馮博雅

可持續(xù)發(fā)展是當今世界各國普遍面臨的重大經(jīng)濟和社會問題之一，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧發(fā)展?！吧浦蔚谋举|(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！边@就要求，政府在管理公共事務(wù)的過程中，要始終關(guān)注公民以及社會的反應(yīng)，引導公民主動地投入到公共管理活動中，并積極聽取和有效回應(yīng)公民的需求。并在彼此間理性協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求，最能體現(xiàn)公共政策的公共性。

1 公共政策分析中的公共性原則

本文所指的公共性原則，一是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，公共性原則要求通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。二是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析的過程中堅持以系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。因此，從政策問題認定的范圍來看，公共性原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。三是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。

2 公共政策分析中公共性原則偏離的情況分析

2.1 公共政策的公平目標對公共性原則的偏離

公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的目標的團體，所分配到的社會資源、所享受到的效益、所擔負的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代際內(nèi)與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公眾利益要求，提高自己合法性及其政策權(quán)威的重要目標。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平目標偏好，很難理性、自覺地站在未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。

2.2 公共問題的失真公共性原則的偏離

“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在，也就是說，并不存在其內(nèi)部和自身構(gòu)成政策問題的‘自然的社會狀態(tài)?！闭咦h程分為“外輸入”議程和“內(nèi)輸入”議程兩種?！巴廨斎搿弊h程是指由于一種利益要求或社會問題引起公民的廣泛關(guān)注和議論，從而建立公共政策議程的過程?！皟?nèi)輸入”議程是指由于政府決策者的積極關(guān)心或密切注意，使特定的社會問題被納入到公共政策議程的過程。假設(shè)當政策議程僅為“內(nèi)輸入”時，不可避免地會存在一定主觀性，而這種主觀性正在成為影響公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)?！啊畠?nèi)輸入是當代中國決策過程中利益表達與綜合的主導形式，亦即當代中國‘人民利益是由權(quán)力精英‘為民作主的……這是當代中國決策過程的一個重要特點。”這種“內(nèi)輸入”占主導地位的政策議程確定模式，實際上是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程，而不是公民對社會問題進行選擇的過程。

3 公共政策分析中公共性原則回歸的建議

3.1 公共政策分析的理念必須反映公共性原則。人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。

3.2 完善行政責任追究機制。孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)利約束權(quán)力?！毙姓?quán)力從根本上說來源于公民，但行政權(quán)力一旦形成則往往脫離社會而凌駕于社會之上。公共行政權(quán)力在沒有強有力的監(jiān)督力量的控制下，極易造成權(quán)力的非公共運行，腐敗便無法避免，極端的權(quán)力導致極端的腐敗。所以，公民授予政府官員權(quán)力的前提是官員要為此承擔相應(yīng)的責任。政府要致力于構(gòu)建完善的行政責任追究機制，明確行政責任的主體、對象、內(nèi)容以及失責的后果。行政責任是國家行政機關(guān)及公務(wù)員對其違法失職行為所必須承擔的法律后果，其性質(zhì)屬于行政違法或違反行政紀律，尚不能追究刑事責任，只能從行政上追究違法者的法律責任和紀律責任。從矯正公共政策公共性偏離的視角來看。應(yīng)追究政府和政府官員公共政策決策失誤的責任，追究公共政策活動過程中行為偏差的責任。

3.3 公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求。多數(shù)學者認為，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的公共性原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：鄭州大學）