胡曉峰

近年來，地方人大專門委員會建設取得了長足進步，各種體制性制度性創(chuàng)新不斷出現(xiàn)。地方人大專門委員會作為地方人民代表大會的重要組成部分，可以在一定程度上緩解人代會規(guī)模大、會期短與審議效率之間的矛盾。地方人大專委會能夠依托其委員在專業(yè)領域所長，在報告審議、監(jiān)督等方面發(fā)揮重要作用，從而避免了過多的問題事項集中于主席團會議和人大常委會。

由于現(xiàn)行法律對縣級人大專委會的表述，很多為原則性方向性的規(guī)定，具體細化的要求和指導有所缺失，且縣級人大專委會都是在2015年以后才陸續(xù)設立的，設立的時間普遍較短，其工作面臨許多新的問題和困難?？茖W分析影響專委會運作的制約因素，將有助于更好地發(fā)揮縣級人大專委會的作用。

縣級人大專委會運行的制約因素

從實踐來看，縣級人大專委會在依法履行監(jiān)督職能、重大事項決定等方面還不能滿足新形勢對人大工作的要求。其中的制約因素主要有以下四個方面：

第一，缺乏統(tǒng)一的頂層制度設計?，F(xiàn)行法律對縣級人大專委會的設立規(guī)定過于原則，地方組織法規(guī)定縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會根據(jù)需要，可以設法制委員會、財政經(jīng)濟委員會等專門委員會，但是對其他專門委員會的名稱和數(shù)量都沒有明確規(guī)定，造成地方人大在實際工作中缺乏指導；關于專委會的職責規(guī)定無明確統(tǒng)一的規(guī)范，地方難以因地制宜地制定關于本級專委會的相關地方性法規(guī)和工作制度，導致了在工作中存在“法無依據(jù)不敢為”的現(xiàn)象，容易出現(xiàn)“敢于監(jiān)督的底氣不足、勤于監(jiān)督的積極性不夠、善于監(jiān)督的辦法不多”等現(xiàn)象；關于專委會的工作程序無明確細化的規(guī)范，地方組織法等法律法規(guī)缺乏具有明確、具體、可普遍操作的程序性規(guī)定，縣級人大專委會的制度建設存在明顯空檔，缺乏工作機制方面的統(tǒng)一規(guī)定，影響了專委會工作的依法有效開展。

第二，組織構(gòu)架力量偏弱。縣級人大專委會作為人民代表大會的重要組成機構(gòu)，實際上卻普遍存在“牌子大、人員少”的情況。一般縣級人大專委會分設的主任委員、副主任委員（1-2名），往往還要身兼專委會辦公室主任、副主任或相關工委職務，導致了專委會組織力量明顯薄弱。此外，由于地方組織法規(guī)定以專委會名義開展的工作，如提出議案、審議意見、預算審查報告和工作建議等，均須嚴格堅持集體行權(quán)，通過召開專委會全體會議的形式進行討論決定。而大多專委會委員又非專職，一旦出現(xiàn)專委會委員因本職工作原因請假，無法參加專委會全體會議，將對專委會的工作造成較大的影響。

第三，主動監(jiān)督的意識和能力不足。縣級人大專委會成立的時間普遍較短，許多專委會主任委員、副主任委員都是從以前的人大工作委員會轉(zhuǎn)任而來，在缺乏統(tǒng)一細化的工作職責、工作制度設計的情況下，不可避免地會出現(xiàn)沿用以前舊的工作模式的情況，使得專委會僅僅只是“改了名字、換了招牌”，并未真正發(fā)揮出專業(yè)領域監(jiān)督的實效。且由于法律賦予專委會更多的參謀助手的角色，缺乏直接的監(jiān)督權(quán)，這更容易使專委會出現(xiàn)二線思想和懈怠情緒。

人大及其常委會的監(jiān)督職能的發(fā)揮，需要專委會提供資料及意見參考，而專委會開展工作的一大基礎是對口聯(lián)系政府部門，最主要的信息來源也是政府相關部門，但是這種依靠被監(jiān)督對象提供資料的工作方式，極易造成信息失真，在開展調(diào)查研究時除了政府部門提供資料，自行獨立組織開展的調(diào)查研究較少，監(jiān)督效果難以保障。

第四，缺乏專委會委員履職成效的考核評價機制。專委會委員來自人大代表，既有專職又有兼職。如此組合的初衷是既發(fā)揮專職委員更熟悉人大工作的優(yōu)勢，又能發(fā)揮出兼職委員在專業(yè)領域的專長，從而提高專委會履職質(zhì)量。但由于對專委會委員的履職成效缺乏必要的考核評價機制，實際工作中既難以體現(xiàn)出委員個體的工作成效，不利于激發(fā)履職激情，又對委員履職缺乏必要的監(jiān)督指導，導致專委會工作水平停滯不前，進而影響了人大及其常委會的依法履職水平。

加強縣級人大專委會工作的對策建議

總體來看，隨著國家層面立法的推進和各地的高度重視，縣級人大專委會的制度建設和組織建設均取得了較大的進步，但思想認識不到位、法律規(guī)定不嚴密、工作制度有缺失等問題在一定程度上制約了縣級人大專委會作用的發(fā)揮，因此急需從法律制度、組織結(jié)構(gòu)、專業(yè)水平等方面著手，建立統(tǒng)一的機構(gòu)名稱、統(tǒng)一的行政職能、統(tǒng)一的人員編制，進一步提升專委會的履職能力，從而提升地方人大及其常委會的治理水平。

一、要加強縣級人大專委會的頂層制度設計。地方組織法是縣級人大專委會設立和履職的法律依據(jù)，由于其部分規(guī)定十分原則，有必要進行適度修改。細化專委會的法律規(guī)定，將地方組織法中“縣級人大可以設立專委會”的條款明確修訂為“縣級人大應當設立專委會”，統(tǒng)一規(guī)范縣級人大專委會的稱謂和數(shù)量，對“在大會閉會期間，常委會可以任免專門委員會的個別副主任和部分委員”這一條款中的“個別”和“部分”進行明確界定。雙渠道統(tǒng)一完善縣級人大專委會的職責及工作制度，通過地方組織法對縣級人大專委會工作職責、程序和方式等方面進一步規(guī)定明確，使專委會履職時有法可依，有據(jù)可循；另一方面在省級層面，擁有立法權(quán)的省級人大及其常委會，可以結(jié)合實際情況，制定出臺適合本地的縣級人大專委會工作條例。

二、要科學配備不斷優(yōu)化縣級人大專委會人員結(jié)構(gòu)。要高度重視人大專委會隊伍建設，選拔政治先進、作風優(yōu)秀、能力突出的領導干部到專委會任職，建議規(guī)定專委會的主任委員和副主任委員，至少須有一人從人大系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生；提高專職委員人數(shù)比例，嚴格控制兼職委員的比例，兼職委員比例建議不超過50%；充實專委會專業(yè)力量，提高專委會中專家學者的比重，如財政經(jīng)濟委員會的組成人員應當具有財經(jīng)專業(yè)知識和相關領域的從業(yè)經(jīng)驗；創(chuàng)新人才利用模式，建議采取設立縣級人大專委會顧問的方式，邀請具有相關領域知識及專業(yè)技能的人大代表參與專委會工作。

三、發(fā)揮專業(yè)水平深化調(diào)查研究。創(chuàng)新調(diào)查研究工作方式，開展調(diào)查研究和組織執(zhí)法檢查是專委會的兩項重要基礎性工作，要豐富調(diào)查研究方法和執(zhí)法檢查手段，結(jié)合專委會所處的專業(yè)領域，掌握工作的內(nèi)在規(guī)律，創(chuàng)新工作的方式方法，必要時可借助第三方智庫協(xié)助專委會開展調(diào)查研究，改被動聆聽為主動參與；提高調(diào)查研究專業(yè)水平，專委會在工作中除了聽取匯報，還應組織委員，通過走訪、座談等方式，多角度地主動開展調(diào)查研究，檢查時突出重點，有的放矢；提高專委會審議意見和建議決定的督辦質(zhì)量，對專委會依法作出的審議意見、執(zhí)法檢查報告等重大決定和意見建議，各地可探索在本級明確其法定地位，按照監(jiān)督法的要求，參考常委會審議意見的處理要求，將其納入“一府兩院”限時研究處理并回復報告結(jié)果的范疇，提升專委會意見建議的分量，推動其提高履職水平。

四、建立對專委會的監(jiān)督和履職績效評價機制。探索專委會向人代會作年度工作報告制度，接受全體人大代表的監(jiān)督和評議，將代表審議結(jié)果作為改進專委會工作的重要參考。探索建立對專委會委員履職績效的考核評價機制，綜合考慮調(diào)研視察參與情況、審議報告發(fā)言情況、議案建議提出情況等方面，對專委會委員的履職水平和履職能力進行科學綜合評價，以點帶面促進全體委員更好履職。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)人大常委會）