馮博雅

可持續(xù)發(fā)展是當今世界各國普遍面臨的重大經(jīng)濟和社會問題之一，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧發(fā)展。“善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。”這就要求，政府在管理公共事務的過程中，要始終關注公民以及社會的反應，引導公民主動地投入到公共管理活動中，并積極聽取和有效回應公民的需求。并在彼此間理性協(xié)商的基礎上，最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求，最能體現(xiàn)公共政策的公共性。

1 公共政策分析中的公共性原則

本文所指的公共性原則，一是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，公共性原則要求通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。二是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析的過程中堅持以系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。因此，從政策問題認定的范圍來看，公共性原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。三是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。

2 公共政策分析中公共性原則偏離的情況分析

2.1 公共政策的公平目標對公共性原則的偏離

公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的目標的團體，所分配到的社會資源、所享受到的效益、所擔負的成本等公平分配的程度”。公平應該是代際內(nèi)與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公眾利益要求，提高自己合法性及其政策權威的重要目標。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平目標偏好，很難理性、自覺地站在未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。

2.2 公共問題的失真公共性原則的偏離

“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在，也就是說，并不存在其內(nèi)部和自身構成政策問題的‘自然的社會狀態(tài)?！闭咦h程分為“外輸入”議程和“內(nèi)輸入”議程兩種?！巴廨斎搿弊h程是指由于一種利益要求或社會問題引起公民的廣泛關注和議論，從而建立公共政策議程的過程?！皟?nèi)輸入”議程是指由于政府決策者的積極關心或密切注意，使特定的社會問題被納入到公共政策議程的過程。假設當政策議程僅為“內(nèi)輸入”時，不可避免地會存在一定主觀性，而這種主觀性正在成為影響公共政策公共性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)?！啊畠?nèi)輸入是當代中國決策過程中利益表達與綜合的主導形式，亦即當代中國‘人民利益是由權力精英‘為民作主的……這是當代中國決策過程的一個重要特點?！边@種“內(nèi)輸入”占主導地位的政策議程確定模式，實際上是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程，而不是公民對社會問題進行選擇的過程。

3 公共政策分析中公共性原則回歸的建議

3.1 公共政策分析的理念必須反映公共性原則。人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。

3.2 完善行政責任追究機制。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止?！薄耙乐篂E用權力，就必須以權利約束權力?！毙姓嗔母旧险f來源于公民，但行政權力一旦形成則往往脫離社會而凌駕于社會之上。公共行政權力在沒有強有力的監(jiān)督力量的控制下，極易造成權力的非公共運行，腐敗便無法避免，極端的權力導致極端的腐敗。所以，公民授予政府官員權力的前提是官員要為此承擔相應的責任。政府要致力于構建完善的行政責任追究機制，明確行政責任的主體、對象、內(nèi)容以及失責的后果。行政責任是國家行政機關及公務員對其違法失職行為所必須承擔的法律后果，其性質(zhì)屬于行政違法或違反行政紀律，尚不能追究刑事責任，只能從行政上追究違法者的法律責任和紀律責任。從矯正公共政策公共性偏離的視角來看。應追究政府和政府官員公共政策決策失誤的責任，追究公共政策活動過程中行為偏差的責任。

3.3 公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求。多數(shù)學者認為，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的公共性原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：鄭州大學）