吳濤 周佳雯 奚潔人

摘 要： 我國(guó)近40年來(lái)的快速城市化，有利于更好更快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，但也必須看到，快速城市化給我國(guó)的各大城市帶來(lái)諸多矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，從而快速積聚了各類(lèi)城市社會(huì)危機(jī)。如果處理不當(dāng)，將延誤發(fā)展，甚至影響我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。本文從表征與種類(lèi)的角度分析國(guó)際視野下大城市社會(huì)危機(jī)，將國(guó)際大城市社會(huì)危機(jī)的普遍性和我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的特殊性研究相結(jié)合，從城市居民與政府的視角對(duì)我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的成因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上借鑒大城市社會(huì)危機(jī)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提出構(gòu)建大城市社區(qū)治理參與平臺(tái)、提升城市領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略思維、聚焦大城市社會(huì)危機(jī)中的特殊群體、完善大城市社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)等舉措。

關(guān)鍵詞： 城市化；社會(huì)危機(jī)；治理能力現(xiàn)代化

十九大報(bào)告指出，要增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，善于處理各種復(fù)雜矛盾，勇于戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種艱難險(xiǎn)阻，牢牢把握工作主動(dòng)權(quán)。{1}近40年的快速城市化，壓縮了城市問(wèn)題釋放和緩解的時(shí)間，大城市是區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，但因此也更快地積聚了各類(lèi)社會(huì)危機(jī)。大城市的社會(huì)危機(jī)若處理不當(dāng)容易衍化升級(jí)為全國(guó)性危機(jī)，從而將嚴(yán)重影響我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。因此，處理好大城市社會(huì)危機(jī)直接關(guān)系到能否切實(shí)增強(qiáng)駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，平穩(wěn)地度過(guò)城市風(fēng)險(xiǎn)期，更好地抓住戰(zhàn)略機(jī)遇期。本文擬從表征和種類(lèi)的角度分析國(guó)際視野下大城市社會(huì)危機(jī)，將國(guó)際大城市社會(huì)危機(jī)的普遍性和我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的特殊性相結(jié)合，從城市居民與政府的視角對(duì)我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的成因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，從國(guó)際大城市社會(huì)危機(jī)的成因比較探討其對(duì)我國(guó)處理大城市社會(huì)危機(jī)的借鑒意義。

一、大城市社會(huì)危機(jī)的表現(xiàn)與特點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為，城市化的進(jìn)程提供了無(wú)數(shù)的機(jī)會(huì)，但同時(shí)也制造了無(wú)數(shù)的大城市社會(huì)危機(jī)，這種危機(jī)來(lái)自各個(gè)方面；危機(jī)有淺層和深層之分，源于社會(huì)結(jié)構(gòu)方面的危機(jī)則屬于基礎(chǔ)性、深層的危機(jī)，城市危機(jī)一旦演化為突發(fā)性事件，那么其擴(kuò)散性極強(qiáng)；大城市社會(huì)危機(jī)在政治上是對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)組織和社會(huì)制度的一個(gè)極大挑戰(zhàn)。{2}也有學(xué)者認(rèn)為，在城市化的進(jìn)程中，大城市社會(huì)危機(jī)的成因與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境、科學(xué)技術(shù)等方面的發(fā)展變化都有著密切關(guān)系，但在實(shí)踐中往往集中地表現(xiàn)為人的問(wèn)題、社會(huì)的問(wèn)題。{3}上述研究從城市化進(jìn)程自身的角度對(duì)大城市社會(huì)危機(jī)進(jìn)行了研究，體現(xiàn)了在城市化的進(jìn)程中，大城市社會(huì)危機(jī)的成因往往具有不確定性、難以預(yù)測(cè)性的基本特征。

也有學(xué)者從大城市社會(huì)危機(jī)的種類(lèi)危害程度排序展開(kāi)分析，認(rèn)為目前發(fā)達(dá)國(guó)家所面臨的大城市社會(huì)危機(jī)成因的種類(lèi)按其威脅的嚴(yán)重性程度排序是：生態(tài)環(huán)境危機(jī)、公共服務(wù)危機(jī)、恐怖主義襲擊危機(jī)。{4}從上述研究可以發(fā)現(xiàn)，大型群體性抗?fàn)幨录⒎前l(fā)達(dá)國(guó)家大城市社會(huì)危機(jī)成因的最主要的種類(lèi)，這是因?yàn)榘l(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過(guò)二十世紀(jì)六十年代以來(lái)一系列社會(huì)運(yùn)動(dòng)和制度調(diào)整，國(guó)家在法治、民主程序、公民參與、社會(huì)運(yùn)動(dòng)等方面，已經(jīng)有較為完備的制度設(shè)計(jì)，從而能夠化解較為嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)。{5}

基于國(guó)際化的研究視角，大城市社會(huì)危機(jī)的產(chǎn)生很大程度上源于社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度體系的快速變遷。遵循這一研究，有學(xué)者認(rèn)為其主要體現(xiàn)在：（1）大城市邊緣區(qū)域的社會(huì)危機(jī)。大城市邊緣區(qū)域雖已城市化，但較之大城市核心區(qū)域，無(wú)論是作為硬件的基礎(chǔ)設(shè)施還是作為軟件的城市治理機(jī)制都尚未“大城市化”。隱藏著制度性危機(jī)、利益矛盾沖突、政府失靈及公共環(huán)境惡化等一系列社會(huì)問(wèn)題；{6}（2）大城市擴(kuò)張引發(fā)的社會(huì)危機(jī)。大城市中大量社會(huì)問(wèn)題的存在和社會(huì)治理沖突的頻發(fā)，使得整個(gè)大城市擴(kuò)張?zhí)幱诟呶C(jī)運(yùn)行狀態(tài)。{7}城市擴(kuò)張所導(dǎo)致的城市危機(jī)分為城鄉(xiāng)斷裂危機(jī)、摩擦加劇危機(jī)、發(fā)展失衡危機(jī)等3種類(lèi)型；{8}（3）環(huán)境沖突引發(fā)的社區(qū)危機(jī)。既有現(xiàn)實(shí)危機(jī)，如健康危機(jī)、災(zāi)害危機(jī)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也有潛在危機(jī)，表現(xiàn)為由環(huán)境沖突中的不確定因素所引發(fā)的政治、法律以及國(guó)家安全的影響和后果。而在當(dāng)前，環(huán)境沖突的城市危機(jī)呈現(xiàn)出從可能性向現(xiàn)實(shí)性轉(zhuǎn)變的態(tài)勢(shì)。{9}也有學(xué)者認(rèn)為其主要體現(xiàn)在：（1）大城市管理的治理能力危機(jī)。包括暴力恐怖事件的現(xiàn)實(shí)威脅，如近年來(lái)在大城市易發(fā)生的獨(dú)狼式暴恐事件；城市運(yùn)行管理中的薄弱環(huán)節(jié)，如聚會(huì)引發(fā)的擁擠踩踏事件、電梯故障致人傷亡等。{10}（2）大城市經(jīng)濟(jì)下行及結(jié)構(gòu)調(diào)整危機(jī)。典型的如勞資糾紛問(wèn)題，企業(yè)虧損導(dǎo)致的裁員、拖欠工資導(dǎo)致的上訪(fǎng)、企業(yè)倒閉造成的失業(yè)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等都會(huì)造成問(wèn)題和糾紛。這些問(wèn)題都與經(jīng)濟(jì)下行及結(jié)構(gòu)調(diào)整的階段性壓力有關(guān)。{11}

作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)成因不可避免地具有上述國(guó)際化視野下大城市社會(huì)危機(jī)成因的普遍性特征，但也具有基于中國(guó)國(guó)情的特殊性特征，主要體現(xiàn)在如下方面：（1）同質(zhì)性和異質(zhì)性社區(qū)引發(fā)的社會(huì)危機(jī)。在我國(guó)大城市擴(kuò)張的進(jìn)程中，新興的城區(qū)作為經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、動(dòng)遷安置（人口導(dǎo)入）大區(qū)、商品房開(kāi)發(fā)大區(qū)，不僅原有的傳統(tǒng)村落及城市社區(qū)被大量肢解，它的大部分居民，多屬于來(lái)自外區(qū)、外地、境外、海外的“外來(lái)人員”。這樣的地區(qū)，居民的異質(zhì)性、流動(dòng)性突出，但同時(shí)在居住形態(tài)上卻已經(jīng)形成了同質(zhì)性（階層、民族、人口類(lèi)別等）較為突出的各種聚居地，社區(qū)內(nèi)部缺乏有機(jī)聯(lián)結(jié)，空間上又存在明顯的區(qū)隔。{12}這些對(duì)于社會(huì)融合極為不利，由此極易引發(fā)城市危機(jī)。（2）城市行政區(qū)劃調(diào)整引發(fā)的社會(huì)危機(jī)。我國(guó)大部分大城市的行政區(qū)劃在近幾年分別經(jīng)歷了村改居、縣改區(qū)、行政區(qū)劃合并等行政結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，這樣迅速融合嬗變行政區(qū)域的公共管理，必然存在其特殊的行政難題和社會(huì)治理難題。

綜上所述，研究中外大城市社會(huì)危機(jī)，從表現(xiàn)與特點(diǎn)的角度將國(guó)際視野下大城市社會(huì)危機(jī)的普遍性和我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的特殊性相結(jié)合，有助于加深對(duì)于這一問(wèn)題的理解，從而及時(shí)地預(yù)警、識(shí)別、消減和治理我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)。

二、大城市社會(huì)危機(jī)的成因

1.城市居民的視角

從居民的視角來(lái)看，有學(xué)者認(rèn)為，在城市化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的大城市處于一個(gè)歷史性的“創(chuàng)造性破壞”時(shí)期。{13}諸多重大項(xiàng)目和工程上馬、傳統(tǒng)的大拆大建方式，難免給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)一定影響。要使對(duì)既有利益格局和觀念的“破壞”富有創(chuàng)造性，既要保護(hù)居民的權(quán)利，又要提升居民的規(guī)則意識(shí)，這樣才能最大程度地預(yù)防危機(jī)，降低大城市社會(huì)危機(jī)的危機(jī)程度，或者降低一般社會(huì)危機(jī)轉(zhuǎn)化為重大社會(huì)危機(jī)的概率，這就需要我們?cè)谔幚泶蟪鞘猩鐣?huì)危機(jī)時(shí)平衡好社區(qū)居民的規(guī)則意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，以提升治理能力的現(xiàn)代化水平。

城市居民的規(guī)則意識(shí)是指社區(qū)居民的訴求是要求政府嚴(yán)格按照中央或地方法規(guī)政策辦事，要求政府“說(shuō)到做到，兌現(xiàn)承諾”，并以法規(guī)政策的規(guī)定來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。規(guī)則意識(shí)強(qiáng)的居民時(shí)刻關(guān)注各級(jí)政府的法規(guī)和政策，對(duì)地方政府是否嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)則持懷疑態(tài)度，要求參與和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，對(duì)規(guī)則的公平性具有特殊的關(guān)注。近年來(lái)，“依法抗?fàn)帯本褪巧显L(fǎng)人規(guī)則意識(shí)的典型寫(xiě)照?！耙婪?fàn)帯闭f(shuō)到底是一種利益之爭(zhēng)，城市的很多矛盾都體現(xiàn)了居民的規(guī)則意識(shí)。比如，動(dòng)遷逾期過(guò)渡的農(nóng)民要求早日得到妥善安置；員工因企業(yè)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”要求得到合理補(bǔ)償；早期動(dòng)遷的農(nóng)民因?yàn)榍昂笱a(bǔ)償規(guī)則不一致要求補(bǔ)償?shù)?。?shí)踐中基于規(guī)則執(zhí)行時(shí)在個(gè)案上容易欠缺公正持平，例如在拆遷補(bǔ)償中，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的情況實(shí)際上淡化了公平意識(shí)，縱容了“鬧事者”、虧待了老實(shí)人、導(dǎo)致了“翻燒餅”。規(guī)則本身的缺陷異化實(shí)際上是在變相激勵(lì)大城市的居民棄明規(guī)則而取潛規(guī)則，對(duì)于居民形成穩(wěn)定的規(guī)則意識(shí)為害匪淺。

城市居民的權(quán)利意識(shí)是指居民不僅停留在遵循規(guī)則和依法抗?fàn)帉用嫔?，而且進(jìn)一步質(zhì)疑規(guī)則的合理性，提出自我認(rèn)可的權(quán)利主張。在大城市不斷發(fā)展的權(quán)利與民主意識(shí)的洗禮中，現(xiàn)在越來(lái)越多的居民具備了權(quán)利意識(shí)，認(rèn)為“這是我應(yīng)有的權(quán)利”。權(quán)利意識(shí)中的權(quán)利并不一定是法律賦予的，往往超越既有秩序的規(guī)定。{14}比如，近年來(lái)我國(guó)城市居民在“鄰避運(yùn)動(dòng)”中的環(huán)保意識(shí)等都表明居民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒。但是，也必須認(rèn)識(shí)到從大城市社會(huì)危機(jī)的成因來(lái)看，居民權(quán)利意識(shí)在極端情況下也容易導(dǎo)致居民質(zhì)疑和挑戰(zhàn)現(xiàn)有規(guī)則體系，從而加大了大城市社會(huì)危機(jī)的難度。

2.政府的視角

從政府自身的視角來(lái)看，在公共管理的實(shí)踐中，大城市社會(huì)危機(jī)的成因可以從如下方面進(jìn)行分析：一是大城市政府社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)尚待完善。諸如大城市的人口壓力、嚴(yán)重的社會(huì)分化等，根源于當(dāng)下的社會(huì)結(jié)構(gòu)，以及上級(jí)政府的制度安排等頂層設(shè)計(jì)。如外來(lái)人口壓力，它涉及城鄉(xiāng)間、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的問(wèn)題，也是大城市發(fā)展中極為突出的難點(diǎn)問(wèn)題。這類(lèi)問(wèn)題的解決，從國(guó)內(nèi)情況看，有待于全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局的平衡均等化，也有待于中央政府和地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的科學(xué)劃分等頂層設(shè)計(jì)，不少問(wèn)題根本不是大城市政府本身能夠真正解決的。二是大城市社會(huì)救助體系缺失。大城市政府自身社會(huì)救助體系缺失是引發(fā)城市危機(jī)的重要原因之一。家族作為傳統(tǒng)的生活互助共同體，在現(xiàn)代化大城市中正趨于弱化乃至解體，核心家庭化、家族小型化趨勢(shì)明顯。{15}這其中，老人看護(hù)問(wèn)題這幾年已經(jīng)受到各方關(guān)注，但年輕夫婦的生育、撫育難題越來(lái)越突出，已經(jīng)導(dǎo)致一些社會(huì)悲劇的發(fā)生，它也嚴(yán)重影響了大城市的生育率和人口結(jié)構(gòu)。三是大城市歷史遺留問(wèn)題的被動(dòng)拉鋸。如國(guó)內(nèi)大城市“支內(nèi)”“支邊”等歷史遺留問(wèn)題，這些年相關(guān)政府部門(mén)已經(jīng)做了一些工作，其中一些措施突破了既有政策的框架約束，體現(xiàn)了人道關(guān)懷。但在總體的處置策略上，仍然是遵循“以時(shí)間換空間”的原則，且不說(shuō)從政治道義上講這一做法會(huì)引起爭(zhēng)議，即使真能贏得時(shí)間，但其實(shí)這類(lèi)問(wèn)題是有歷史性、延續(xù)性的，事實(shí)上這些群體二代、三代的問(wèn)題仍在不斷出現(xiàn)，令我國(guó)大城市政府不斷地被動(dòng)接招。這樣的維穩(wěn)模式，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，政府與上訪(fǎng)群體比賽拉鋸戰(zhàn)術(shù)，社會(huì)成本和行政成本都很高。四是盲目追求大項(xiàng)目和GDP的政績(jī)觀錯(cuò)位。就國(guó)內(nèi)一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的導(dǎo)向來(lái)看，基于地方領(lǐng)導(dǎo)干部選拔培養(yǎng)導(dǎo)向的指揮棒，仍有一些大城市政府持有盲目追求大項(xiàng)目和GDP的政績(jī)觀，雖然在實(shí)踐中重大項(xiàng)目的環(huán)境和社會(huì)危機(jī)評(píng)估也逐步被重視，但仍有流于形式的傾向，群眾的參與度、評(píng)估的透明度不高。

三、大城市社會(huì)危機(jī)處理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，大城市的社會(huì)危機(jī)處理再次緊迫地橫亙?cè)谥袊?guó)社會(huì)面前，加快提升我國(guó)政府社會(huì)危機(jī)應(yīng)對(duì)水平顯得極為迫切，而有效借鑒國(guó)際成功的社會(huì)危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)則是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

1.完備的危機(jī)處理法律

世界各國(guó)為防范各種社會(huì)危機(jī)、突發(fā)性災(zāi)難制定了許多相關(guān)的法律，并使其發(fā)揮非常重要的作用。首先，嚴(yán)格的立法保障了政府及各部門(mén)在非常時(shí)期行使行政緊急權(quán)力，并使行政緊急權(quán)力有法可依。這是保障依法行政的重要環(huán)節(jié)，也是公民權(quán)利不受侵犯的制度保證。德國(guó)、印度、俄羅斯、南非、荷蘭、波蘭、以色列等國(guó)家均在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)法律制度直接作出了規(guī)定，奠定了緊急狀態(tài)法律制度的基礎(chǔ)；美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家制定了統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來(lái)詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時(shí)期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使緊急權(quán)力，同時(shí)又很好地限制政府的行政緊急權(quán)力，以保障公民不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而使一些基本的憲法權(quán)利遭到侵害。

2.健全的社會(huì)危機(jī)處理機(jī)制

美國(guó)應(yīng)對(duì)社會(huì)危機(jī)的管理機(jī)制比較成熟，其管理模式是以總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、由專(zhuān)門(mén)對(duì)付各種社會(huì)危機(jī)的政府部門(mén)參與的組織體系。為了提高應(yīng)急危機(jī)的能力和協(xié)調(diào)政府部門(mén)的行動(dòng)，美國(guó)早在1979年就成立了聯(lián)邦危機(jī)管理局。這是一個(gè)完全獨(dú)立的直接負(fù)責(zé)全國(guó)災(zāi)變管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)就是運(yùn)用各種減緩、預(yù)防、回應(yīng)和恢復(fù)等手段管理各種自然災(zāi)害和人為災(zāi)難。除此之外，其他政府部門(mén)也有各自的危機(jī)管理職能，例如在應(yīng)對(duì)突發(fā)性的恐怖活動(dòng)所造成的災(zāi)難時(shí)，成立了政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即“政府有關(guān)部門(mén)處理恐怖活動(dòng)對(duì)策委員會(huì)”，這個(gè)機(jī)構(gòu)由國(guó)家安全會(huì)議、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國(guó)防部、聯(lián)合參謀部、交通部、司法部等部門(mén)的人員組成，一旦政策確定，則由各個(gè)部門(mén)分頭執(zhí)行。英國(guó)政府及其許多部門(mén)都有緊急應(yīng)變機(jī)制，不同部門(mén)各有一套應(yīng)急管理措施及策略，如對(duì)付恐怖襲擊、應(yīng)付罷工和動(dòng)亂、防災(zāi)治災(zāi)、處理重大交通事故、突發(fā)疫情、健康保護(hù)、食品安全、化學(xué)污染、旅游事件以及電腦病毒感染等等。一旦有嚴(yán)重的突發(fā)事件，各有關(guān)部門(mén)可以馬上啟動(dòng)應(yīng)急危機(jī)管理機(jī)制，相關(guān)部門(mén)予以配合和支持。日本從20世紀(jì)90年代以來(lái)，就建立起一套從中央到地方的社會(huì)危機(jī)管理體制。中央政府設(shè)有“官邸危機(jī)管理中心”指揮全國(guó)行動(dòng)。在這一危機(jī)管理體系中，政府根據(jù)不同的危機(jī)類(lèi)別，啟動(dòng)不同的危機(jī)管理部門(mén)。除中央、地方政府和專(zhuān)門(mén)組織機(jī)構(gòu)外，日本的各企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、街區(qū)等都有各自的管理組織和應(yīng)變措施。另外，日本還建立專(zhuān)門(mén)從事風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)的機(jī)構(gòu)，如“日本危機(jī)管理中心”“日本危機(jī)管理協(xié)會(huì)”“日本危機(jī)管理咨詢(xún)公司”等等。

3.發(fā)達(dá)的監(jiān)控信息系統(tǒng)

社會(huì)危機(jī)處理的關(guān)鍵在于危機(jī)信息的獲取和預(yù)警。對(duì)突發(fā)性公共事件及其他恐怖活動(dòng)的及時(shí)探測(cè)與發(fā)現(xiàn)，采取應(yīng)急措施，都會(huì)贏得寶貴的時(shí)間，為此建立一套發(fā)達(dá)的監(jiān)控信息系統(tǒng)至關(guān)重要。美國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累和研究，形成了完備和發(fā)達(dá)的監(jiān)控信息系統(tǒng)。以美國(guó)公共衛(wèi)生監(jiān)控信息系統(tǒng)為例，全國(guó)共有100多個(gè)，主要包括國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)中心、全國(guó)醫(yī)院傳染病監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)、全國(guó)須申報(bào)疾病監(jiān)控系統(tǒng)、全球新發(fā)傳染病監(jiān)測(cè)網(wǎng)、全國(guó)醫(yī)療工作者監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)、食品傳播疾病動(dòng)態(tài)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、水傳播疾病暴發(fā)監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)、醫(yī)療部門(mén)新發(fā)病菌抗藥監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)、莫名死亡和重要疾病監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)、全國(guó)食品傳播疾病監(jiān)控分子圖表網(wǎng)、全國(guó)電子疾病監(jiān)控報(bào)告系統(tǒng)以及臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)。韓國(guó)在全國(guó)設(shè)立了12個(gè)應(yīng)急疾病監(jiān)控信息中心，覆蓋所有的行政區(qū)域，并充分運(yùn)用有線(xiàn)、無(wú)線(xiàn)通信網(wǎng)，不斷改善通信聯(lián)絡(luò)體系，保證疾病監(jiān)控信息中心與各醫(yī)院之間及參與應(yīng)急醫(yī)療的主要人員之間的通信聯(lián)絡(luò)隨時(shí)暢通，以利發(fā)現(xiàn)疫情暴發(fā)的規(guī)模，分析疫情的發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)制定有效的預(yù)防措施，避免疫情擴(kuò)散。

4.全面的社會(huì)協(xié)同機(jī)制

發(fā)達(dá)國(guó)家政府在公共危機(jī)管理中依然處于中心地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。相比之下，突發(fā)危機(jī)中，社會(huì)的協(xié)同在制度彈性、參與活力、動(dòng)員廣度和運(yùn)作空間上顯示出極大的優(yōu)勢(shì)，這種“多中心”的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)意義重大。各類(lèi)非政府組織和志愿者，可以在瞬間集結(jié)起來(lái)，奔赴抗災(zāi)搶險(xiǎn)第一線(xiàn)。在2005年的倫敦地鐵爆炸事件中，英國(guó)紅十字會(huì)緊急派出急救志愿者和救護(hù)員，提供心理疏導(dǎo)等服務(wù)。同時(shí)，紅十字會(huì)還與市長(zhǎng)共同設(shè)立了“爆炸救濟(jì)慈善基金”，迅速開(kāi)展募捐活動(dòng)。英國(guó)NGO和志愿者在這一突發(fā)危機(jī)中表現(xiàn)出的職業(yè)素養(yǎng)、運(yùn)作效率和積極作用讓世界為之一振。而為了加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，美國(guó)還成立了“協(xié)同兼容辦公室”，以保障危機(jī)應(yīng)對(duì)中的信息共享和社會(huì)溝通。西方社會(huì)危機(jī)處理系統(tǒng)往往涵括組織機(jī)構(gòu)、決策支持、案例信息和預(yù)案?jìng)浞菹到y(tǒng)等，對(duì)應(yīng)建立縱橫交錯(cuò)的危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家?guī)?、案例?kù)和決策參考的預(yù)案庫(kù)等。美國(guó)進(jìn)行危機(jī)處理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦危機(jī)管理局，澳大利亞是危機(jī)管理局。美國(guó)還建立了聯(lián)邦危機(jī)處理信息系統(tǒng)，提供危機(jī)決策與管理所需信息。同時(shí)，像蘭德公司、布魯金斯學(xué)會(huì)等也成為美國(guó)危機(jī)處理決策咨詢(xún)的“外腦”。另外，一些國(guó)家還建立了危機(jī)管理的“記憶銀行”，儲(chǔ)存了大量國(guó)際危機(jī)處理的案例和信息。

四、大城市社會(huì)危機(jī)管理機(jī)制的創(chuàng)新

十九大報(bào)告指出，“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。{16}按照中央的新要求，從國(guó)際大城市社會(huì)危機(jī)的成因比較來(lái)看，基于上述我國(guó)大城市社會(huì)危機(jī)的成因分析中政府與居民的雙重視角可以看出，當(dāng)前我國(guó)處理大城市社會(huì)危機(jī)時(shí)，“企業(yè)型政府”“工程型政府”的管理思維突出。十九大報(bào)告明確提出，全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。{17}要在大城市社會(huì)危機(jī)的處理中提升治理能力的現(xiàn)代化水平就要求改變以效率為核心的追求，牢固樹(shù)立以人民為中心的新要求。從國(guó)際大城市社會(huì)危機(jī)的成因比較來(lái)看，可以對(duì)我國(guó)處理好大城市社會(huì)危機(jī)有如下借鑒：

1.構(gòu)建大城市社區(qū)治理參與平臺(tái)：以人民為中心，有序擴(kuò)大居民參與

盡管不少穩(wěn)定危機(jī)受到大的結(jié)構(gòu)性因素的束縛，但在大城市政府的治理實(shí)踐中，各級(jí)政府依然是可以有所作為的。這需要政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者在與社會(huì)成員和各種利益群體互動(dòng)中有因勢(shì)利導(dǎo)、順勢(shì)而為的政治智慧，構(gòu)建大城市社區(qū)治理參與平臺(tái)，以人民為中心，有序擴(kuò)大居民參與。“社會(huì)”本身，具有有機(jī)的能動(dòng)性。社會(huì)成員及其各種群體在急速的社會(huì)變動(dòng)中，具有一定的自我調(diào)適、自我治理的能力，也有建立秩序、和諧共生的需要，以及與政府良性互動(dòng)的動(dòng)機(jī)。這是社會(huì)參與制度的有利資源。處理大城市社會(huì)危機(jī)，無(wú)需談之色變，也不必過(guò)度攬責(zé)。大城市政府對(duì)這些問(wèn)題的治理目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)破除“掌控一切”“強(qiáng)力維穩(wěn)”的傳統(tǒng)思維牢籠。事實(shí)上，完全靠政府來(lái)消除所有危機(jī)也不現(xiàn)實(shí)。{18}政府要做的，應(yīng)當(dāng)是厘清邊界、明確責(zé)任，做好該做的事。

2.提升城市領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略思維：把握社會(huì)主要矛盾變化，著力解決好我國(guó)大城市社會(huì)治理中發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題

十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。十九大報(bào)告還提出要增強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線(xiàn)思維。{19}這就要求在處理大城市社會(huì)危機(jī)過(guò)程中提升城市領(lǐng)導(dǎo)者的戰(zhàn)略思維，把握社會(huì)主要矛盾變化，著力解決好我國(guó)大城市社會(huì)治理中發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)，處理大城市社會(huì)危機(jī)就需要著力解決好城市發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿(mǎn)足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步。在處理大城市社會(huì)危機(jī)的實(shí)踐中，如果過(guò)于把維穩(wěn)等“元素”介入到社區(qū)、家庭中，可能會(huì)對(duì)社會(huì)生態(tài)造成損害。家庭和社區(qū)共同體是每一個(gè)社會(huì)的生活秩序、道德秩序的基礎(chǔ)，也是社會(huì)信任體系的最基本的組成部分。{20}在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)原子化、道德秩序問(wèn)題嚴(yán)重的情況下，在處理我國(guó)大城市社會(huì)治理危機(jī)的過(guò)程中更應(yīng)注意對(duì)家庭以及社區(qū)內(nèi)部的“親密關(guān)系”的尊重和維護(hù)，而不能簡(jiǎn)單通過(guò)“政治理性”介入到社會(huì)細(xì)胞內(nèi)部，那將會(huì)讓有機(jī)的社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成和社會(huì)信任體系的重構(gòu)付出更高的成本。這不僅涉及政治危機(jī)和城市危機(jī)的關(guān)系問(wèn)題，也涉及功利的短期效應(yīng)和社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)則之間的關(guān)系問(wèn)題。{21}

3.聚焦大城市社會(huì)危機(jī)中的特殊群體：加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，在快速城市化邊緣地區(qū)積極構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局

十九大報(bào)告提出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。就大城市社會(huì)危機(jī)而言，應(yīng)當(dāng)聚焦于大城市社會(huì)危機(jī)中的特殊群體，特別是在城市化進(jìn)程中遷入大城市工作、生活的外來(lái)務(wù)工人員，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，在快速城市化邊緣地區(qū)積極構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局?？焖俪鞘谢貐^(qū)在城鄉(xiāng)接合部、郊區(qū)、農(nóng)村向城市地區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，原來(lái)城鄉(xiāng)接合部郊區(qū)農(nóng)村的土地制度、土地經(jīng)營(yíng)模式，已經(jīng)成為吸納外來(lái)人口的重要因素。比如，大城市的快速城市化邊緣地區(qū)已經(jīng)逐漸形成一種“進(jìn)出互補(bǔ)模式”，同時(shí)某種新的村落形態(tài)和村落文化正在形成。

在大城市社會(huì)危機(jī)的處理實(shí)踐中，比如拆除違章建筑、控制外來(lái)人口等措施，不僅涉及政府與外來(lái)人口之間的關(guān)系問(wèn)題，也涉及政府與本地居民、農(nóng)民之間的關(guān)系問(wèn)題。在目前城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展嚴(yán)重失衡的情況下，單方面地由大城市依靠住房、車(chē)輛、戶(hù)口等綜合執(zhí)法行動(dòng)來(lái)驅(qū)趕農(nóng)村遷移人口，是治標(biāo)不治本的方式，有可能引發(fā)種種新的城市危機(jī)和政治危機(jī)。通過(guò)實(shí)地調(diào)研，大城市的城中村或邊緣村莊內(nèi)，外來(lái)人員不僅與本地農(nóng)民間形成了人數(shù)倒掛的比例，而且有一些村子內(nèi)部已經(jīng)形成有較嚴(yán)密的外來(lái)群體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，甚至出現(xiàn)了較特殊的自治結(jié)構(gòu)，他們有事會(huì)找他們老家一起遷移來(lái)的村主任、書(shū)記解決。另外也有的外來(lái)菜農(nóng)等，已經(jīng)組織起自己的合作社，有組織地展開(kāi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部自治。因此，諸如快速城市化地區(qū)，包括涉及城市的空間安排、城市規(guī)劃等重大問(wèn)題，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外快速城市化地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，通過(guò)社區(qū)規(guī)劃，專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和居民共同參與公共服務(wù)資源的空間配置等。{22}在這類(lèi)區(qū)域的征地、動(dòng)遷、大項(xiàng)目、企業(yè)遷移等工作中，在相關(guān)群體之間，搭建協(xié)商、溝通的平臺(tái)，同時(shí)導(dǎo)入律師、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等，嘗試建立有規(guī)則可循、有效的博弈方式。{23}

4.完善大城市社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)：加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，以法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，處理好大城市社會(huì)危機(jī)

十九大報(bào)告已經(jīng)明確提出加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，同時(shí)指出必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。{24}這就要求在處理大城市社會(huì)治理危機(jī)的過(guò)程中完善大城市社區(qū)治理的頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，以法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)治理好大城市社會(huì)危機(jī)。實(shí)踐中，化解危機(jī)要善于運(yùn)用法律武器維護(hù)群眾的合法權(quán)益、調(diào)節(jié)好社會(huì)利益關(guān)系，真正讓群眾在處理大城市社會(huì)治理危機(jī)的過(guò)程中找得到公道、感受到正義，要充分運(yùn)用法治思維來(lái)維權(quán)和維穩(wěn)，在大城市社會(huì)治理危機(jī)的處理過(guò)程中讓群眾心服口服。以法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)處理大城市社會(huì)治理危機(jī)就需要避免利用波浪式和運(yùn)動(dòng)式的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)來(lái)維穩(wěn)，積極構(gòu)建法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。

注釋?zhuān)?/p>

{1} 習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》。

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Abstract： The rapid urbanization of China in the last 40 years is conducive to a better and faster transition to modernization. However， it must also be noted that rapid urbanization brings many contradictions and risks for major cities in China， which accumulates various kinds of urban social crisis rapidly. If handled improperly， it will delay development and even affect the progress of building a moderately prosperous society in all respects. This paper analyzes the social crisis of big cities in the international perspective from the perspective of representation and category， and combines the universality of social crisis in international big cities with the particularity of the social crisis in large cities in China. The analysis of the causes of the social crisis in large cities in China is based on the dual perspectives of urban residents and the government. Based on the international experience of the management of social crisis in big cities， this paper proposes to build a platform for community （she qu） governance participation in large cities， and enhance the strategic thinking of urban leaders. What's more， the special groups in the social crisis in big cities should be concerned， and the top-level design of community governance will be improved in big cities.

Keywords： Urbanization； Social Crisis； Modernization of Governance Capacity