楊揚

糧食質(zhì)量安全關(guān)系人民身體健康、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，但長期以來，我國糧食質(zhì)量問題頻發(fā)，給社會造成了嚴重的影響，這些都對糧食監(jiān)管提出了更高的要求。本文分析了我國糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在的問題，借鑒發(fā)達國家的監(jiān)管經(jīng)驗，提出了相關(guān)的政策建議。

一、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管內(nèi)涵和變遷

我國糧食監(jiān)管從新中國成立后大約經(jīng)歷了糧食安全監(jiān)管萌芽期、起步期和發(fā)展期三個階段：一是安全監(jiān)管萌芽期（1949-1984），這一時期的首要目標是解決人們溫飽問題，因此監(jiān)管的主要特征是通過擴大耕地面積提高糧食產(chǎn)量，通過農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)資料的大量投入提高產(chǎn)量，即糧食安全注重數(shù)量而忽視了糧食質(zhì)量。這一時期監(jiān)管效果有限，無論是建國初期的粗放式經(jīng)營模式，還是后期片面追求集約化的經(jīng)營模式，監(jiān)管主要集中在糧食的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，被動的監(jiān)管措施降低了糧食的安全水平。二是安全監(jiān)管起步期（1984-2000），由于上期食品安全和農(nóng)業(yè)污染問題逐步顯現(xiàn)，這一時期的監(jiān)管已由單一的生產(chǎn)環(huán)節(jié)擴大為生產(chǎn)、加工環(huán)節(jié)，監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)移到食品安全上來。監(jiān)管方式也更加多樣化，出臺了農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢疫制度、綠色食品認證制度等措施，同時監(jiān)管主動性也大大加強，消費者主動轉(zhuǎn)為食品安全的監(jiān)督者?？傮w來說，這一階段的糧食監(jiān)管有效性大大加強，但對于糧食在存儲、銷售、消費等環(huán)節(jié)的監(jiān)管仍然有限。三是糧食監(jiān)管發(fā)展期（2001至今），這一階段糧食監(jiān)管擴大到糧食從生產(chǎn)到消費的全過程，監(jiān)管手段也更加多樣化，出臺了有機食品、無公害食品認證等措施，綜合運用SSOP、GMP等150多種方式，全面綜合地對糧食安全供應鏈主動監(jiān)管，有效性大大加強，滿足了我國不同層次的市場和消費類型的選擇。

二、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管存在問題

（一）監(jiān)管體制混亂，制度不完善。我國監(jiān)管體制條塊分割，農(nóng)業(yè)部門、工商部門、糧食行政管理部門、食品藥品監(jiān)督管理部門等都行使監(jiān)管職能，職能交叉、多頭管理導致部門間的責任主體不明確，部門職能存在交叉，難以形成監(jiān)管合力。同時，各部門監(jiān)管缺少統(tǒng)一領(lǐng)導，協(xié)調(diào)成本較高，監(jiān)管存在執(zhí)行規(guī)章制度和檢查標準不統(tǒng)一，監(jiān)管缺乏權(quán)威和效率。制度方面，我國迄今為止尚未形成完善的以《食品安全法》為主導的法律體系，制度重程序輕實體、重權(quán)力輕權(quán)利、重處罰輕促進；在制度執(zhí)行上，更多的是以罰代管，降低了違法成本，導致糧食質(zhì)量安全事件頻發(fā)。

（二）糧食標準體系建設(shè)落后。糧食標準化對維護糧食流通市場秩序、提高國際競爭力和維護糧食安全等方面有重要意義，而我國糧食標準化進程相對緩慢，很多地方的糧食標準制定于20世紀八九十年代，國家標準未實現(xiàn)全覆蓋、地方標準過老，導致糧食安全監(jiān)管缺乏依據(jù)。例如河套優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)的雪花粉，由于標準沒有建立，雪花粉并沒有成為河套優(yōu)質(zhì)面粉的專稱，很多小麥粉銷售時都起名雪花粉。

（三）監(jiān)管力度不足，技術(shù)落后。國家在政策性糧食流通過程中，會實行最低限價收購和臨時收儲政策維護糧食市場安全穩(wěn)定，在收購環(huán)節(jié)，很多地方由于缺少專業(yè)的儀器設(shè)備和技術(shù)人員，不能及時預防不安全糧食進入國家儲備糧。在存儲環(huán)節(jié)，除國家糧食局組織的庫存檢查外，很多地方糧食主管部門很少進行缺少常態(tài)化監(jiān)管，監(jiān)管中存在不進行農(nóng)藥殘留、重金屬指標檢測等監(jiān)管不到位現(xiàn)象。

三、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管的國外借鑒

（一）美國模式。美國糧食安全監(jiān)管是以完善的法律為依托，通過《種子法案》《標準法案》《新農(nóng)業(yè)法案》等頒布實施，提供執(zhí)法依據(jù)；建立由聯(lián)邦谷物委員會負責的糧食主管部門，下轄聯(lián)邦檢查局、州立檢查局和糧食安全實驗室，各部門明確分工；安全決策以風險評估為基礎(chǔ)，制定各種預防措施保證糧食安全。

（二）德國模式。德國的糧食安全法律涉及整條產(chǎn)業(yè)鏈，由《通用食品法》《純凈度標準》《殘留物最高限量管理條例》等構(gòu)成了完善的法律體系；成立消費者保護、食品和農(nóng)業(yè)部管理部門的最高管理部門，下轄食品安全局和風險評估局，分別負責食品安全工作協(xié)調(diào)和風險評估與傳送。

四、糧食質(zhì)量安全監(jiān)管與防范對策

（一）完善糧食監(jiān)管法律體系。完善的法律體系是糧食質(zhì)量安全的保證，因此我國要盡快出臺《糧食法》和《糧食質(zhì)量安全監(jiān)管辦法》，明確糧食監(jiān)管的主體、內(nèi)容、標準和環(huán)節(jié)，為糧食監(jiān)管提供依據(jù)。同時，各地應結(jié)合自身的實際情況制定配套糧食監(jiān)管措施和細則，確保糧食在生產(chǎn)、收購、存儲、銷售等環(huán)節(jié)的全過程覆蓋。

（二）強化糧食監(jiān)管，提升監(jiān)管水平。加大糧食安全資金方面投入，為基層糧食管理部門更新儀器設(shè)備，以提高硬件配置實現(xiàn)“檢得出、檢得快、檢得準”的目標；加強檢驗人才培養(yǎng)和培訓，引進高素質(zhì)檢驗人才提升檢驗的水平和能力。

（三）建立信息傳遞和預警機制。缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)，使得糧食安全信息短缺與分散，因此要解決糧食市場失靈問題，要建立良好的信息傳遞和預警機制。通過對生產(chǎn)者培訓，使其充分的信息衡量風險；定期進行糧食品質(zhì)檢測和質(zhì)量安全監(jiān)測，防止區(qū)域性、系統(tǒng)性糧食風險；建立糧食質(zhì)量信息庫，指導糧食生產(chǎn)。（作者單位為華僑大學政治與公共管理學院 ）