趙佳敏 路征

[摘要]在“歐洲2020”框架下，歐盟對海洋生態(tài)環(huán)境政策做出了相應(yīng)調(diào)整。本文首先對歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的最新框架和政策工具進(jìn)行了分析和評價，并結(jié)合我國當(dāng)前海洋環(huán)境狀況和海洋環(huán)境保護(hù)政策存在的問題，提出了歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策對我國海洋環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗啟示，認(rèn)為應(yīng)加快完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，尤其要加強國家層面的立法，消除法律法規(guī)之間、中央與地方法律法規(guī)之間的不一致;注重利用減免稅費等激勵措施引導(dǎo)行為主體主動保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，而不是過于依賴征收稅費等約束措施來管制;利用保護(hù)性開發(fā)等手段，促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資渠道多元化;加強部門聯(lián)動，構(gòu)建有效的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機制;強化海域分片區(qū)管理，推動片區(qū)間的交流合作。

[關(guān)鍵詞]海洋生態(tài)環(huán)境 環(huán)境保護(hù) 環(huán)境政策 海洋經(jīng)濟(jì) 歐盟

[中圖分類號]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）01-0017-09

一、引言

隨著人類海上活動的日益頻繁，海洋生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題也逐漸凸顯。同時，全世界超過半數(shù)的人口居住在離海岸線200公里以內(nèi)區(qū)域，超過60%的大都市（人口超過500萬）位于海拔高度為0～10米的平原地區(qū)。因此，海洋環(huán)境的惡化，不僅對海洋動植物和海岸帶的保護(hù)造成了威脅，同時也嚴(yán)重影響著沿岸居民的正常生產(chǎn)生活。而在歐盟，由于大多數(shù)成員國都是臨海國家，因此海洋生態(tài)環(huán)境顯得尤為重要。

歐洲擁有超過68000千米的漫長海岸線，歐盟現(xiàn)有28個成員國中僅有5個不是臨海國家，超過半數(shù)的歐洲民眾生活在離海岸線不足50千米的范圍內(nèi)。針對歐洲地區(qū)日趨嚴(yán)重的海洋環(huán)境污染問題，歐盟當(dāng)局在以往的環(huán)境行動計劃和2010年發(fā)布的未來10年的發(fā)展戰(zhàn)略——“歐洲2020”框架下，相繼出臺了一系列海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和措施，包括水框架指令（WFD）、綜合海洋政策（IMP）、海洋戰(zhàn)略框架指令（WSFD）、海岸帶綜合管理（ICZM）、海洋空間規(guī)劃（MSP）、Natura 2000以及共同漁業(yè)政策（CFP）等。上述政策的出臺和實施，旨在實現(xiàn)歐盟海洋資源的保護(hù)和可持續(xù)利用、海岸帶的綜合管理，并最終達(dá)到“良好的環(huán)境狀態(tài)”的目標(biāo)。

二、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策整體框架

當(dāng)前，涉及歐盟海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策中，水框架指令和海岸帶綜合管理是涉及水資源和海洋環(huán)境保護(hù)的兩個早期文件，但是它們僅關(guān)注海岸帶和近海海域環(huán)境的保護(hù)，覆蓋面十分有限。綜合海洋政策則是對人類海洋活動進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的制度性文件，但它又缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)措施。海洋空間規(guī)劃則是為了解決迅速增長的歐盟海洋空間需求的問題，協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者的海上活動。海洋戰(zhàn)略框架指令是歐盟海洋環(huán)境政策的支柱，是推動歐盟海洋環(huán)境保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。NATURA 2000則是涉及野生動植物及棲息地的一個生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。共同漁業(yè)政策是為了促進(jìn)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，并加強了對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

1.水框架指令（WFD）

為了解決歐洲民眾普遍關(guān)心的水污染問題，歐盟于2000年出臺了水框架指令。這一指令將河水、湖水、地下水、工農(nóng)業(yè)廢水、飲用水、沿海海水等各類與人類生產(chǎn)生活息息相關(guān)的水資源都納入了保護(hù)范圍。在這一框架下，歐盟針對不同類型的水體制訂了相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)計劃，并通過環(huán)保立法、公眾參與、市場調(diào)節(jié)等手段確保這一指令得到貫徹落實。在歐盟的遠(yuǎn)期規(guī)劃中，水框架指令從2000年開始，并將一直持續(xù)到2027年，其間要依次完成3個管理周期，通過每個管理周期的不斷調(diào)整最終達(dá)到所有預(yù)定目標(biāo)。從整體上講，雖然水框架指令首次涉及到了海洋環(huán)境保護(hù)中的沿海水質(zhì)保護(hù)問題，但是其包含的內(nèi)容和范圍都十分有限，并未形成對海洋環(huán)境保護(hù)的全方位認(rèn)識。

2.綜合海洋政策（IMP）

歐盟于2007年出臺了綜合海洋政策，其目的是為了實現(xiàn)海洋資源最大限度的可持續(xù)開發(fā)和利用，并推動海洋經(jīng)濟(jì)和海岸帶經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。在這之前，歐盟對各類海上事務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行分散化管理，針對各項事務(wù)成立相應(yīng)的主管部門（如海洋旅游、海上運輸?shù)龋?，各部門在政策制定上也各行其事，部門間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，造成海上經(jīng)濟(jì)活動和海洋環(huán)境保護(hù)脫節(jié)。因此，歐盟出臺了這一綜合海洋政策，整合了各海事部門和海洋事務(wù)的政策，例如：藍(lán)色增長、綜合海洋監(jiān)測、海洋空間規(guī)劃等。綜合海洋政策在歐盟歷史上第一次把涉及海洋事務(wù)的所有部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，對現(xiàn)有各部門規(guī)章進(jìn)行了整合，實現(xiàn)了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)一致。

3.海洋戰(zhàn)略框架指令（WSFD）

海洋戰(zhàn)略框架指令于2008年通過，2010年正式立法實施，是歐盟首部關(guān)于保護(hù)海洋生物多樣性的法律文件。該指令的目標(biāo)是到2020年達(dá)到歐盟海洋水域的“良好的環(huán)境狀態(tài)”，并保護(hù)與海洋相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和社會活動所依賴的資源基礎(chǔ)。海洋戰(zhàn)略框架指令首次將人類活動對海洋環(huán)境的影響納入法律框架內(nèi)，用法律強制性來推動歐盟海洋環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的有效融合。為了在2020年實現(xiàn)“良好的環(huán)境狀態(tài)”，歐盟明確規(guī)定，各成員國必須在海洋戰(zhàn)略框架指令下提出各自的海洋戰(zhàn)略，并對海洋戰(zhàn)略的具體內(nèi)容和每階段完成時限做出詳細(xì)規(guī)定。由于海洋戰(zhàn)略框架指令遵循適應(yīng)性管理的原則，所以各成員國的海洋戰(zhàn)略必須隨時進(jìn)行更新，并且每六年要進(jìn)行一次回顧和調(diào)整。

為了確保成員國行動的一致性，歐盟還采取了一種全球特有的方式——以區(qū)域海洋公約為代表——通過區(qū)域合作來解決海洋環(huán)境保護(hù)問題，促進(jìn)了歐盟海洋管理一體化。2017年5月，歐盟委員會通過了兩項立法工具，幫助成員國更好地評估其海洋環(huán)境狀況。其中一項提供了更明確的標(biāo)準(zhǔn)和方法，幫助成員國展開評估和監(jiān)測。這項指令在處理爭議海域問題上給予了成員國更多的靈活性，并推動成員國之間開展更多的跨區(qū)域合作。另一個指令則明確地闡釋了海洋生態(tài)環(huán)境所承受的壓力，并確定了評估“良好的環(huán)境狀態(tài)”的11項指標(biāo)，幫助成員國更好地實現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境目標(biāo)。

4.海岸帶綜合管理（ICIM ）

歐洲半數(shù)以上居民住在離海岸線不足50千米的范圍內(nèi)，人口聚集雖然會促進(jìn)海岸帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時也會給這些地區(qū)的環(huán)境保護(hù)帶來了較大壓力。據(jù)此，歐盟借鑒了1978年《巴塞羅那會議》關(guān)于地中海海洋環(huán)境和沿海地區(qū)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗，在轄區(qū)內(nèi)的波羅的海、北海、地中海中東部等地區(qū)開展了超過35個海岸帶管理示范項目（如拉脫維亞海岸、立陶宛海岸等）。在總結(jié)各試點項目經(jīng)驗基礎(chǔ)上，專家工作組于2000年正式向歐洲議會和歐盟委員會提交了進(jìn)行海岸帶綜合管理的建議，并于2002年得以通過。這一政策要求協(xié)調(diào)海岸帶入類經(jīng)濟(jì)活動和環(huán)境保護(hù)的矛盾，實現(xiàn)海岸帶經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5.海洋空間規(guī)劃（MSP）

海洋是歐盟經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵驅(qū)動因素，為了解決迅速增長的歐盟海洋空間需求的問題，歐盟于2013年3月提出了海洋空間規(guī)劃（MSP），2014年9月正式生效。該指令的主要目標(biāo)包括：減少各部門間沖突，并協(xié)調(diào)各類海上活動;通過規(guī)范透明操作建立網(wǎng)格化保護(hù)區(qū)，促進(jìn)海洋開發(fā)投資，增進(jìn)各國和地區(qū)之間的合作，保護(hù)環(huán)境等。該指令覆蓋歐盟范圍內(nèi)的所有海域，要求各成員國描繪各自海上活動地圖，確定他們未來在海上最有效的發(fā)展空間，并于2021年前建立起跨區(qū)域海洋空間規(guī)劃。海洋空間規(guī)劃作為一項跨區(qū)域和跨部門的政策工具，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的海洋空間需求，確保人類海上活動以一種高效、安全和可持續(xù)的方式進(jìn)行，促進(jìn)海洋空間和資源的可持續(xù)發(fā)展。

6.Natura 2000

Natura 2000是一個網(wǎng)絡(luò)狀的生態(tài)保護(hù)區(qū)域，主要致力于保護(hù)歐盟各成員國的生物多樣性、自然棲息地和野生動植物。目前，Natura 2000已經(jīng)成為世界上最大的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。歐盟及其成員國可以通過這一網(wǎng)絡(luò)對本土物種進(jìn)行監(jiān)測以及對外來物種的引入進(jìn)行研究和教育交流。至2010年底，Natura 2000覆蓋范圍面積達(dá)到95萬平方千米，其中陸地面積75.1萬平方千米，陸地覆蓋面積占當(dāng)時歐盟27國陸地面積的17.5%。2011年，Natura 2000覆蓋范圍擴大了4.6萬平方千米，主要是在海洋地區(qū)。截止2012年，總覆蓋面積達(dá)到98.5萬平方千米，約18%的歐洲陸地和超過4%的歐洲海洋已經(jīng)被這一生態(tài)網(wǎng)絡(luò)所覆蓋，尤其是北海和波羅的海海域的覆蓋率分別高達(dá)18%和12%。隨著Natura 2000覆蓋面的不斷擴大，歐盟對沿海地區(qū)以及野生動植物棲息地的保護(hù)力度不斷加強，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量顯著提升。

7.共同漁業(yè)政策（CFP）

由于漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)很大程度上依賴于良好的海洋環(huán)境和資源，它們的生產(chǎn)活動對于海洋生態(tài)系統(tǒng)有著至關(guān)重要的影響。歐盟成立后，建立了一項管理歐洲漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的政策，即共同漁業(yè)政策。2011年歐盟委員會提出最近一次修改意見，并最終于2013年5月通過，2014年正式生效。這一次修改，歐盟委員會還建立了一項歐洲海洋和漁業(yè)基金（EMFF），為2014～2020年歐盟共同漁業(yè)政策改革和綜合海洋政策實施提供支撐。共同漁業(yè)政策旨在為歐盟公民提供長期穩(wěn)定、安全和健康的食品供應(yīng)，保證歐盟的漁業(yè)實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，并促進(jìn)漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

三、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的優(yōu)點評價

歐盟環(huán)境政策向來以其靈活性、創(chuàng)新性和標(biāo)準(zhǔn)化而著稱。雖然歐盟海洋環(huán)境政策出臺時間不長，但是各成員國在許多領(lǐng)域已經(jīng)取得了不錯的治理成效。究其原因，主要在于以下4個方面：

1.政策目標(biāo)明確，指標(biāo)可量化

縱觀歐盟現(xiàn)有海洋環(huán)境政策，其目的指向性非常明確。每項政策、法規(guī)都有明確的目標(biāo)，并且各階段分解目標(biāo)可以量化，同時在各成員國的任務(wù)完成計劃表上也有著嚴(yán)格的時間限制。如此一來，就便于對項目執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，跟蹤項目進(jìn)度。以歐盟海洋環(huán)境政策中最具有代表性的“良好的環(huán)境狀態(tài)”為例，它被定義為“在提供生態(tài)多樣性和流動性的海域，其海水環(huán)境狀態(tài)要達(dá)到干凈、健康和高產(chǎn)”。為了便于理解和執(zhí)行，歐盟當(dāng)局專門出臺了一項解釋性文件，對“良好的環(huán)境狀態(tài)”做出了多達(dá)10項應(yīng)用條件和11項具體標(biāo)準(zhǔn)闡述，具體標(biāo)準(zhǔn)包括：保持現(xiàn)有生物多樣性;引入的外來物種不會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)造成不利影響;對海洋魚類和貝類的商業(yè)捕撈要考慮其種群數(shù)量，并根據(jù)海洋生物的生長時間和大小進(jìn)行區(qū)別對待等。歐盟要求各成員國出臺的海洋保護(hù)措施必須同時滿足上述標(biāo)準(zhǔn)，否則不予通過。歐盟成員國準(zhǔn)備在2018年重新評估其戰(zhàn)略及海洋環(huán)境的狀況。隨著下一個周期的開始，這種重新評估應(yīng)該會對現(xiàn)實中已經(jīng)取得的成果有一定程度的掌握。

2.政策工具靈活多樣，富于創(chuàng)新性

歐盟成員國眾多，各國之間地區(qū)差異較大。因此各國在實踐過程中往往因地制宜、創(chuàng)造性的提出多種政策工具。此外，歐盟也會在各成員國開展形式多樣的示范項目，通過對比總結(jié)將有益經(jīng)驗和措施進(jìn)行推廣。例如，歐盟現(xiàn)有的海洋環(huán)境政策工具，就包括指揮與控制、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)等多種工具。指揮與控制工具的管制性較強，一般通過法律或行政性文件加以規(guī)定，如海洋保護(hù)區(qū)的建立;經(jīng)濟(jì)工具則與政府經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，包括稅費設(shè)置以及政府補貼;社會工具以及技術(shù)工具強調(diào)社會大眾以及相關(guān)企業(yè)的參與，如沿海村莊綜合廢棄物管理制度、獎勵企業(yè)環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新等（詳見表1）。

3.嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保政策落實

歐盟在制定各項環(huán)境保護(hù)措施之初，會提出明確的目標(biāo)和具體的評價或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。措施一旦進(jìn)入實施階段，還會對其進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤評估，確保其按照預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)，達(dá)到最優(yōu)的政策效果。例如，歐盟在制定海洋戰(zhàn)略框架指令之前，就提出了政策有效性、成本效應(yīng)分析、匹配度、社會和制度環(huán)境評價、靈活性及適應(yīng)性等5項事前評價標(biāo)準(zhǔn)。如果某項措施違背相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，則會對其進(jìn)行改進(jìn)或者取消。此外，歐盟還會定期將各成員國任務(wù)完成情況進(jìn)行公布，并以記分牌的形式進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋卮俑鲊涌爝M(jìn)度。例如：在最近一期的海洋戰(zhàn)略框架指令得分表上，波蘭、馬耳他、葡萄牙、英國就因為相關(guān)資料未及時提交而受到批評。

4.注重地區(qū)、片區(qū)之間的協(xié)調(diào)合作

由于各成員國各自的法律和制度存在差異，必然會對歐盟相關(guān)政策的統(tǒng)一執(zhí)行帶來困難。因此，歐盟在制定和實施相關(guān)海洋環(huán)境政策時，尤其注重與各成員國的溝通協(xié)調(diào)，并積極推動成員國之間的互利合作。以歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令下的海洋分區(qū)管理為例，目前歐盟將所轄海區(qū)分為波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海4大片區(qū)，各個海區(qū)都制定了專門的區(qū)域海洋公約進(jìn)行管理。4部海洋公約都明確規(guī)定了各國在該片海域內(nèi)的權(quán)利和義務(wù)，以及相關(guān)領(lǐng)域的共同合作事項。正是由于各成員國之間的通力協(xié)作，才保證了歐盟海洋環(huán)境政策的順利推行。

四、歐盟海洋生態(tài)環(huán)境政策的經(jīng)驗啟示

我國是一個海域遼闊、海洋資源豐富的國家，有著約300萬平方公里的海洋國土面積，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但由于進(jìn)入新世紀(jì)以來，海上活動的日益頻繁和過度的海洋資源開發(fā)，我國海洋環(huán)境質(zhì)量逐年下降，各種海洋生態(tài)災(zāi)難頻發(fā)。近年來，雖然我國海洋環(huán)保力度加大，并取得了一定成效，但近岸海域污染問題依然嚴(yán)重，海洋環(huán)境風(fēng)險依然突出，海洋生態(tài)環(huán)境總體形勢仍然嚴(yán)峻。資料顯示，2016年，我國管轄海域海水環(huán)境符合第一類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的海域面積約占我國管轄海域面積的95%，生物多樣性狀況保持穩(wěn)定，但近岸海域水質(zhì)污染嚴(yán)重，44個大中型海灣中，17個海灣全年四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)，典型海洋生態(tài)系統(tǒng)76%都處于亞健康和不健康狀態(tài)，入海排污口鄰近海域水質(zhì)無明顯改善。2007～2016年10年間，我國各類海洋災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失平均值高達(dá)117億元，且存在發(fā)生海嘯巨災(zāi)的潛在風(fēng)險。沿海海平面總體呈現(xiàn)波動上升趨勢，1980～2016年我國沿海海平面上升速率為3.2毫米/年，高于同期全球平均水平，2016年達(dá)到1980年以來的最高位，海岸侵蝕范圍加大，加劇了海水入侵和海洋災(zāi)害，影響了沿海地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

在海洋政策方面，盡管我國對保護(hù)海洋環(huán)境和協(xié)調(diào)海洋發(fā)展方面的政策關(guān)注程度不斷加強，但政策制定和執(zhí)行結(jié)果卻不盡如人意。長期以來，我國的海洋政策都呈現(xiàn)“重陸輕?！钡膬A向，海洋政策在國家的政策議程中處于從屬地位，政策安排缺乏持續(xù)性，政策之間的相關(guān)性較差。近年來，我國海洋政策才出現(xiàn)明顯的變化，開始轉(zhuǎn)向“海陸統(tǒng)籌”，提出建設(shè)“海洋強國”的重大戰(zhàn)略。政策重心也從海洋資源開發(fā)轉(zhuǎn)向海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并逐漸重視宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。但在實際執(zhí)行過程中，由于我國海洋管理起步較晚，政策執(zhí)行環(huán)境較差，執(zhí)行主體的多元性和分散性導(dǎo)致管理混亂，存在多方利益沖突難以協(xié)調(diào)，再加上監(jiān)督約束機制的乏力，致使政策的有效性大打折扣。

歐盟在海洋環(huán)境政策制定和執(zhí)行過程中，都表現(xiàn)出較強的創(chuàng)新性和靈活性，這為我國海洋環(huán)境保護(hù)提供了寶貴的經(jīng)驗。借鑒歐盟的實踐經(jīng)驗，我們認(rèn)為，我國在具體的海洋環(huán)境保護(hù)實踐中應(yīng)加強以下5個方面：

1.進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系

歐盟環(huán)境政策的一個顯著特點就是注重其法律地位，涉及環(huán)境保護(hù)的許多重要文件的出臺都必須經(jīng)過歐盟委員會和歐洲議會的一致通過，并上升至法律層面。將制度和政策變成法律的好處在于：一是體現(xiàn)了相關(guān)措施、規(guī)定的強制性，確保了對各成員國的約束力。二是使得相關(guān)問題的界定和處理有了法律依據(jù)，以便于公平、公正地解決。三是統(tǒng)一了各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，避免了地區(qū)法規(guī)制度的相互沖突。我國海洋環(huán)境保護(hù)方面的法律，主要是1982年制定的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》，而各地區(qū)在實踐過程中又頒布出臺了許多地方性的海洋法規(guī)，眾多的地區(qū)性法規(guī)容易造成地區(qū)間環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的差異，針對性和可操作性也不足。因此，我國要加快完善海洋環(huán)境保護(hù)法律體系，尤其要加強國家層面的立法，消除法律法規(guī)之間、中央與地方法律法規(guī)之間的不一致。

2.充分利用激勵措施引導(dǎo)行為主體主動保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境

歐盟當(dāng)局及各成員國在具體的環(huán)境政策執(zhí)行過程中，往往根據(jù)實際情況創(chuàng)造性地提出了許多解決辦法。此外，歐盟還注重收集各成員國的具體操作案例，建立統(tǒng)一的實踐數(shù)據(jù)庫，并從中總結(jié)有益經(jīng)驗向全區(qū)推廣。例如，在波羅的海地區(qū)實行的無差別費稅系統(tǒng)下，由于船只在日常運營和海上作業(yè)時會產(chǎn)生相應(yīng)的海洋垃圾，因此所有船在回到港口之后都需繳納一筆“碼頭費”用于對船上海洋垃圾的回收再處理。但是，這一收費系統(tǒng)之前并未對船只上的垃圾數(shù)量或有無垃圾進(jìn)行差別對待，許多船只往往在回港之前就將垃圾傾倒在海上。針對這一情況，當(dāng)局改變了收費方式，其具體做法是對于那些帶回海洋垃圾的船只進(jìn)行一定的碼頭費豁免，其額度視各船只帶回的海洋垃圾數(shù)量而定。如此一來，各船只就有了帶回海洋垃圾的利益激勵，甚至主動打撈海洋垃圾。目前，這一做法正在向其他地區(qū)陸續(xù)推廣。我國在制定和實施相關(guān)措施時，也應(yīng)借鑒歐盟的做法，注重利用減免稅費等激勵措施引導(dǎo)行為主體主動保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，而不是過于依賴征收稅費等約束措施來管制破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為?？偠灾?，要根據(jù)具體情況創(chuàng)新方式方法，通過靈活運用多種手段提升政策實效。

3.積極促進(jìn)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)融資渠道多元化

當(dāng)前，我國海洋環(huán)境保護(hù)的資金來源主要是國家財政撥款和地方自籌。面對日益復(fù)雜的海洋環(huán)境保護(hù)形勢和不斷增加的環(huán)保資金投入需求，現(xiàn)有資金渠道頗顯狹窄。歐盟在這方面的有益經(jīng)驗是通過形式多樣的開發(fā)項目吸引投資，反過來推動項目開發(fā)。以米堤島海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)為例，其充分利用島上野生動植物資源和海底旅游項目為保護(hù)區(qū)建設(shè)融資，完全實現(xiàn)了資金的自給自足。我國在海洋環(huán)境保護(hù)資金渠道建設(shè)上，一方面要繼續(xù)加大國家和地方政府投資，但更重要的是通過利用保護(hù)性開發(fā)等手段，加強自身籌資能力與造血功能，盡量實現(xiàn)開發(fā)收益能夠滿足資金投入的狀態(tài)，形成多元化的融資渠道。

4.加快構(gòu)建有效的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)機制

海洋環(huán)境保護(hù)不僅僅是環(huán)保部門的單方面職責(zé)，還涉及旅游、交通運輸、水產(chǎn)養(yǎng)殖等多個部門。除了沿海地區(qū)工農(nóng)業(yè)活動造成海洋污染外，海上旅游、海上交通運輸、海底資源勘探開發(fā)已經(jīng)成為當(dāng)前海洋污染的重要源頭。在歐盟的綜合海洋政策下，首次將涉及海洋環(huán)境保護(hù)的眾多部門納入統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理，實現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)的部門聯(lián)動，這一經(jīng)驗值得借鑒。我國環(huán)保部門也有必要加強與相關(guān)部門就海洋環(huán)境保護(hù)的合作，加深相互間交流，制定分部門和行業(yè)的海洋環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從各污染源頭上預(yù)防和制止破壞海洋生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

5.努力推動片區(qū)間的交流合作

海洋環(huán)境污染具有較強流動性，因此區(qū)域間合作必不可少。歐盟根據(jù)自身海域特點將所轄海域分為波羅的海、東北大西洋、地中海和黑海四大片區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理，并針對各自海區(qū)出臺了相應(yīng)的地區(qū)海洋公約，約束相關(guān)成員國的行為，并推動地區(qū)間合作。我國海岸線較長，擁有渤海、黃海、東海、南海四大海區(qū)，同時各沿海省區(qū)也擁有相應(yīng)海域。同一片海域下眾多的行政主體容易給海上事務(wù)管理帶來困難。雖然目前我國在國家海洋局下設(shè)立了北海分局、東海分局和南海分局，分別對上述4大海區(qū)進(jìn)行管理，但是各海區(qū)之間缺乏緊密合作。因此，應(yīng)完善海區(qū)之間、海洋管理部門與地方政府之間的交流機制，加強相互間合作，實現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域聯(lián)動。