孫洪山

雙豐收，是綜合交通樞紐發(fā)展的理想模式

隨著機動車和人口的迅猛增加，大城市的交通擁堵問題日益嚴(yán)重。城市綜合交通樞紐是多種交通方式的交匯節(jié)點，支撐著多種交通方式間的高效轉(zhuǎn)換，對提高城市交通系統(tǒng)效率極其重要。同時，綜合交通樞紐對改善城市環(huán)境、提升城市功能還起到極大的推動作用。

作為大型的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施，綜合交通樞紐的建設(shè)和運營成本巨大。因具有公益性，其建設(shè)和運營目前依靠政府投入。如何構(gòu)建可盈利的綜合交通樞紐經(jīng)營模式，以有效地吸引多元化投資，緩解經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，同時也有利于綜合交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展，成為目前亟待解決的一大關(guān)鍵問題。

綜合交通樞紐的建設(shè)運營現(xiàn)狀

目前，中國綜合交通樞紐的建設(shè)資金由政府解決，投入運營后，由于運營收入很少，運營成本也要靠政府財政補貼資金解決，這給政府帶來巨大的財政壓力。政府財政能力有限和城市發(fā)展對綜合交通樞紐需求之間的矛盾，成為制約綜合交通樞紐可持續(xù)發(fā)展的一大障礙。

以北京建成的綜合交通樞紐項目——宋家莊樞紐和四惠樞紐為例，兩項目概算總投資21.5億元，建設(shè)資金全額由政府解決。投入運營后的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)、補貼資金到位時間等都不確定，資金緊缺問題嚴(yán)重制約了樞紐運營服務(wù)水平的提高。單純依靠財政投入帶來的資金不足問題嚴(yán)重制約著城市綜合交通樞紐的建設(shè)和運營。

解決上述問題的真正出路就在于構(gòu)建可盈利的城市綜合交通樞紐經(jīng)營模式，為多元化融資創(chuàng)造條件。將社會力量參與到綜合交通樞紐的建設(shè)和運營當(dāng)中，才能減輕政府的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，并提高樞紐投資、建設(shè)和運營效率，政府才能用有限的資源為城市提供更好的服務(wù)，實現(xiàn)城市綜合交通樞紐建設(shè)和運營的良性循環(huán)，實現(xiàn)城市綜合交通樞紐的可持續(xù)發(fā)展。

綜合交通樞紐盈利的可能性

城市綜合交通樞紐匯多種交通方式于一處，通過多種交通方式“無縫對接”、高效轉(zhuǎn)換，為所在區(qū)域提供極為便利的交通條件。綜合交通樞紐帶來大量客流，產(chǎn)生了種種商業(yè)需求。比如，超市、餐館、賓館、購物中心等。同時，由于可達(dá)性提高，居民和企業(yè)對綜合交通樞紐站點周邊的土地和房地產(chǎn)需求增加，從而使周邊的不動產(chǎn)增值。所有這些都為樞紐區(qū)域帶來巨大的廣告、商貿(mào)、房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)潛能。在城市區(qū)域規(guī)劃中，通過有效開發(fā)一切有形資源，比如進(jìn)行商業(yè)建筑群開發(fā)，形成以樞紐為中心的周邊商業(yè)集聚的新商圈，推動周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，這就是“樞紐經(jīng)濟”。

隨著城市化發(fā)展，中國的軌道交通發(fā)展空間巨大，未來的綜合交通樞紐區(qū)域?qū)⑹且粋€城市廣場綜合體。在集約化開發(fā)的條件下，人流行走、停車及部分服務(wù)在地下層解決，地上層是怡人的景觀，上蓋物業(yè)是滿足人們各種消費需求的服務(wù)綜合體。便利的交通，齊全的商業(yè)設(shè)施，優(yōu)美的自然環(huán)境，使綜合交通樞紐區(qū)域成為人們交流、聚會、休閑的城市廣場，同時也蘊含巨大的商業(yè)價值。如果綜合交通樞紐運營單位在交通服務(wù)之外，輔以適當(dāng)?shù)臉屑~區(qū)域資源開發(fā)業(yè)務(wù)，則完全有可能以資源開發(fā)收益維持自身運營，并形成利潤，這才可能吸引多元化投資，支持樞紐的建設(shè)。

構(gòu)建可盈利的經(jīng)營模式

綜合交通樞紐的基本功能是提供交通服務(wù)，其建設(shè)和運營首先要以改善交通狀況為出發(fā)點，以公眾利益為導(dǎo)向。這類項目在提供運營服務(wù)中，需要政府補貼的支持。目前政府對公共交通的補貼方式主要有三種：直接補貼、間接補貼、給予非主營業(yè)務(wù)的政策優(yōu)惠。

1.直接補貼。直接補貼方式，是政府直接給予運營單位一定的財政性資助，但具體補貼數(shù)額的確定是一項很困難的工作。目前對運營單位直接補貼額的確定有按客運周轉(zhuǎn)量補貼、按虧損比例進(jìn)行補貼、按合理報酬率補貼、按盈虧平衡原則補貼等幾種。其中，政府采用較多的是按盈虧平衡原則補貼。這種虧損多少就補貼多少的方式，無法實現(xiàn)運營單位的盈利。而且，這是一種沒有效率的行為，極容易使企業(yè)出現(xiàn)道德風(fēng)險。

2.間接補貼。間接補貼方式，是指政府不直接給運營單位資金，而是通過給予單位電費優(yōu)惠、房產(chǎn)稅減免、土地使用稅減免、不計提或少計提折舊等政策，降低運營單位成本而給予扶持。如果樞紐運營單位沒有相當(dāng)?shù)慕?jīng)營收入，僅以這種降低成本的方式補貼，還是無法保證綜合交通樞紐的正常運營，更談不上形成利潤。

3.給予非主營業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策。這種方式是指政府給予運營單位非主營業(yè)務(wù)的優(yōu)惠政策，通過非主營業(yè)務(wù)的收入彌補主營業(yè)務(wù)的虧損。

公共交通場站“要統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，政府主導(dǎo)，市場運作”，就是鼓勵公共交通場站在建設(shè)和運營中，盡量通過市場化運作解決自身發(fā)展問題，改變單純依賴政府投入的情況。那么，政府應(yīng)該給予樞紐運營單位恰當(dāng)?shù)臉屑~區(qū)域資源及開發(fā)優(yōu)惠政策，使樞紐運營單位以豐補欠，負(fù)起盈虧的責(zé)任。壓力與動力并存，從而更加按照“成本-效益”原則考慮問題，這才會使綜合交通樞紐的經(jīng)營具有可盈利性。

理想的業(yè)務(wù)組合

1.樞紐運營單位經(jīng)營項目與可盈利性。綜合交通樞紐項目包含性質(zhì)各異的子項目，這些子項目由不同的運營主體負(fù)責(zé)管理。

第一類：地鐵車站、輕軌車站，普鐵車站、公交站臺等設(shè)施。這類設(shè)施由相應(yīng)的專業(yè)管理公司（地鐵公司、鐵路、公交公司等）管理。

第二類：市政設(shè)施。這類設(shè)施由政府相關(guān)部門管理。

第三類：樞紐主體建筑內(nèi)的人行通道、服務(wù)通道、換乘大廳、集散場地、客流監(jiān)控、指示標(biāo)識等設(shè)施。對這類設(shè)施的管理是樞紐運營單位的基本職能，但這項業(yè)務(wù)具有公益性，不能為單位帶來收益。

第四類：樞紐主體建筑內(nèi)的商業(yè)服務(wù)設(shè)施和部分物業(yè)。這部分設(shè)施是指樞紐站點內(nèi)的富余空間和面積，其依附于樞紐基本設(shè)施，由樞紐運營單位管理。這類設(shè)施具有明顯經(jīng)營性，具有很強的商業(yè)價值。

第五類：樞紐主體外、臨近區(qū)域的停車場、酒店、辦公、商務(wù)、體閑娛樂等商業(yè)開發(fā)設(shè)施。這類設(shè)施可由社會開發(fā)商開發(fā)管理，也可由樞紐運營單位開發(fā)管理。這類設(shè)施不依附于樞紐主體建筑，體量較大，是樞紐的延伸服務(wù)設(shè)施。這類設(shè)施可為經(jīng)營者帶來巨額利潤。

2.樞紐運營單位理想的業(yè)務(wù)組合。由上可見，樞紐運營單位的最基本的業(yè)務(wù)是管理第三類設(shè)施，它不能為樞紐運營單位帶來利潤。如果在綜合交通樞紐主體建筑中適當(dāng)規(guī)劃第四類設(shè)施，則能為綜合交通樞紐運營單位帶來明顯的經(jīng)濟效益。但樞紐主體建筑規(guī)劃以滿足交通功能為主，第四類設(shè)施體量一般不會很大，對第四類設(shè)施的經(jīng)營收入能否覆蓋樞紐運營成本進(jìn)而實現(xiàn)盈利，具有不確定性。第五類設(shè)施有強大的獲利性，綜合交通樞紐運營單位如在管理第三、四類設(shè)施基礎(chǔ)上，參與適當(dāng)規(guī)模第五類設(shè)施的開發(fā)經(jīng)營，完全有可能實現(xiàn)樞紐運營單位的盈利。香港地鐵“地鐵+物業(yè)”的運營模式即是成功的例子。

可見，構(gòu)建可盈利的樞紐經(jīng)營模式，樞紐單位理想的業(yè)務(wù)組合為“主業(yè)+第四類設(shè)施經(jīng)營+部分第五類設(shè)施開發(fā)經(jīng)營”的“樞紐+商業(yè)中心”的模式。

實施經(jīng)營模式的限制

作為“樞紐+商業(yè)中心”業(yè)務(wù)組合的硬件基礎(chǔ)，樞紐主體建筑內(nèi)應(yīng)適當(dāng)規(guī)劃第四類設(shè)施，并且應(yīng)取得適當(dāng)?shù)牡谖孱愒O(shè)施的開發(fā)經(jīng)營權(quán)，而在中國目前土地政策下，樞紐運營單位要發(fā)展這兩類商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營業(yè)務(wù)，受到一定的限制。《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》是中國目前土地管理制度中最重要的規(guī)定之一，按照該規(guī)定第四條：自2002年7月1日起，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。

城市綜合交通樞紐是具有公益性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，目前綜合交通樞紐用地以劃撥方式取得。該土地的建設(shè)規(guī)劃設(shè)施嚴(yán)格用于公益性用途，不得用于經(jīng)營。這使得第四類設(shè)施得不到實現(xiàn)，也造成樞紐主體建筑地塊低效使用的現(xiàn)象。至于樞紐周邊商業(yè)設(shè)施的開發(fā)，按照經(jīng)營性土地招拍掛出讓方式，如完全通過市場配置土地資源，那么不能確保樞紐運營單位取得適當(dāng)?shù)貕K的土地使用權(quán)。

“樞紐+商業(yè)中心”模式的實現(xiàn)

在現(xiàn)有土地政策下，樞紐運營單位要實現(xiàn)其“樞紐+商業(yè)中心”的理想模式，可取的辦法主要有以下兩種：

1.捆綁招標(biāo)方式。捆綁招標(biāo)方式是將兩個或多個項目捆綁起來進(jìn)行招標(biāo)。具體在綜合交通樞紐項目中，可采取如下操作：將綜合交通樞紐項目與周邊部分土地項目捆綁在一起，作為一個項目統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)。這種操作下，招標(biāo)文件中會要求投標(biāo)人具備綜合交通樞紐的建設(shè)運營經(jīng)驗等多方面條件，同時綜合交通樞紐運營單位開發(fā)周邊土地具有天然的協(xié)調(diào)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢，這些都為一般地產(chǎn)商所不及，從而使綜合交通樞紐運營單位中標(biāo)贏得綜合交通樞紐及周邊部分土地的綜合開發(fā)權(quán)。

2.以土地作為出資方式。政府將擬進(jìn)行綜合開發(fā)的綜合交通樞紐及周邊地塊土地使用權(quán)進(jìn)行評估作價，以資產(chǎn)出資方式將該部分土地使用權(quán)投入綜合交通樞紐運營單位，該土地使用權(quán)相應(yīng)的股權(quán)由國資委持有。并且，政府在綜合交通樞紐運營單位中占控股地位。這樣，綜合交通樞紐運營單位不經(jīng)土地使用權(quán)招拍掛，即可直接獲得土地使用權(quán)。在該方式下，政府通過控股來保證綜合交通樞紐應(yīng)有的公益性質(zhì)。同時，可通過輔業(yè)的營利吸引多元化投資，解決綜合交通樞紐發(fā)展中的資金問題。

（作者單位為北京城市副中心投資建設(shè)集團有限公司）