夏思揚(yáng)

2018年全國兩會，憲法修正案和監(jiān)察法的通過，正式確立了監(jiān)察體制，標(biāo)志著由人民檢察院負(fù)責(zé)的查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪職能正式移轉(zhuǎn)給監(jiān)察委員會。這也標(biāo)志著人大產(chǎn)生的“一府一委兩院”新權(quán)力格局正式形成。監(jiān)察委員會在監(jiān)察法的規(guī)定下，已經(jīng)開始全面履行職責(zé)。

監(jiān)察委員會與人民檢察院之間產(chǎn)生了新的關(guān)系，兩者之間如何分工合作，加強(qiáng)反腐工作，人大及其常委會在當(dāng)前和今后一段時(shí)期都需要認(rèn)真研究。

監(jiān)察委員會吸收檢察院部分職權(quán)成為新的國家機(jī)關(guān)

監(jiān)察法規(guī)定，全國和地方各級監(jiān)察委員會由同級人民代表大會產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)。明確了各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

可見，監(jiān)察委員會是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，是人大產(chǎn)生的作為行使國家監(jiān)督職能的專職國家機(jī)關(guān)，是“一府兩院”之外的第四機(jī)關(guān)。

監(jiān)察委員會的主要職責(zé)有三項(xiàng)，即監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)：對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查；對違法的公職人員依法作出政務(wù)處分決定；對履行職責(zé)不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)；對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。

監(jiān)察委員會行使三大職權(quán)的主要措施有十二種。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定，監(jiān)察委員會可以采取談話、詢問、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等十二種措施?？梢姡O(jiān)察委員會可依法獨(dú)立行使國家監(jiān)察權(quán)，負(fù)有懲治和預(yù)防腐敗的職能，對國家公職人員的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪有監(jiān)督、調(diào)查和處置的權(quán)力。

監(jiān)察委員會與檢察院在反腐工作中的作用更加突出

監(jiān)察委員會吸收了人民檢察院原有的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能，注定兩個(gè)機(jī)關(guān)存在著相互的聯(lián)系，但二者之間又不是簡單的職能“進(jìn)出”關(guān)系，而是在人大體制中一種新型的國家機(jī)關(guān)與國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，可以說是一種國家權(quán)力與另一種國家權(quán)力之間的關(guān)系。

產(chǎn)生機(jī)關(guān)的相同性決定二者地位的平等性。根據(jù)監(jiān)察法和憲法修正案的規(guī)定來看，二者均由人大產(chǎn)生并向其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。其目的都是共同促進(jìn)國家憲法、法律的正確統(tǒng)一實(shí)施。這是法治建設(shè)在進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代后的一大特色。

檢察機(jī)關(guān)偵查職能的轉(zhuǎn)隸決定了二者在“管事”與“管人”方面存在內(nèi)在聯(lián)系。在反腐敗工作大格局中，原來由人民檢察院負(fù)責(zé)的職務(wù)犯罪查辦職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會，使兩機(jī)關(guān)人員和職能重組，決定了二者之間關(guān)系緊密。更為重要的是，在今后的工作中，聯(lián)系、協(xié)作是常態(tài)化的。對同樣的監(jiān)督對象，監(jiān)察委員會管“人”，人民檢察院管“事”，即對行政機(jī)關(guān)履職違法或不作為由人民檢察院管，履職中違法的公職人員由監(jiān)察委員會管。也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將監(jiān)察委員會的職能由“管人”變?yōu)椤肮苋恕迸c“管事”相結(jié)合。

監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)在反腐敗中存在互相配合的關(guān)系。監(jiān)察法第四條規(guī)定，監(jiān)察委員會辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合。體現(xiàn)在監(jiān)察委員會調(diào)查的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，需要人民檢察院起訴和補(bǔ)充偵查，兩機(jī)關(guān)要互相配合開展。兩者之間不能互相拖延、推諉。對于人民檢察院向監(jiān)察委員會提出的補(bǔ)充調(diào)查事項(xiàng)，監(jiān)察委員會需要及時(shí)補(bǔ)充調(diào)查和反饋等。

監(jiān)察委員會與檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件上存在互相監(jiān)督的關(guān)系。人民檢察院對監(jiān)察委員會查辦的職務(wù)犯罪案件，可以作出起訴與不起訴的決定，可以決定自行補(bǔ)充偵查和退回監(jiān)察委員會補(bǔ)充調(diào)查。這是檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會履職活動實(shí)施的監(jiān)督。而檢察機(jī)關(guān)的公職人員履職情況，也在監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍之內(nèi)?？梢哉f，二者存在著交叉監(jiān)督與互相監(jiān)督制約的關(guān)系。

從執(zhí)法目的上講二者有趨同性。二者共同努力的結(jié)果是通過反腐敗斗爭的開展，共同實(shí)現(xiàn)國家憲法、法律的正確統(tǒng)一實(shí)施，都是維護(hù)國家利益、人民利益，推進(jìn)依法治國的進(jìn)程，為構(gòu)建廉潔高效的政府服務(wù)。

加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的監(jiān)督需要完善制度

監(jiān)察法是我國反腐敗的法律重器。從我國國情來看，為了強(qiáng)化對其履職的監(jiān)督，更有利于監(jiān)察委員會發(fā)揮反腐敗職能，建議人大及其常委會加強(qiáng)調(diào)研，進(jìn)一步完善監(jiān)察制度。主要建議有以下六個(gè)方面：

第一，明確反腐敗的法律概念。監(jiān)察法是我國一部專門為反腐敗而立的法律，也是反腐敗機(jī)關(guān)的行為法。反腐敗一詞，并非法律概念，需要立法進(jìn)行明確，使其成為法律概念，以增強(qiáng)公民對反腐敗的認(rèn)識，有利于反腐敗工作。

第二，明確監(jiān)察官的產(chǎn)生與條件。建議明確監(jiān)察官的任職，需要首先通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并合格。因?yàn)?，監(jiān)察官必須擁有深厚的法律知識素養(yǎng)。其次，規(guī)定由本級人民代表大會常務(wù)委員會任免監(jiān)察官。

第三，建議增設(shè)調(diào)查階段的律師辯護(hù)制度。雖然監(jiān)察對象是特殊的，但他們與普通公民一樣應(yīng)受到同等保護(hù)。任何人在法律和紀(jì)律面前一律平等，建議立法規(guī)定，被監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查留置的人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)告知其可以委托律師提供法律幫助或進(jìn)行辯護(hù)。我國的普通刑事犯罪已確立了從偵查到審判的全階段律師幫助與辯護(hù)制度，對于特殊主體的公職人員，從保護(hù)人權(quán)與維護(hù)公平正義的角度考慮，沒有理由不貫徹這一法治精神。

第四，建議將監(jiān)察強(qiáng)制措施納入檢察機(jī)關(guān)行政檢察監(jiān)督。監(jiān)察委員會在履行職責(zé)中，對被監(jiān)督對象采取的行政監(jiān)察強(qiáng)制措施，將會對被查人的人身、財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)生活產(chǎn)生重大影響，容易導(dǎo)致國家侵權(quán)。因而，對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的行政強(qiáng)制措施的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督很有必要。監(jiān)督的重點(diǎn)包括，強(qiáng)制措施是否經(jīng)合法程序?qū)徟?、是否超出必要的?qiáng)制限度、有沒有應(yīng)當(dāng)采取而未采取、錯(cuò)誤采取或選擇性采取強(qiáng)制措施的情況等。雖然監(jiān)察法沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督行政監(jiān)察強(qiáng)制措施，但按照行政公益訴訟的規(guī)定和精神來看，行政監(jiān)察強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)成為行政檢察的對象。

第五，建議將監(jiān)察調(diào)查納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督之中。監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力比較集中，如果缺乏有效的監(jiān)督，存在權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議修改現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度，從立法的角度，將監(jiān)察調(diào)查納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督之中。對于在本轄區(qū)有重大影響的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為有違法或不當(dāng)?shù)模嗣癖O(jiān)督員可以對監(jiān)察調(diào)查活動實(shí)施法律監(jiān)督。

第六，強(qiáng)化人大及其常委會對監(jiān)察委員的監(jiān)督?，F(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察委員會向人大及其常委會報(bào)告專項(xiàng)工作的義務(wù)，人大有開展執(zhí)法檢查和就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢的權(quán)力。但筆者認(rèn)為，監(jiān)督力度還不夠，建議規(guī)定監(jiān)察委員會向人民代表大會報(bào)告年度綜合工作的制度；建立監(jiān)察委員會主任副主任定期述職評議制度，規(guī)定在屆中至少應(yīng)接受人大常委會的評議一次；監(jiān)察委員會主任、副主任和委員，每年的述職述廉情況報(bào)告應(yīng)送本級人大常委會備案。

（作者單位：重慶市大渡口區(qū)人民檢察院）