洪香花

摘 要 近年來，地方發(fā)展建設(shè)導(dǎo)致政府債務(wù)的案例很多，中央也在力推PPP以緩解地方債務(wù)，盤活地方存量資產(chǎn)。公路行業(yè)作為地方政府還貸的主要途徑，但是基于其既是還貸收費(fèi)又是政府債務(wù)的特殊性質(zhì)，面臨著優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)難以盤活的問題。本文從政府還貸公路的特點(diǎn)著手，分析還貸公路模式改造的方案以及改造核心要點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)公路行業(yè)良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 政府債務(wù) 還貸公路 資產(chǎn)

一、引言

政府還貸路和地方存量資產(chǎn)之間既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，區(qū)別在于地方存量資產(chǎn)的盤活受還貸路的影響；聯(lián)系在于這些還貸路能解決政府債務(wù)、盤活資產(chǎn)存量；優(yōu)勢(shì)在于全國收費(fèi)公路中，多地政府通過收費(fèi)公路盤活了這些資產(chǎn)，保障了交通行業(yè)的發(fā)展。但由于政府還貸路是債務(wù)又還貸收費(fèi)的雙面特征，也給盤活資產(chǎn)帶來了困難。

二、政府還貸公路的概念與特點(diǎn)

（一）概念簡(jiǎn)述

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，政府還貸公路是指縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建成的收費(fèi)公路。[1]2015年以《預(yù)算法》實(shí)施為標(biāo)志的財(cái)稅體制改革嚴(yán)格限制了政府貸款融資的方式，政府還貸收費(fèi)公路實(shí)際上已經(jīng)沒有發(fā)展空間。此后，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂替代政府還貸公路的概念也經(jīng)歷了幾番改變，從提出“政府債務(wù)性公路”到后來的“政府收費(fèi)公路”?；痉绞绞钦鲆徊糠仲Y金作為本金，再通過債務(wù)的方式集資完成收費(fèi)公路項(xiàng)目的建設(shè)。

（二）特征分析

政府還貸公路首先是由政府主導(dǎo)，從概念中我們可以得知，是政府出一部分資金作為募集資金的本金，募集的方法通常是政府直接通過銀行貸款，再者就是政府成立自己的融資平臺(tái)，并在上面通過招標(biāo)的方法說明政府融資的項(xiàng)目，籌集資金，并給籌集方開具政府行政事業(yè)性質(zhì)的發(fā)票。收入和支出是分開管理的，收入部分隸屬國庫，支出就會(huì)納入整個(gè)財(cái)政預(yù)算。通過政府成立融資平臺(tái)或者貸款的方式集資建設(shè)還貸路就是政府債務(wù)的由來。

政府還貸路的經(jīng)營模式是中央力推的PPP模式，政府通過集資建設(shè)還貸路模式的一個(gè)核心點(diǎn)就是改變了以往非經(jīng)營性資產(chǎn)的性質(zhì)。PPP項(xiàng)目是由社會(huì)資本投資經(jīng)營獲得合理的經(jīng)營回報(bào)，屬于經(jīng)營項(xiàng)目。主導(dǎo)方式是政府和社會(huì)共同經(jīng)營和獲得經(jīng)營的回報(bào)。

三、政府還貸路模式改造的目的

（一）盤活存量資產(chǎn)

交通行業(yè)的發(fā)展需要大量穩(wěn)定資金，單一的政府或者是社會(huì)集資方式資金少、周期長(zhǎng)，不利于交通網(wǎng)的發(fā)展建設(shè)。[2]政府和社會(huì)合作的模式，資金融資速度快，盤活政府還貸路資產(chǎn)，能夠讓社會(huì)資金涌到道路建設(shè)上來，也能夠增加財(cái)政收入。通過還貸路的建設(shè)盤活了政府的存量資產(chǎn)，由市場(chǎng)主導(dǎo)分配，激活了民間閑散資金。

（二）減輕政府負(fù)債

就當(dāng)前的情況來看，政府搭建融資平臺(tái)，政府要占據(jù)主要債務(wù)，一些地方采取了公司化管理政府的模式，就是說政府的相關(guān)貸款不是作為地方性債務(wù)，而是作為企業(yè)貸款。這些都是未來政府還貸路的探索，但是不管怎么樣的方式，近期內(nèi)政府的債務(wù)不會(huì)減少，而且增加的概率反而會(huì)提升。

（三）改造融資平臺(tái)

傳統(tǒng)的還貸路融資平臺(tái)，政府的這部分還貸路大多是由國有企業(yè)管理的。換句話說，就是這些國企基本上承擔(dān)著地方政府的債務(wù)以及管理者政府還貸路的財(cái)政收入和支出。要想從根本上改變這樣的局面只能改造融資平臺(tái)，而改造的要點(diǎn)是這些還貸路采取特許經(jīng)營的模式，而不都是國有企業(yè)主導(dǎo)。

四、還貸公路改造要點(diǎn)

（一）股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

通過發(fā)行股票、債券的方式募集資金，募集的資金即可當(dāng)作股東對(duì)還貸路的股份，按照股份的多少對(duì)還貸路的經(jīng)營收入分紅。這樣的做法可以讓更多的社會(huì)資金參與到公路網(wǎng)的建設(shè)中來，減少政府在交通建設(shè)上財(cái)政支出，“取之于民，用之于民”，公路網(wǎng)的建設(shè)最終是服務(wù)于民眾。通過類似公司募股的方式召集股東，合理地控制國企在還貸路中的比重，避免形成國企一家獨(dú)大的局面。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配

PPP模式是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而提出的，從管理的角度來談，存量收費(fèi)公路過去也有過類似的模式，我們可以參照以往的收益以及投資風(fēng)險(xiǎn)。[3]收費(fèi)公路是由政府主導(dǎo)的，收益和成本都相對(duì)穩(wěn)定，風(fēng)險(xiǎn)與政府共擔(dān)。從某種角度上來說，還貸路就是地方政府的“國家債券”。

（三）績(jī)效管理機(jī)制

引用績(jī)效管理機(jī)制是為了規(guī)范參與還貸路建設(shè)的股東，采用公司制度進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)國企與參與企業(yè)之間的公平性，同時(shí)提升這些企業(yè)在還貸路建設(shè)上的積極性，同時(shí)也讓這些企業(yè)形成競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)還貸路的建設(shè)進(jìn)程。給企業(yè)營造一個(gè)積極向上的氛圍，同時(shí)也方便對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理，只有積極健康的績(jī)效管理體制，才能夠體現(xiàn)還貸路建設(shè)模式的先行特征，實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

（四）退出機(jī)制

在整個(gè)還貸路項(xiàng)目經(jīng)營期限結(jié)束后，采用退出的機(jī)制，企業(yè)無償將還貸收費(fèi)公路交還給政府。路權(quán)是由政府主導(dǎo)，企業(yè)有經(jīng)營權(quán)，不具備所有權(quán)，特許經(jīng)營期間的收費(fèi)收入屬于企業(yè)內(nèi)部分紅，經(jīng)營期過后企業(yè)自動(dòng)退出，政府進(jìn)行管理，再建立一個(gè)完善的管理監(jiān)督體系。

五、結(jié)語

從還貸收費(fèi)公路本身具備的特征出發(fā)，探討還貸路模式改造的目的，減少了政府的債務(wù)，募集資金對(duì)交通進(jìn)行建設(shè)，盤活了政府的存量資產(chǎn)。這個(gè)模式改造的亮點(diǎn)是采用公司募股的方式及績(jī)效管理體制；取公司制度的長(zhǎng)處彌補(bǔ)PPP模式的短板，改造的難點(diǎn)是融資平臺(tái)的建設(shè)，采用了特許經(jīng)營的經(jīng)營方式，讓企業(yè)參與到整個(gè)還貸路的經(jīng)營管理中來。

（作者單位為廣東省南粵交通韶贛高速公路管理中心）

參考文獻(xiàn)

[1] 王利彬.盤活政府還貸收費(fèi)公路資產(chǎn)[J].中國公路，2017（9）：44-47.

[2] 張金洋.高速公路建設(shè)投融資問題研究[J].中國經(jīng)貿(mào)，2009（18）：149-150.

[3] 何海軍.上海公路投融資模式與實(shí)踐研究[D].華東師范大學(xué)，2010.