文 龍鳳 葛察忠 楊琦佳 胡睿

環(huán)保稅的出臺(tái)歷經(jīng)9年，草案經(jīng)過多次修改，且兩度向社會(huì)正式公開征求意見，最后出臺(tái)的環(huán)保稅法及實(shí)施條例充分考慮了多方面的因素。然而，目前仍有一些問題和挑戰(zhàn)需要繼續(xù)開展相關(guān)工作予以解決。

排污費(fèi)改稅是稅收綠色化的重要內(nèi)容

我國(guó)于2018年1月1日起面向企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者排放應(yīng)稅污染物開征環(huán)境保護(hù)稅（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保稅）。環(huán)保稅是在排污費(fèi)的基礎(chǔ)上改革而來的，是我國(guó)環(huán)境污染治理以及環(huán)境保護(hù)工作多手段并舉的需要，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署的重要舉措。

排污費(fèi)是我國(guó)實(shí)施最早的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，通過收費(fèi)促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境治理、減少污染排放，對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中存在一些問題，如執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)、協(xié)商收費(fèi)等。國(guó)家自2007年在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)[2017]15號(hào)）中提出研究開征環(huán)境稅之后，陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)法規(guī)和政策文件提出積極推進(jìn)環(huán)境稅費(fèi)改革。2016年12月《環(huán)境保護(hù)稅法》（簡(jiǎn)稱環(huán)保稅法）出臺(tái)，距離實(shí)際開征環(huán)保稅預(yù)留了一年準(zhǔn)備期。

實(shí)行排污費(fèi)改稅，是我國(guó)環(huán)境稅收方案的重要組成部分，是彌補(bǔ)排污環(huán)節(jié)稅收調(diào)控手段缺失、完善稅收綠色化鏈條的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。排污費(fèi)改稅一方面可以通過稅收的剛性來更充分發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)功能，另一方面加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段在促進(jìn)企業(yè)污染減排和轉(zhuǎn)型升級(jí)方面的激勵(lì)作用，用更小的行政管理成本實(shí)現(xiàn)更大的環(huán)境效益。排污費(fèi)改稅還有利于加強(qiáng)對(duì)排污者的監(jiān)管。

雖然排污收費(fèi)經(jīng)過三十多年的征收實(shí)踐，已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境部門有力的執(zhí)法手段之一。但隨著黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越重視，隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開展，生態(tài)環(huán)境部門的執(zhí)法手段更加多樣，抓手已不再局限于排污收費(fèi)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，費(fèi)改稅不會(huì)削弱環(huán)保部門權(quán)威，更不會(huì)弱化環(huán)境監(jiān)管。從行政資源配置的角度來看，排污收費(fèi)的職能部門是生態(tài)環(huán)境部門，一般由地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收費(fèi)工作，費(fèi)改稅后征收部門變成了稅務(wù)部門，對(duì)于地方基層生態(tài)環(huán)境部門來說，可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點(diǎn)工作中。

環(huán)保稅實(shí)施可能面臨的挑戰(zhàn)

環(huán)保稅的出臺(tái)歷經(jīng)9年，草案經(jīng)過多次修改，且兩度向社會(huì)正式公開征求意見，最后出臺(tái)的環(huán)保稅法及實(shí)施條例充分考慮了多方面的因素。然而，目前仍有一些問題和挑戰(zhàn)需要繼續(xù)開展相關(guān)工作予以解決。

一是環(huán)保稅法和實(shí)施條例在操作層面還需要進(jìn)一步細(xì)化。目前國(guó)家和有關(guān)部門已經(jīng)發(fā)布一些有關(guān)環(huán)境保護(hù)稅的法規(guī)、文件（見表1），使環(huán)保稅的實(shí)施更加具有可操作性，但是仍然存在一些具體問題需要繼續(xù)明確。如“其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”的具體范圍包括哪些；“城鄉(xiāng)處理場(chǎng)所”如何認(rèn)定，如何理解“為社會(huì)公眾提供生活污水處理服務(wù)”；固體廢物存貯、處置和綜合利用的相關(guān)環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)有哪些，如何認(rèn)定綜合利用；2018年1月1日之前產(chǎn)生并貯存的固體廢物，貯存場(chǎng)所不符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，是否應(yīng)繳納環(huán)境保護(hù)稅？2018年1月1日之前產(chǎn)生，但在之后進(jìn)行利用、處置的固體廢物，是否應(yīng)納入環(huán)境保護(hù)稅征管范圍？省級(jí)政府制定的規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與稅法附表二中規(guī)定的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)存欄規(guī)模的關(guān)系，起征點(diǎn)就高還是就低？對(duì)于因?yàn)槠髽I(yè)環(huán)境違法行為導(dǎo)致的征稅數(shù)額調(diào)整，具體操作流程是怎樣的？等等，這些問題需要通過發(fā)布文件或者統(tǒng)一培訓(xùn)的方式來使之清晰化，避免給納稅人帶來困惑，以及各地稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)際征收過程中因理解不同而造成執(zhí)行中的不一致。

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二是復(fù)核的相關(guān)辦法有待出臺(tái)。環(huán)保稅法規(guī)定了稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)納稅人的納稅申報(bào)數(shù)據(jù)資料異?；蛘呒{稅人未按照規(guī)定期限辦理納稅申報(bào)的，可以提請(qǐng)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行復(fù)核。但條例未對(duì)具體的復(fù)核程序和要求作進(jìn)一步的規(guī)定。條例第二十二條對(duì)哪些屬于納稅人申報(bào)數(shù)據(jù)資料異常的情形進(jìn)行了規(guī)定，即納稅人當(dāng)期申報(bào)的應(yīng)稅污染物排放量與上一年同期相比明顯偏低，且無正當(dāng)理由；納稅人單位產(chǎn)品污染物排放量與同類型納稅人相比明顯偏低，且無正當(dāng)理由。這兩種情形稅務(wù)機(jī)關(guān)是可以提請(qǐng)生態(tài)環(huán)境部門復(fù)核的，但是低多少算“明顯偏低”？哪些理由屬于正當(dāng)理由？除此之外是否還有別的情形屬于資料異?？赡軇e送至生態(tài)環(huán)境部門復(fù)核？生態(tài)環(huán)境部門對(duì)哪些數(shù)據(jù)項(xiàng)進(jìn)行復(fù)核？復(fù)核通知書上具體載明的事項(xiàng)有哪些？這些問題還需要出臺(tái)相關(guān)的復(fù)核辦法進(jìn)行明確。

三是地方生態(tài)環(huán)境部門配套政策的出臺(tái)有待完善。根據(jù)環(huán)保稅法和實(shí)施條例，省級(jí)人民政府根據(jù)本省情況制定大氣和水污染物的具體適用稅額及每一排放口征收污染物項(xiàng)目數(shù)、其他固體廢物的具體范圍、養(yǎng)殖場(chǎng)的規(guī)?；瘶?biāo)準(zhǔn)、抽樣測(cè)算方法。從各省目前的出臺(tái)情況來看，各地均出臺(tái)了稅額標(biāo)準(zhǔn)，均未增加同一排放口征收污染物項(xiàng)目數(shù)，均未確定本地區(qū)其他固體廢物的具體范圍，僅有四川、廣東、湖北、浙江、天津等地方發(fā)布了抽樣測(cè)算辦法?？梢钥闯?，在固體廢物和抽樣測(cè)算方法方面地方出臺(tái)的進(jìn)度比較慢，從稅額標(biāo)準(zhǔn)來看，除了京津冀、上海、江蘇、山東等地區(qū)稅率較高外，其他省份的稅率均為國(guó)家規(guī)定的最低限或者略高于最低限額。

四是環(huán)保稅培訓(xùn)和咨詢服務(wù)有待進(jìn)一步跟進(jìn)。排污費(fèi)由生態(tài)環(huán)境部門對(duì)排放量和收費(fèi)額進(jìn)行核定，而環(huán)保稅由納稅人自己計(jì)算、申報(bào)和繳納，相當(dāng)一部分納稅人并沒有對(duì)這種征管方式的變化做好充分的準(zhǔn)備。自從2016年12月環(huán)保稅法頒布以來，社會(huì)各界對(duì)環(huán)保稅的關(guān)注程度日益增加，由各類主體主辦的不同形式的培訓(xùn)和宣傳陸續(xù)展開，市場(chǎng)也開始布局環(huán)保稅咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)，尤其是2017年下半年開始，納稅人了解環(huán)保稅知識(shí)的意愿更加強(qiáng)烈，然而，培訓(xùn)和咨詢、代理服務(wù)仍不能很好滿足市場(chǎng)需要。

五是基層生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費(fèi)缺口較大。生態(tài)環(huán)境部門人員編制普遍不足，納入財(cái)政預(yù)算人員更少，基本支出經(jīng)費(fèi)缺口較大；公用經(jīng)費(fèi)定員定額標(biāo)準(zhǔn)過低，不能滿足實(shí)際需求；環(huán)境監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)繁重，專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)短缺；能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴排污費(fèi)，資金渠道單一。排污費(fèi)是彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口的重要手段，排污費(fèi)收入已構(gòu)成生態(tài)環(huán)境部門經(jīng)費(fèi)的重要來源，占經(jīng)費(fèi)來源比重的三至四成，各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門尤其是縣級(jí)生態(tài)環(huán)境部門對(duì)排污費(fèi)收入倚重很大。排污費(fèi)改稅后，環(huán)保稅收入納入一般財(cái)政收入，基層生態(tài)環(huán)境部門的經(jīng)費(fèi)問題應(yīng)同步予以保障。

推進(jìn)環(huán)保稅順利實(shí)施的建議

第一，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)發(fā)布環(huán)保稅各項(xiàng)配套辦法。環(huán)保稅法及其實(shí)施條例的實(shí)施在操作層面還需要一些配套辦法的支撐，在國(guó)家層面發(fā)布環(huán)保稅復(fù)核辦法，明確具體需要進(jìn)行復(fù)核的情形以及流程；制定固體廢物環(huán)保稅申報(bào)繳納具體要求，明確適用的產(chǎn)污系數(shù)，需要提交的證明材料等；明確對(duì)“城鄉(xiāng)污水處理場(chǎng)所”、“小型企業(yè)”等概念的界定；及時(shí)補(bǔ)充、完善和更新用于計(jì)算污染物排放量的排放系數(shù)和物料衡算方法；適時(shí)將揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）納入環(huán)保稅征收范圍。在地方層面，省級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)本地區(qū)情況制定環(huán)保稅的征收細(xì)則；及時(shí)制定和發(fā)布抽樣測(cè)算辦法；明確“其他固體廢物”的范圍；根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染狀況、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求，研究環(huán)保稅稅額標(biāo)準(zhǔn)及排放口應(yīng)征項(xiàng)目數(shù)的調(diào)整需求。

第二，納稅人應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，積極應(yīng)對(duì)環(huán)保稅。首先，費(fèi)改稅大大提升了執(zhí)法剛性，稅務(wù)部門和生態(tài)環(huán)境部門通過建立涉稅信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，納稅人應(yīng)如實(shí)、科學(xué)計(jì)算和申報(bào)環(huán)保稅，不能抱僥幸心理。其次，環(huán)保稅是一種激勵(lì)型政策，目標(biāo)不是增加政府財(cái)政收入，而是調(diào)節(jié)企業(yè)的污染治理行為。納稅人少排少繳、不排不繳，大氣和水的濃度值低于相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)可以享受減稅優(yōu)惠，固廢綜合利用可以免稅，因此納稅人應(yīng)及時(shí)了解環(huán)保稅征管政策及各地出臺(tái)的相關(guān)法規(guī)，主動(dòng)調(diào)整污染物排放和治理策略，盡可能爭(zhēng)取減免稅，并按期申報(bào)繳納環(huán)保稅。計(jì)算、申報(bào)有困難的，可及時(shí)向?qū)I(yè)的環(huán)保稅咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)尋求咨詢服務(wù)。

第三，跟蹤實(shí)施情況，在實(shí)踐中總結(jié)問題。環(huán)保稅作為我國(guó)首個(gè)以環(huán)境保護(hù)為明確目標(biāo)的獨(dú)立稅種，其計(jì)稅依據(jù)的確定方法比較復(fù)雜，包括了自動(dòng)監(jiān)測(cè)、手工監(jiān)測(cè)、排污系數(shù)、物料衡算、抽樣測(cè)算等方法，還涉及到了污染當(dāng)量的概念，這也造成征管模式的復(fù)雜，需要稅務(wù)和生態(tài)環(huán)境兩個(gè)部門深度配合。因此應(yīng)密切關(guān)注環(huán)保稅實(shí)施情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題以及總結(jié)好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)采用相關(guān)措施改進(jìn)環(huán)保稅的征收管理。同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境稅的基礎(chǔ)科學(xué)研究，開展環(huán)保稅實(shí)施效果評(píng)估，為推進(jìn)環(huán)境稅改革提供充分的科學(xué)技術(shù)支撐。

第四，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)和信息公開。我國(guó)正在推行以排污許可證為龍頭的固定污染源一證式管理，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境保護(hù)稅等其他固定源環(huán)境制度都將與排污許可制度銜接融合，污染物排放量核算方法也將逐步統(tǒng)一、規(guī)范。在這個(gè)進(jìn)程中，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)察執(zhí)法數(shù)據(jù)共享平臺(tái)建設(shè)和信息公開，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，一方面可以使環(huán)保稅的征收管理更加的順暢和規(guī)范，提高征管效率，另一方面也有助于促使環(huán)保稅更加公平、有效地發(fā)揮應(yīng)有的政策效果。