劉厚金

當前，我國各級政府都在努力優(yōu)化營商環(huán)境，為企業(yè)與經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展提供最大化的公共服務(wù)。顯然，這是政府針對經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題精準發(fā)力，推動當前經(jīng)濟提質(zhì)增效持續(xù)發(fā)展的重要策略?，F(xiàn)代政府治理體系中，政府職能必須遵循法治化的核心要求。因此，優(yōu)化營商環(huán)境，其實質(zhì)就是完善政府經(jīng)濟職能的法治化。政府經(jīng)濟職能法治化應(yīng)具有權(quán)威性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征，堅持法制與法治并重、相互促進，要從靜態(tài)的制度層面上升到能動的實踐層面，使經(jīng)濟職能步入以法制引領(lǐng)法治、法治推進法制的良性循環(huán)的法治化軌道。

一、政府經(jīng)濟職能法治化的基本內(nèi)涵

政府經(jīng)濟職能的法治化，是指通過建立健全規(guī)范政府經(jīng)濟職能的法律法規(guī)，完善以政府經(jīng)濟職能為核心的經(jīng)濟法律體系，從而實現(xiàn)政府經(jīng)濟職能法治化的發(fā)展目標。

第一，堅持有限政府的理念，完善經(jīng)濟法律體系。通過制定經(jīng)濟法規(guī)范市場，加強政府的經(jīng)濟職能。首先，進一步完善宏觀調(diào)控法律體系。市場發(fā)展的經(jīng)驗表明，只有依法有序地進行宏觀調(diào)控，才能實現(xiàn)調(diào)控政策對市場主體微觀經(jīng)濟行為的引導，使政府從經(jīng)濟社會整體利益出發(fā)，避免公權(quán)力的膨脹對市場私權(quán)利的侵害。通過立法規(guī)范政府與企業(yè)的關(guān)系，明確相互職責，防止權(quán)力超越法律，干擾市場主體的經(jīng)營活動。同時，進一步細化和規(guī)范市場監(jiān)管法律體系，依法保障經(jīng)濟安全，完善涉外經(jīng)濟法律體系。

第二，堅持法治政府的理念，完善行政法律體系，規(guī)范政府經(jīng)濟職能。細化和完善行政組織法律體系，實行分級立法；原則上規(guī)定總的政府組織、編制、機構(gòu)設(shè)置、運行程序、管理體制等，對不同級別、種類、層次的政府部門分別立法，實行通則與單獨條例相結(jié)合的原則。

第三，堅持責任政府的理念，強化政府經(jīng)濟職能責任追究的法律規(guī)范。政府經(jīng)濟職能的全面履行離不開法治的保障，在現(xiàn)代法治國家，對政府責任的追究制度是依法行政和私權(quán)保障的關(guān)鍵。沒有嚴格的責任追究制度，政府經(jīng)濟職能的法治化就難以有效推行。但是，行政問責的法律體系還需要進一步健全和完善，對于行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法以及相關(guān)黨內(nèi)領(lǐng)導干部問責的規(guī)章制度，還需要進一步出臺配套的細化措施，形成完整的法律制度體系，以保障政府經(jīng)濟職能法治化迅速前行。

二、政府經(jīng)濟職能法治化的問題分析

經(jīng)過改革開放四十年的努力，我國不僅在民商事立法方面成績斐然，而且在政府經(jīng)濟職能立法方面亦成果卓著。這些立法主要體現(xiàn)在宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會分配以及可持續(xù)發(fā)展等方面，初步具備了政府經(jīng)濟職能運行所必備的法律體系。但是，由于長期計劃經(jīng)濟和人治觀念的影響，政府經(jīng)濟職能的法治化存在結(jié)構(gòu)性缺失，在實體與程序上以及運行體系方面難以適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制的需要。

第一，政府經(jīng)濟職能法治化程度不高。在深化市場改革的階段，政府經(jīng)濟職能還沒有完全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下基本經(jīng)濟關(guān)系的變化，經(jīng)濟職能的規(guī)范化、法治化程度不高。首先，組織法建設(shè)不完備，僅限于粗疏的一般性規(guī)定，行政主體的組織結(jié)構(gòu)、職能、職責諸方面都缺乏明確的法律規(guī)范，使政府在行使經(jīng)濟職能時往往缺乏明確的法律依據(jù)。比如《地方各級人民政府組織法》實際上還不成其為單行的法律，而只是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的一章，其內(nèi)容也顯得過于簡化粗疏。此外，中央各部、委至今也尚無組織法。其次，經(jīng)濟立法大大滯后于市場經(jīng)濟發(fā)展。一方面，還存在很多經(jīng)濟立法空白或經(jīng)濟法規(guī)范不到的真空地帶。由于在市場秩序與弱勢主體保護方面，政府權(quán)責職能未能清晰明確，加上有些本應(yīng)由政府管理的社會領(lǐng)域，卻無人管理，導致政治經(jīng)濟管理缺位，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展失衡。另一方面，政府權(quán)力又具有擴張逐利的一面，如果沒有立法來明確政府經(jīng)濟職能并保障企業(yè)責權(quán)利相統(tǒng)一的法律地位，政府往往會在利益驅(qū)動下以隱形或變相的方式做出超越經(jīng)濟職能范圍的行為，這又出現(xiàn)了政府經(jīng)濟管理的越位。再次，行政立法尚未完善，其基本法規(guī)和程序都十分欠缺，造成政府在行使經(jīng)濟職能時行政隨意性相當突出。最后，行政監(jiān)督相對疲軟，行政隨意現(xiàn)象的普遍和行政責任的追究疏于嚴格，也嚴重影響政府經(jīng)濟職能法治化的進程。傳統(tǒng)治理體制之下，全能政府的管理模式、人治化的非規(guī)則傳統(tǒng)，使政府經(jīng)濟行為具有很大的主觀隨意性和自由彈性，政府經(jīng)濟職能的運行長期以來缺乏法律監(jiān)督與約束，嚴重影響了政府經(jīng)濟職能的轉(zhuǎn)變和法治化的進程。

第二，政府經(jīng)濟職能程序的疏漏。隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國家對有關(guān)政府經(jīng)濟職能程序的法律制度建設(shè)越來越重視。但不能否認，我國政府經(jīng)濟職能程序的規(guī)范化與法治化還存在許多問題。首先，尚有某些政府經(jīng)濟職能沒有納入法治化與制度化的軌道。宏觀經(jīng)濟調(diào)控程序和微觀市場規(guī)制是政府經(jīng)濟職能的核心，但是其運行的程序相當欠缺。在宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面，少有法律對其程序進行規(guī)范。即使是在微觀市場規(guī)制層面，也還存在其程序法治化的許多空白。比如《保險法》規(guī)定，保險監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)檢查保險公司經(jīng)營狀況，但是沒有規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)進行檢查時應(yīng)遵守的合法程序。其次，有關(guān)政府經(jīng)濟職能程序的規(guī)則絕大多數(shù)由行政主體自定。由管理主體自己制定程序規(guī)則，可能會使程序規(guī)則更容易操作，但其缺陷也是顯而易見的。由于政府主體也是利益主體，出于最大化自身利益的考慮，管理主體往往不太愿意在立法中制定一些約束自身權(quán)力的程序性規(guī)范；相反，它們更為關(guān)注的往往是自身的程序權(quán)力，而較少關(guān)注公正和民主的要求，忽視相對人程序權(quán)利的保護。再次，有些法律、行政法規(guī)雖然規(guī)定了政府發(fā)揮經(jīng)濟職能必須遵守法定程序，但沒有規(guī)定違反法定程序的法律責任。例如，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定：“國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當公開監(jiān)督管理程序，建立監(jiān)督管理責任制度和內(nèi)部監(jiān)督制度?！钡摲]有規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)違反這些程序性條款的法律責任。類似的法律、行政法規(guī)還有《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《反傾銷條例》《反補貼條例》等。最后，有些法律雖然規(guī)定了違反法定程序的法律責任，但責任形式不明確。少數(shù)對程序違法行為的法律責任規(guī)定得比較全面的法律、行政法規(guī)，其規(guī)定的程序違法的主要責任形式是行政處分，較少有關(guān)于民事賠償、刑事責任的規(guī)定。由于行政處分屬于行政主體內(nèi)部的一種責任形式，因而較難真正落到實處。

第三，政府經(jīng)濟職能法律體系運行不暢。法律的運行一般包括立法、執(zhí)法（司法）、守法等多個環(huán)節(jié)。由于我國民主法治建設(shè)尚不完善，權(quán)力制約機制還不健全，政府經(jīng)濟職能法律體系的權(quán)力工具色彩還較為濃厚。首先，過分依賴政府干預(yù)，權(quán)力超越法制。這不僅表現(xiàn)為政府經(jīng)濟管理部門在主觀認識上過分強調(diào)干預(yù)的強制性色彩，習慣于認為凡事都需干預(yù)，以致矯枉過正，而且表現(xiàn)在一些市場主體身上，也是過分依賴政府的經(jīng)濟干預(yù)，遇到問題習慣于找政府而不是市場，凡事都寄希望于由國家出面來干預(yù)解決，缺乏一種獨立自主的市場經(jīng)濟人精神和能力。其次，不注重經(jīng)濟民主，輕視程序性法律規(guī)定。政府經(jīng)濟管理部門把經(jīng)濟干預(yù)直接等同于單方面的強制和服從，不體察社情民意，在干預(yù)者和被干預(yù)者之間缺乏交流協(xié)商，忽視法定程序，習慣于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下的經(jīng)濟指令。再次，政府經(jīng)濟職能法律體系的可預(yù)測性較差。在我國現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，政府經(jīng)濟管理部門不注重維護法律可預(yù)測性，隨意干預(yù)時有發(fā)生，突擊干預(yù)的現(xiàn)象還較為突出。從根本上講，維護法律包括維護政府經(jīng)濟職能的可預(yù)測性，這不僅僅是法制健全的要求，而且是由市場經(jīng)濟活動自身的性質(zhì)所決定的。維護政府經(jīng)濟職能法律體系的可預(yù)測性，既是發(fā)展市場經(jīng)濟的基本要求，也是政府經(jīng)濟職能獲得合法性支持的基本前提。最后，政府經(jīng)濟管理部門的獨立性不強。一些政府經(jīng)濟管理部門由于在人、財、物等方面受制于地方政府或者完全由地方政府掌控，以致蛻變成地方的干預(yù)機構(gòu)，在行使干預(yù)權(quán)力時，需要聽命于地方政府的行政指令，根據(jù)地方政府的意圖行事，變成地方政府的附屬機構(gòu)。同時，一些政府經(jīng)濟管理部門受部門利益、行業(yè)利益的驅(qū)動，執(zhí)法犯法。此外，政府經(jīng)濟管理部門之間權(quán)限不清，職能交叉重疊，政出多門。在不少地方和領(lǐng)域盛行的“聯(lián)合執(zhí)法”“臨時工作組”“臨時辦公室”等，實際上暴露出干預(yù)過程中權(quán)力資源配置不當。對于解決復(fù)雜的經(jīng)濟社會問題，政府可以彌補市場的失靈，但是政府也會失靈，而第三部門的介入會有效緩解這種兩難困境。第三部門作為政府失靈的補充，能夠監(jiān)督和糾正政府不當?shù)慕?jīng)濟行為，有利于吸納綜合相對人的利益訴求，降低政府干預(yù)的運行成本，保證政府履行經(jīng)濟職能的合理方向。但是，這些作用在我國政府經(jīng)濟職能法律體系的實際運行中遠未充分發(fā)揮出來。

三、完善政府經(jīng)濟職能法治化的實踐路徑

完善政府經(jīng)濟職能法治化必須立足我國當前宏觀政治框架與基本制度環(huán)境，構(gòu)建人民滿意的公共服務(wù)型政府，優(yōu)化營商環(huán)境。為此，我國各級政府應(yīng)該以政府經(jīng)濟職能的法制建設(shè)為起點，特別是完善立法，逐步健全經(jīng)濟管理的法定程序，不斷改進整個法律體系運行的績效，持續(xù)推進政府經(jīng)濟職能的法治化進程。

第一，完善政府經(jīng)濟職能的法制建設(shè)。我國政府經(jīng)濟職能的法治化在取得了巨大成就的基本態(tài)勢下，目前仍然還存在一些問題，既有宏觀構(gòu)造上的松散與雜亂，又有微觀制度安排上的偏頗與欠缺。首先，要科學界定和配置政府經(jīng)濟行為的權(quán)限，理順經(jīng)濟職能法律體系。為使政府經(jīng)濟職能具有合法性依據(jù)，同時制約政府經(jīng)濟行為，使政府經(jīng)濟行為的作用切實落實到彌補市場失靈的范圍內(nèi)，以便最終實現(xiàn)政府經(jīng)濟職能法治化的目標，我國應(yīng)當在立法中對政府經(jīng)濟職能的范圍做出界定。為了保障政府經(jīng)濟立法的系統(tǒng)性、科學性、完備性、邏輯性和協(xié)調(diào)性，應(yīng)當制定一部政府經(jīng)濟職能的基本法律，可稱之為“政府經(jīng)濟職能法”。政府經(jīng)濟職能法是政府行使經(jīng)濟職能的基本法，是具有基礎(chǔ)性和全局性的經(jīng)濟法律規(guī)范的總和，對政府經(jīng)濟職能的主體、范圍、職權(quán)、職責、方法、程序等基本問題做出規(guī)定。其次，調(diào)整政府經(jīng)濟職能法律體系中失當?shù)闹贫劝才拧１热缭谑袌霰O(jiān)管法律體系中，超范圍經(jīng)營等不當?shù)姆梢?guī)定，都應(yīng)根據(jù)市場發(fā)展的要求予以調(diào)整。目前，我國對企業(yè)超經(jīng)營范圍經(jīng)營無效的立法態(tài)度尚未完全改變。此外，我國反壟斷法所規(guī)定的執(zhí)法機構(gòu)分散，權(quán)威性不足。因此，確立獨立、權(quán)威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，應(yīng)當成為我國未來國家干預(yù)立法尤其是反壟斷立法需要認真對待的問題。最后，健全政府經(jīng)濟職能的立法及其相關(guān)制度。政府經(jīng)濟職能法治化目標的實現(xiàn)，當然也不能忽視相關(guān)法律體系和法律制度的構(gòu)建，切實將政府經(jīng)濟職能立法限制在市場需要而非主觀臆斷上。著重構(gòu)建為市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展所必需的一些基本立法及其相應(yīng)制度，尤其是要進一步加強社會公平、市場秩序、第三部門等方面的立法，適時頒布詳細的專門法律。

第二，提升政府經(jīng)濟職能程序的法治化水平。政府經(jīng)濟職能的程序法治化，對于保障政府經(jīng)濟職能的有效行使，維護行政相對人的經(jīng)濟權(quán)益具有重要意義。市場經(jīng)濟的完善，客觀上要求把政府經(jīng)濟職能的程序納入法治化的軌道。根據(jù)政府經(jīng)濟職能程序法治化的強度次序，針對前文所述程序法治化不足的分析，我國應(yīng)該從以下幾方面提升政府經(jīng)濟職能程序的法治化水平。首先，繼續(xù)完善直接影響特定主體利益的政府經(jīng)濟職能程序的法律制度。盡管確立市場經(jīng)濟制度以來，我國非常重視依法規(guī)范那些直接影響特定主體利益的政府經(jīng)濟職能程序，并取得了豐碩的成果，比如行政處罰程序、行政許可程序、招投標程序等，都有了相應(yīng)的程序性法律規(guī)定，但是，不容否定的是，還有一些直接影響特定主體利益的干預(yù)程序，比如行政征收程序、行政強制執(zhí)行程序等，沒有納入法治化軌道；有些干預(yù)程序，比如調(diào)查程序，包括調(diào)查所需履行的手續(xù)，調(diào)查程序中的鑒定、勘驗，調(diào)查程序中的詢問、訊問等，法律的規(guī)定還很不明確，不夠具體，可操作性也不強，有必要繼續(xù)細化和完善。其次，重視宏觀調(diào)控程序的法治化。宏觀調(diào)控事關(guān)國民經(jīng)濟整體，其調(diào)控措施是否得當，對社會公共利益將產(chǎn)生巨大影響。宏觀調(diào)控法治化包括調(diào)控權(quán)法定化、調(diào)控手段法定化、調(diào)控程序法定化等內(nèi)容。目前，我國宏觀調(diào)控程序法治化的水平非常低，許多重要的宏觀調(diào)控措施，如產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域經(jīng)濟政策的制定，分稅制的建立與完善，既沒有相應(yīng)的實體法，也沒有相應(yīng)的程序法。有些宏觀調(diào)控措施有了相應(yīng)的實體法規(guī)范，但沒有相應(yīng)的程序性規(guī)范。宏觀調(diào)控程序雖然不會直接影響特定當事人的利益，但與全體國民利益密切相關(guān)，因此，有必要將其從內(nèi)部工作程序轉(zhuǎn)化為法治化的外部程序。最后，建立健全政府經(jīng)濟職能程序違法的責任追究制度和違法救濟制度。政府經(jīng)濟職能的法治化，必須要有合理的違法救濟制度，否則，這些程序就不會被人們所遵守。目前，我國幾乎所有的政府經(jīng)濟職能的程序性規(guī)范，都沒有合理的責任追究制度和違法救濟制度作保障，因而，其實際履行的情況并不理想。為此，必須改變那種只注重由干預(yù)機關(guān)的同級或上一級機關(guān)追究程序違法責任的做法，賦予司法機關(guān)程序違法審查權(quán)，建立合理的程序違法救濟制度，這是我國在政府經(jīng)濟職能程序法治化層面的重要保障性工作。

第三，改進政府經(jīng)濟職能法律體系的運行績效。在政府經(jīng)濟職能法律體系的運行中，既要保障政府經(jīng)濟職能具有足夠的創(chuàng)新性和靈活性，又要切實保障國家干預(yù)法的執(zhí)行和遵守，以防止和避免政府經(jīng)濟職能法蛻變成干預(yù)者謀取私利的工具，甚至產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。首先，充分發(fā)揮行政司法的作用。從我國現(xiàn)實情況來看，目前比較可行的一個辦法，是在現(xiàn)有的行政司法制度的基礎(chǔ)上，借鑒國外的經(jīng)驗，在建立和發(fā)展獨立型經(jīng)濟管理機構(gòu)的同時，積極建立和發(fā)展行政裁判所或行政法官制度。這是一個值得重視的思路和辦法，既能符合司法改革的價值取向，促進司法制度的長遠發(fā)展，又可以保障政府經(jīng)濟職能法的有效運行，加強和改善對政府經(jīng)濟職能的監(jiān)督和制約。其次，強化政府經(jīng)濟管理機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性。提高政府經(jīng)濟職能相關(guān)機構(gòu)的法律地位、增強其獨立性，是當前完善我國政府經(jīng)濟職能面臨的一個重要問題。為此，可以考慮借鑒英美國家的成熟經(jīng)驗，由人大來設(shè)立獨立的經(jīng)濟管理機構(gòu)，將其從政府行政體制中分離出來，使之直接對人大負責，這不僅符合獨立經(jīng)濟管理機構(gòu)獨立于行政控制的本義，而且也有利于促進經(jīng)濟民主，有利于制約政府經(jīng)濟權(quán)力的過度膨脹，對于防止政府經(jīng)濟職能法律體系蛻變成政府的權(quán)力工具具有現(xiàn)實意義。同時，對獨立經(jīng)濟管理機構(gòu)自身也需要加強監(jiān)督。再次，建立適應(yīng)完善市場經(jīng)濟體制需要的控權(quán)機制。借鑒和吸收西方國家政府治道變革的經(jīng)驗和教訓，對于推進我國政府管理體制的改革，促進政府經(jīng)濟職能和市場發(fā)展的良性互動無疑具有積極的啟示意義。西方發(fā)達國家在治道變革中所取得的一些善治經(jīng)驗，如以績效考核和社會評估為準則，使政府從“以管理為中心”向“以服務(wù)為中心”轉(zhuǎn)變；積極拓寬監(jiān)督渠道，根據(jù)經(jīng)常性的“公民

意向”的民意測驗結(jié)果來及時調(diào)整政策等，這些舉措從精神實質(zhì)上講，正是政府經(jīng)濟職能法律體系中新的權(quán)力控制方式的轉(zhuǎn)型，值得我國學習和借鑒。最后，加快社會經(jīng)濟的民主參與進程。完善政府經(jīng)濟職能的法治化，改進法律體系的運行還應(yīng)當注重保障民眾的廣泛參與，提高政府經(jīng)濟職能決策的民主化水平。在這方面，我們可以借鑒其他一些國家如英國等的經(jīng)驗，建立和發(fā)展法定調(diào)查制度。此外，還需要加快第三部門的發(fā)展，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟協(xié)會等民間經(jīng)濟自治組織的作用。例如，將某些經(jīng)濟問題交由第三部門處置，賦予第三部門一定程度的經(jīng)濟管理權(quán)，這不僅能減輕干預(yù)機構(gòu)的工作負擔，使其集中精力處理好重大經(jīng)濟社會問題，而且能增強行業(yè)的自我管理能力，有利于社會的自主化進程，防止和避免國家的過度管制。此外，在政府經(jīng)濟職能法律體系運行的過程中，政府過分強調(diào)其強制性并不能有效促進法律的實施，還容易使權(quán)力行使產(chǎn)生扭曲，從而忽視權(quán)力關(guān)系中可能存在的互利互惠。從這種意義上講，減弱國家干預(yù)權(quán)的強制性，增強其互惠性，對于防止國家干預(yù)法蛻變成權(quán)力工具無疑具有重要意義。

（作者系華東政法大學政治學與公共管理學院副教授）

（責任編輯 矯海霞）