曾廣錄

摘要：根據(jù)已有政策網(wǎng)絡理論研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡規(guī)范性特征應包括：有中心節(jié)點的扁平化結(jié)構(gòu)、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡行動者的獨立性、治理理念的包容性和開放性。其治理模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨立性和整合力等方面，而且某一領域政策網(wǎng)絡治理的有效程度，取決于該政策網(wǎng)絡規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度。提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡。

關鍵詞：政策網(wǎng)絡;規(guī)范性特征;治理模式;治理優(yōu)勢;政策效率

中圖分類號：C94 文獻標志碼：A 文章編號：1009-3605（2018）06-0005-09

一、問題提出

黨的十九大報告提出，到2035年，要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?？茖W、合理地制定和執(zhí)行公共政策是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。歷史上圍繞政策效率問題，人類進行了長期探索，形成了現(xiàn)代社會兩種治理模式：市場和科層組織。市場與科層組織相比，其優(yōu)勢在于能夠解決科層組織因信息獲取成本高而導致的政策低效率問題，但市場卻存在不公平性等弊端;科層組織的優(yōu)勢在于能夠解決市場配置資源導致的包括不公平性在內(nèi)的失靈問題，但卻存在因程序繁瑣和官僚主義導致的低效率弊端。也就是說，市場和科層組織在解決公平和效率矛盾問題上都有各自的局限。

上世紀中后期，一種新的不同于市場和科層組織的公共政策模式在西方國家呈現(xiàn)：政策網(wǎng)絡治理模式。隨著西方政策網(wǎng)絡理論的不斷成熟和發(fā)展，政策網(wǎng)絡開始成為一種全新的社會結(jié)構(gòu)和治理模式，政府的許多政策效率問題都可從該理論中找到答案或者得到解釋。與西方國家相比，中國在政策網(wǎng)絡領域的研究廣度和深度都要遜色許多。[1]100理論研究的不足，使得人們對政策網(wǎng)絡治理的認識還很模糊，還存在許多不規(guī)范性認識。本文試圖結(jié)合現(xiàn)代社會及其科技發(fā)展的特征，在西方政策網(wǎng)絡理論框架基礎上，探討現(xiàn)代政策網(wǎng)絡應有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢，以構(gòu)建起政策網(wǎng)絡理論應用的新框架。

二、文獻綜述

上世紀后半期，新知識、新技術(shù)、新創(chuàng)新的價值觀使公共政策呈現(xiàn)出復雜性、多元元性，政府的有限性和可質(zhì)疑性等新特征。在這一新形勢下，西方國家產(chǎn)生了一種不同于市場和科層組織的公共政策模式：政策網(wǎng)絡治理。Kickert和Walter認為，[2]政策網(wǎng)絡治理模式的核心是非政府中心化的多元共治，因為在特定政策問題或議程的制定中，官僚制機構(gòu)、公共部門、私人部門與市場的關系結(jié)構(gòu)中沒有單一行動者有足夠的資源、權(quán)力和能力處于壟斷地位。

英國學者羅茨（ Rhodes）是政策網(wǎng)絡理論的重要代表人物。他的貢獻在于：一是根據(jù)不同資源主體在政策形成與執(zhí)行時所扮演的角色，從松散到緊密把政策網(wǎng)絡劃分為議題網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡和政策社群五大類，[3]13-14由此奠定了政策網(wǎng)絡理論的基本框架和內(nèi)容體系;[4]二是提出了一個成功或有效的政策網(wǎng)絡所應具備的基本規(guī)范。[5]143另一位政策網(wǎng)絡理論的重要代表人物瑪希（Mash）構(gòu)建起了政策網(wǎng)絡研究的辯證模式，包括政策網(wǎng)絡中行動者的互動模式和影響政策結(jié)果的理論模式。[6]但羅茨和瑪希都承認政策網(wǎng)絡研究仍存在概念定義混淆等不規(guī)范性問題。[3]249-287近年來，西方政策網(wǎng)絡理論主要圍繞資源依賴、共同價值和共享話語這三方面進行研究。[1]91

總之，西方政策網(wǎng)絡理論研究取得了豐碩的成果，形成了比較成熟的理論框架。但為什么有些政策網(wǎng)絡能夠克服科層和市場缺陷而能較好地解決公共政策的效率，而有些政策網(wǎng)絡卻不一定能很好地解決公共政策的效率問題？西方學者對此并沒有做出令人信服的、清晰的回答。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)，社會運轉(zhuǎn)和國家治理手段發(fā)生了革命性變化，已有西方政策網(wǎng)絡分析框架呈現(xiàn)出新的局限：1.受技術(shù)條件約束，在原有框架下，決策程序復雜、決策成本高昂使其難以得到普遍性的應用，加上公眾參與政策過程問題沒有得到根本性解決，社會和政府的接受度和認可度不高;2.沒有對大數(shù)據(jù)時代政策網(wǎng)絡的規(guī)范性特征作出新回答，不能讓人們從新時代視角去清晰、深層次地理解政策網(wǎng)絡所應有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢。

國內(nèi)學者譚羚雁等[7]56最先運用政策網(wǎng)絡理論分析了保障性住房政策中中央與地方政府的關系，認為我國住房保障政策領域已經(jīng)呈現(xiàn)出某些網(wǎng)絡化特征。劉海燕等[8]47-50研究了中國政策網(wǎng)絡影響政策產(chǎn)出的四種模式（離散型網(wǎng)絡、聚合型網(wǎng)絡、發(fā)散型網(wǎng)絡和斷裂型網(wǎng)絡）后發(fā)現(xiàn)，不同的政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)產(chǎn)生不同的政策效果。龔虹波[9]145-150比較分析了中美四個水資源管理政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)及其效率，建構(gòu)了政策網(wǎng)絡比較分析框架。章強、陳舜[10]38通過研究中國LNG動力船舶扶持政策發(fā)現(xiàn)，這一政策得以順利推進的重要原因在于：科層體制已不再是推動LNG動力船舶政策過程的唯一力量。朱光喜等[11]73研究了我國鹽業(yè)體制改革艱難的根源在于鹽業(yè)政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)特征：既得利益者（府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡）能控制政策網(wǎng)絡的關鍵部分并能直接影響或施壓于決策者（政策社群），而改革倡議者（議題網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡）則處于離決策者較遠的位置。

總之，當前我國學術(shù)界關于政策網(wǎng)絡問題的研究，多數(shù)以運用西方政策網(wǎng)絡理論解釋或研究某一領域公共政策的效率問題為主。從這些研究中可以發(fā)現(xiàn)，政策網(wǎng)絡存在多種類型或表現(xiàn)形式，有些領域的政策網(wǎng)絡能夠發(fā)揮出較高的公共政策效率，但有些政策網(wǎng)絡的效率卻很低。但到底什么樣的政策網(wǎng)絡能夠出臺高效率的公共政策？什么樣的政策網(wǎng)絡會產(chǎn)生低效率的公共政策？與科層體制和市場相比，政策網(wǎng)絡治理到底有什么優(yōu)勢？國內(nèi)學術(shù)界較少涉及對這些問題的研究。本質(zhì)上，要厘清不同類型政策網(wǎng)絡產(chǎn)生不同政策效率的深層次原因，需要對現(xiàn)代政策網(wǎng)絡應有的規(guī)范性特征及其治理模式的優(yōu)勢進行系統(tǒng)和全面的研究和總結(jié)，因為只有真正規(guī)范的政策網(wǎng)絡才具有治理優(yōu)勢。

三、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡規(guī)范性特征分析

四、現(xiàn)代政策網(wǎng)絡治理模式的優(yōu)勢分析

現(xiàn)代政策網(wǎng)絡的規(guī)范性特征決定了其治理模式的優(yōu)勢：現(xiàn)代政策網(wǎng)絡治理模式既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨立性和資源性方面的缺陷，又可克服市場因無中心節(jié)點導致的無序化和高成本問題，在解決公共政策效率和公平這一矛盾問題上擁有獨特的治理優(yōu)勢。

（一）結(jié)構(gòu)力優(yōu)勢

科層組織的金字塔結(jié)構(gòu)特征使得政府政策的制定和執(zhí)行路徑都要經(jīng)歷多層傳導和實施，信息失真和執(zhí)行偏差難以避免，經(jīng)常發(fā)生。政策網(wǎng)絡的扁平化結(jié)構(gòu)可克服這些缺陷，因為這種結(jié)構(gòu)使政府行政管理層次大為減少，最大限度地降低了信息傳輸過程中的衰減和失真現(xiàn)象發(fā)生的概率，為公共政策的科學制定、正確執(zhí)行和有效監(jiān)督提供了必要條件。同時，扁平化可通過以下方式減少政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的成本：一是通過直達路徑可大大提高信息傳遞的速度，降低信息傳遞成本;二是通過減少信息傳遞的環(huán)節(jié)，可大大降低傳輸過程中信息失真的概率，降低信息變異成本;三是扁平化可減少信息傳遞人員而節(jié)約人力資源成本;四是扁平化使分權(quán)得到真正貫徹實施，中層管理者有更大的自主權(quán)和積極性去執(zhí)行決策，可最大程度地抑制官僚主義作風，降低政策執(zhí)行成本;五是扁平化組織形式能夠快速適應不斷變化的各種環(huán)境，大大減少政策滯后所產(chǎn)生的風險成本。

另外，由于這種扁平化擁有中心節(jié)點，其優(yōu)勢還體現(xiàn)在：1.繼承了科層體制中央政府的中心地位而可避免因過度討價還價導致的決策低效率問題;2.中心節(jié)點的權(quán)威和主導力量可引領和調(diào)動網(wǎng)絡內(nèi)的資源配置，充分整合政策網(wǎng)絡中各行動者的資源;3.中心節(jié)點的作用還在于可克服市場組織因無序狀態(tài)而產(chǎn)生的包括不公平在內(nèi)的市場失靈問題?？傊兄行墓?jié)點的扁平化結(jié)構(gòu)一方面可克服科層和市場體制存在的缺陷，另一方面又能繼承這兩種體制所具有的優(yōu)勢。

（二）技術(shù)力優(yōu)勢

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代政策網(wǎng)絡還可通過建立由互聯(lián)網(wǎng)、微信、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)成的網(wǎng)絡化、技術(shù)化、系統(tǒng)化的信息傳遞和處理的平臺和機制，從而大大提高其政策信息處理能力和效率，因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡又具有現(xiàn)代信息技術(shù)所產(chǎn)生的技術(shù)力優(yōu)勢。這一優(yōu)勢體現(xiàn)在：1.在扁平化組織結(jié)構(gòu)基礎上，通過使用技術(shù)手段能夠進一步打破傳統(tǒng)的信息傳遞方式，可使政策信息由源頭大批量地直接達到政策對象，能夠真正省略中間環(huán)節(jié)，全面解決信息傳遞過程中的信息失真及信息變異問題，減少傳遞成本，提高傳遞效率;2.以云計算、云平臺為代表的大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅可收集到包括每一個政策個體其政策傾向在內(nèi)的各種信息，而且可出臺反映個性化訴求的公共政策，讓公共政策真正惠及到千家萬戶;3.現(xiàn)代網(wǎng)絡與信息技術(shù)突破了公眾參與政策過程的時間和空間的局限，大大降低了公眾參與政策過程的成本，因而理論上能做到讓包括所有公眾在內(nèi)的每一個政策個體或?qū)ο蠖寄軈⑴c政策制定或執(zhí)行的政策過程，可真正解決科層或市場體制下公眾參與難的問題?？傊?，具有網(wǎng)絡化、技術(shù)化特征的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡可真正實現(xiàn)政策信息的全方位的、有效的覆蓋，擁有強大的政策制定和執(zhí)行的技術(shù)力量優(yōu)勢。

（三）獨立性優(yōu)勢

由于現(xiàn)代政策網(wǎng)絡中的組織和個體成員擁有相對獨立的權(quán)力，網(wǎng)絡行動者的價值觀、言論自由等方面的權(quán)力能夠得到充分尊重，因而現(xiàn)代政策網(wǎng)絡既可充分調(diào)動這些行動者特別是專業(yè)網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡中行動者參與政策制定或執(zhí)行的積極性和“自愿性”，又可保證網(wǎng)絡行動者能夠獨立表達或展示他們的意愿、價值觀和專利技術(shù)。具體來說：在政策制定過程中，這種獨立性能讓各種類型的網(wǎng)絡行動者充分表達他們的價值觀或展示他們的技術(shù)優(yōu)勢，使得政策條文和內(nèi)容更能包含民意或某一領域的技術(shù)內(nèi)涵，從而保證決策的科學性、合理性和民意性;同時，獨立性可保證成員之間的相互制約關系，避免出臺因過度權(quán)力導致的腐敗性、壟斷性或歧視性的政策條文。在政策執(zhí)行過程中，行動者的獨立性可形成成員之間一種良性的相互約束關系，一旦某一行動者的行為影響另一行動者的利益，該行動者就會自覺地進行約束，因而可使公共政策執(zhí)行過程處于一個良性的監(jiān)管環(huán)境之下，從而保證公共政策執(zhí)行的效率性和公平性。特別說明的是，政策網(wǎng)絡中的生產(chǎn)者網(wǎng)絡、專業(yè)網(wǎng)絡都掌握著某一政策領域的專業(yè)知識和技術(shù)，其擁有的相對獨立權(quán)力更能讓這些政策網(wǎng)絡行動者有積極性和動力來充分發(fā)揮其技術(shù)或?qū)I(yè)優(yōu)勢，從而使該領域的政策能夠得到科學制定和正確執(zhí)行。

（四）整合力優(yōu)勢

科層體制下，各級政府可以憑借其擁有的權(quán)力迅速調(diào)動或整合各級政府所控制的政策資源，擁有強大的調(diào)動或整合資源的權(quán)力優(yōu)勢，這種強大的權(quán)力可大大降低其調(diào)動或整合資源的成本。但在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府控制的資源是十分有限的，雖然其調(diào)動或整合資源的權(quán)力大，但所能調(diào)動或整合的資源卻十分有限。市場機制下，眾多分散、自由的市場主體在理論上可以利用或整合市場上的所有資源，但因其缺乏集中性權(quán)力而使其利用或整合資源的成本非常高，因而其整合力十分有限;同時，市場主體以贏利為目的，沒有動力去整合無利可圖的公共資源，缺乏整合公共資源的中心節(jié)點或主導力量。但規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡卻不同：因其包容性和開放性，政策網(wǎng)絡一方面擁有某一領域內(nèi)包括政府、生產(chǎn)企業(yè)、技術(shù)人員、專家學者、媒體和公眾在內(nèi)的多樣化資源，同時又具備擁有核心權(quán)力的中心節(jié)點這一整合資源的主導力量，因而可克服傳統(tǒng)科層組織在財力、人力、技術(shù)、專業(yè)和輿論等資源方面的局限，中心節(jié)點這一主導力量憑借其權(quán)威，通過利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)手段可最大限度地調(diào)動和整合這些政策資源，最大限度地保證公共政策制定和執(zhí)行的科學性、正確性和完善性。這是科層和市場所不具備的整合力優(yōu)勢。

五、案例比較分析

從近年來國內(nèi)學者關于政策研究的成果中，文章選取了美國坦帕灣水資源管理政策、圣·安德路斯灣水資源管理政策、住房保障政策、控煙政策、食品安全監(jiān)管政策、新醫(yī)改政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、耕地占補平衡政策、LNG動力船舶扶持政策、鹽業(yè)體制改革政策等十大政策作為案例，運用以上理論結(jié)論對這些政策網(wǎng)絡的規(guī)范性特征及其相應的政策效果進行了比較分析。

從龔虹波[11]145-147的研究中可發(fā)現(xiàn)，美國的兩個“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡由聯(lián)邦政府、州政府、地方政府、政府自治組織、大學、市政公司、民間組織、研究機構(gòu)和媒體這些有著共同水資源邊界的利益相關者構(gòu)成，成員之間是一種獨立、自愿、平等的關系。其網(wǎng)絡化和技術(shù)化特征體現(xiàn)在，該政策網(wǎng)絡構(gòu)建了一個信息、技術(shù)、資源共享和交流的機制，通過政策網(wǎng)絡成員間的合作和協(xié)調(diào)，形成解決政策問題的集體行動。但坦帕灣的“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡與圣·安德路斯灣的“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡相比，其區(qū)別在于：前者的中心化程度高、結(jié)構(gòu)洞少，美國聯(lián)邦政府以NEP項目經(jīng)費支持這一有效手段成功介入，并引領了該政策標準和規(guī)范，在沒有改變獨立、自愿、平等的權(quán)力關系的同時，成功了解決了該政策網(wǎng)絡中“自愿性”不足問題，政策效果好。圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡由于沒有聯(lián)邦政府NEP項目經(jīng)費支持，沒有中心節(jié)點主導，主要依賴民間自愿性行動，存在很多結(jié)構(gòu)洞，各小團體之間存在嚴重的信息、資源分割，因而其政策效果明顯低于坦帕灣“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡，而且只有在水資源污染嚴重時，圣·安德路斯灣“水資源合作伙伴關系”政策網(wǎng)絡中的行動者才會自愿采取行動。

從劉海燕等[8]49的研究中可發(fā)現(xiàn)，近幾年出臺的新醫(yī)改政策在制定過程中形成了一個以國務院醫(yī)改協(xié)調(diào)小組為中心節(jié)點，中央和地方政府各職能部門、包括高校和國際組織在內(nèi)的眾多研究機構(gòu)、相關利益集團與公民廣泛參與的開放型、發(fā)散型政策網(wǎng)絡。并構(gòu)建了一個成員間相互進行知識交流、傳播和辯論的網(wǎng)絡化、技術(shù)化平臺。例如，該政策在方案設計階段，相關智庫提出過8種方案，廣泛吸取了國內(nèi)外的醫(yī)改經(jīng)驗，決策科學化程度大大提高;在改革方案初步完成后，職能部門的政策研究組織對地方政府和醫(yī)療機構(gòu)開展了廣泛的調(diào)查研究工作，基層意見、建議、經(jīng)驗融入了政策方案中。方案公布后，國務院協(xié)調(diào)小組公開征求意見：各政策研究機構(gòu)、專家學者、相關利益集團都以媒體訪談等方式表達了意見，公眾通過網(wǎng)絡、傳真、寫信等方式表達自己的利益訴求，特別是專家在醫(yī)改政策中的話語權(quán)大，該政策的出臺是政策社群、衛(wèi)生專家、公民及相關利益集團協(xié)調(diào)一致的結(jié)果。章強、陳舜[12]38_44的研究也表明，中國近幾年出臺的LNG動力船舶扶持政策也呈現(xiàn)出了類似于新醫(yī)改政策網(wǎng)絡在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡和技術(shù)、獨立性和資源整合等方面規(guī)范程度很高的特征，特別是專家、學者的意見被廣泛采納，因而其決策的科學化程度和政策效果大為提高。

從譚羚雁等[7]57-63、孫蕊等[12]、劉海燕等[8]47-50、朱光喜等[11]66-72這些學者的研究中發(fā)現(xiàn)，在中國近年來的政策中，住房保障政策、耕地占補平衡政策、食品安全監(jiān)管政策、房地產(chǎn)調(diào)控政策、控煙政策、鹽業(yè)體制改革政策等政策網(wǎng)絡在結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡和技術(shù)、獨立性、資源整合等方面都呈現(xiàn)出規(guī)范性程度較低甚至無規(guī)范性的特征。這些政策網(wǎng)絡最突出的特征體現(xiàn)在：典型的科層結(jié)構(gòu)而非扁平化、政策網(wǎng)絡行動者缺乏獨立性、有中心節(jié)點，但封閉不開放，資源整合力弱。因而，其政策效果普遍較低。當然，這些政策網(wǎng)絡的規(guī)范性特征程度雖然都低，但相對來說，還是存在一些差異：住房保障政策網(wǎng)絡、食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡在技術(shù)化程度和整合力方面要略高于房地產(chǎn)調(diào)控政策網(wǎng)絡、耕地占補平衡政策網(wǎng)絡，因而前兩者的政策效果要略高于后兩者的政策效果;由于控煙政策網(wǎng)絡和鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中存在嚴重的利益對抗，政策網(wǎng)絡資源無法整合，使得這兩方面的政策基本上沒有效果。

六、結(jié)論

根據(jù)西方政策網(wǎng)絡理論已有的研究成果和現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的特征，規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡應該具有中心節(jié)點引領的結(jié)構(gòu)扁平化、信息傳遞和處理的網(wǎng)絡化和技術(shù)化、政策網(wǎng)絡行動者的獨立性、治理理念的包容性和開放性這幾方面的特征。規(guī)范性的政策網(wǎng)絡治理既能克服科層治理在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、獨立性和資源性方面的局限，又可克服市場因無中心節(jié)點導致的無序化現(xiàn)象和市場失靈問題，在解決效率和公平這一矛盾問題上擁有獨特的治理優(yōu)勢，即結(jié)構(gòu)力、技術(shù)力、獨立性和整合力方面的優(yōu)勢。

第五部分十個案例分析表明，某一領域政策網(wǎng)絡治理優(yōu)勢有效發(fā)揮的程度，取決于該政策網(wǎng)絡的規(guī)范性特征顯現(xiàn)的程度：其扁平化、技術(shù)化和網(wǎng)絡化、獨立性、包容開放性等特征程度越明顯，其優(yōu)勢就越能得到充分發(fā)揮，政策效果就越好;反之，其規(guī)范性特征程度越弱，其優(yōu)勢越難以發(fā)揮，政策效果就越差。而且有中心節(jié)點的扁平化結(jié)構(gòu)的政策效果明顯高于無中心節(jié)點的扁平化結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生政策效果;政策網(wǎng)絡內(nèi)嚴重的利益和價值對抗會導致其整合資源的力量無法實現(xiàn)，也就無政策效果可言。因此，提高公共政策效果的重要舉措在于構(gòu)建規(guī)范性的現(xiàn)代政策網(wǎng)絡。

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