作，嚴(yán)重影響政府的工作進(jìn)程和實(shí)施力度，甚至可能使國(guó)家的政策無(wú)法落實(shí)。

3.4處理原則

我國(guó)《土地管理法》第十六條： “土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)相關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。在土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議解決前，任何一方不得改變土地利用現(xiàn)狀。”

3.4.1調(diào)解優(yōu)先，加快處理：在處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)，調(diào)解優(yōu)先，緩解雙方關(guān)系，避免雙方?jīng)_突，造成不良后果；其次，處理快速，遇到難題不能一拖再拖，調(diào)解無(wú)果的也應(yīng)及時(shí)給出意見(jiàn)，避免時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而擴(kuò)大事態(tài)。

3.4.2尊重歷史，客觀(guān)公正：錦屏縣土地權(quán)屬爭(zhēng)議多為歷史遺留問(wèn)題，主要表現(xiàn)為歷來(lái)的權(quán)屬界線(xiàn)不明確、現(xiàn)今界線(xiàn)標(biāo)志物消失和現(xiàn)場(chǎng)界線(xiàn)不清哳，因此可以根據(jù)歷史發(fā)展演變判斷標(biāo)志物的所在來(lái)確定界線(xiàn)，對(duì)于類(lèi)似情況要遵照歷史，調(diào)解過(guò)程中相關(guān)工作人員必須站在客觀(guān)、公正的角度辦事，不能徇私枉法。

3.4.3先行政，后訴訟：根據(jù)《土地管理法》第十六條規(guī)定，如果調(diào)解無(wú)果的由當(dāng)?shù)厝嗣裾幚恚?dāng)?shù)厝嗣裾幚砗蟛环目梢陨暾?qǐng)行政復(fù)議，如果復(fù)議還是不服的才能向法院起訴。

3.5處理方案

一般情況下，調(diào)查過(guò)程中遇到爭(zhēng)議是以國(guó)土資源主管部門(mén)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員為主導(dǎo)，調(diào)解爭(zhēng)議雙方，尋求解決方案。因?yàn)楣ぷ髁看?，時(shí)間倉(cāng)促，如果按照正常流程很難快速解決爭(zhēng)議。故采取以下方法進(jìn)行：

因?yàn)檎{(diào)查過(guò)程中爭(zhēng)議雙方都在現(xiàn)場(chǎng)，先明確沒(méi)有爭(zhēng)議的范圍，留出爭(zhēng)議區(qū)域，減小爭(zhēng)議范圍。

然后協(xié)調(diào)爭(zhēng)議雙方現(xiàn)場(chǎng)先進(jìn)行商定，如果當(dāng)場(chǎng)商定未果，讓雙方去找相應(yīng)的舉證材料，在三至五個(gè)工作日后再進(jìn)行調(diào)解。如果調(diào)解成功，馬上對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘測(cè)定界，確定坐標(biāo)，繪制平面圖，讓雙方簽字，避免下一次糾紛。

如果調(diào)解無(wú)效，將這塊爭(zhēng)議區(qū)從此自然資源地塊中劃出，請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣裾M(jìn)行處理，雙方對(duì)政府處理意見(jiàn)還是不服再進(jìn)行上訴，直到爭(zhēng)議解決后再將此爭(zhēng)議區(qū)劃入自然資源地塊中。

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中，所有權(quán)爭(zhēng)議是不可避免的，本文基于《土地管理法》，結(jié)合錦屏縣實(shí)際情況，為當(dāng)?shù)刈匀毁Y源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中關(guān)于集體土地權(quán)屬爭(zhēng)議提供切實(shí)可行的解決辦法，有利于化解爭(zhēng)議，減小矛盾，提高工作效率，積極推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。