近期，作為規(guī)范“紅頭文件”重要依據(jù)的行政法規(guī)，迎來了2002年施行以來首次修改?！凹t頭文件”的治理事關(guān)法治政府建設(shè)的成敗，如何推動(dòng)國(guó)家立法的精神有效落地貫徹到各地的實(shí)踐中，也考驗(yàn)著各級(jí)政府的智慧。

行政法規(guī)首修規(guī)范“紅頭文件”

“紅頭文件”因往往套著象征權(quán)威的“紅頭”而得名，泛指政府機(jī)關(guān)發(fā)布的措施、指示、命令等非立法性文件，長(zhǎng)期以來都是各級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理活動(dòng)的重要抓手。實(shí)踐中“紅頭文件”的產(chǎn)生數(shù)量最多、使用范圍最廣，可其中存在的“任性”問題也最為突出。近期，作為規(guī)范“紅頭文件”重要依據(jù)的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》兩部行政法規(guī)，迎來了2002年施行以來首次修改，修改后條例自2018年5月1日起施行。

此外，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》2月8日起施行，全文分為十三個(gè)部分，163條。新行政訴訟法的重大突破之一是規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，《行訴解釋》進(jìn)一步明確，對(duì)于不合法的規(guī)范性文件，法院不得作為行政行為合法性的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。

情況緊急的，人民法院可以建議制定機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件?！缎性V解釋》還明確了規(guī)范性文件審查的審判監(jiān)督程序。

最高人民法院副院長(zhǎng)江必新指出，因?yàn)橐?guī)范性文件是作出具體行政行為的依據(jù)，影響面比較大，如果對(duì)確有錯(cuò)誤的規(guī)范性文件不通過審判監(jiān)督程序予以糾正，會(huì)造成比單一的被訴行政行為更為負(fù)面的效果，必然帶來對(duì)行政執(zhí)法、行政管理的巨大的負(fù)面影響，如果說確有錯(cuò)誤，應(yīng)通過審判監(jiān)督程序予以糾正。

各地治理“紅頭文件”

“紅頭文件”合法性審查機(jī)制，是防止行政規(guī)范性文件逾越“紅線”的防火墻。目前，多地已就治理“紅頭文件”展開積極探索。

2017年以來，貴州省政府法制辦按月組織對(duì)各市州政府和省直各部門報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，共對(duì)269件規(guī)范性文件進(jìn)行集中審查，提出38件審查意見，并將審查通過的規(guī)范性文件目錄及時(shí)在門戶網(wǎng)站上向社會(huì)公布。

歷史形成的“紅頭文件”繁多蕪雜，如果行政規(guī)范性文件清理不及時(shí)，極易導(dǎo)致整個(gè)行政規(guī)范性文件體系不配套、不協(xié)調(diào)，從而影響行政規(guī)范性文件在適用上的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

福建省政府法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2015年以來由該省法制辦牽頭組織，委托廈門大學(xué)、福州大學(xué)、福建師范大學(xué)、華僑大學(xué)4所高校，對(duì)黨的十八大以前制定頒布的217件省級(jí)地方性法規(guī)、省政府規(guī)章進(jìn)行全面評(píng)估清理。

“這是近年來我省規(guī)模最大的一次法律研究類政府購買服務(wù)，也是政府部門首次以競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方式購買法律研究類服務(wù)?！备＝ㄊ≌ㄖ妻k有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，其評(píng)估清理的范圍之廣、跨度之大在全國(guó)也屬罕見。

在大城市土地稀缺、樓價(jià)高企的今天，地下空間擴(kuò)張?jiān)谒y免，如何平衡消防安全利益與市民的居住、從業(yè)利益，也是擺在政府面前的一大難題。

2017年9月27日，廣州市政府立法聽證會(huì)上，15名代表對(duì)廣州市住宅小區(qū)物業(yè)公司如何管理占用消防車通道停放機(jī)動(dòng)車輛的行為、住宅小區(qū)是否該建微型消防站、地下空間是否該禁止使用明火等問題展開了熱烈討論。像這樣的從源頭約束“紅頭文件”任性的立法聽證會(huì)正越來越多。廣州市政府法制辦近年來將舉辦立法聽證會(huì)制度化，一般每年選取1至2個(gè)社會(huì)關(guān)注度高、與廣大市民利益切身相關(guān)的立法項(xiàng)目草案議題進(jìn)行聽證。

治理“紅頭文件”難點(diǎn)在基層

“濫發(fā)紅頭文件、特別借此排除和限制競(jìng)爭(zhēng)、干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)、限制市場(chǎng)主體和公民權(quán)利，會(huì)帶來巨大的危害。”國(guó)家行政學(xué)院教授任進(jìn)表示，有的組織和個(gè)人利用紅頭文件設(shè)租尋租，甚至插手工程招標(biāo)、政府投資、土地轉(zhuǎn)讓、政府采購和人事任免等，容易滋生腐敗。這種現(xiàn)象的存在，既不符合黨委領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主要堅(jiān)持按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的要求，也不符合地方政府要依法全面正確履行職能的要求，從而影響職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定的法治政府的建設(shè)。

2017年9月26日中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布了《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2017》，中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院副教授曹鎏介紹，在“紅頭文件”治理方面評(píng)估結(jié)果顯示，市級(jí)政府的得分率總是高于所屬職能部門和區(qū)縣政府，“這也充分說明行政規(guī)范性文件法治化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在基層，政府級(jí)別越低，規(guī)范性文件建設(shè)較為薄弱，問題較為突出的基本狀況。”同時(shí)，曹鎏認(rèn)為從全國(guó)范圍來看，一些地方政府行政規(guī)范性文件法治化進(jìn)程緩慢，短板明顯，已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要制約。

“中央立法是能夠徹底實(shí)現(xiàn)對(duì)行政規(guī)范性文件全面、有效、統(tǒng)一規(guī)制的必要之舉?！辈荟探ㄗh參考《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》的基本思路，由國(guó)務(wù)院制定一部能夠?qū)π姓?guī)范性文件進(jìn)行全方位規(guī)制的行政法規(guī)，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋行政規(guī)范性文件的界定、制定條件、制定主體、制定程序以及監(jiān)督與問責(zé)等方面。

（《人民日?qǐng)?bào)》2018.2.14張璁/文等）