武睿

摘 要：當(dāng)前，績效管理理念與制度在許多國家的部門管理中受到了很大的重視，得到了不同程度的運(yùn)用，取得了良好的效果。對國內(nèi)外績效管理制度進(jìn)行分析，有利于我們學(xué)習(xí)外國績效管理制度的先進(jìn)做法和經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)識到我國績效管理制度的成就和不足，為我國績效管理制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。本文對此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：績效管理；制度；研究綜述

在績效管理理論的研究與實(shí)踐中，形成了許多觀點(diǎn)與理論。在19世紀(jì)初，羅伯特放肺乃菇ㄐЭ己艘胨嶄窶嫉墓ひ盜煊潁孀啪煤凸芾硭降姆⒄梗ㄐЭ己說母髦直錐絲枷月叮？0世紀(jì)70年代后期，美國管理學(xué)家奧布里返つ岫岢觥凹ㄐЧ芾懟閉庖桓拍睿婧筧嗣墻辛訟低橙嫻難芯浚侵鋇澆裉歟雜詡ㄐЧ芾淼睦砟?、方法、重汏o確矯婊姑揮行緯賞耆墓彩??？

目前，績效管理在國外政府中的應(yīng)用較為普遍，應(yīng)用績效管理制度在政府部門中比較成功的國家有美國、英國、澳大利亞等，在績效管理實(shí)施的過程中能夠提高政府的工作效率，以及民眾對政府工作的滿意度，在實(shí)施績效管理制度的過程中也得到了很多經(jīng)驗(yàn)和方法，促進(jìn)了績效管理理念的進(jìn)一步發(fā)展。

一、國外績效管理制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.美國績效管理制度的發(fā)展與特點(diǎn)

20世紀(jì)初，美國紐約市政府對績效管理制度進(jìn)行了探索和實(shí)踐，在1993年，美國政府率先出臺了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），規(guī)定聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)績效管理的內(nèi)容分為績效戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計(jì)劃和年度績效報(bào)告。之后，美國對公共財(cái)政計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行績效評價使用的評價方法是依據(jù)計(jì)劃評價評級工具（PART），主要是從“計(jì)劃的設(shè)計(jì)和目的，戰(zhàn)略規(guī)劃、計(jì)劃管理、實(shí)施結(jié)果”四個方面依據(jù)不同的權(quán)重進(jìn)行評價，注重結(jié)果、產(chǎn)出和效率，但容易產(chǎn)生政府過于重視績效從而在一定程度上忽視社會責(zé)任等問題。2009年開始，美國政府認(rèn)為“PART”偏離了績效管理的框架，開始逐步用“優(yōu)先績效目標(biāo)”替代“PART”，“優(yōu)先績效目標(biāo)”的實(shí)施辦法為先對所有項(xiàng)目進(jìn)行公共價值排序，價值高的項(xiàng)目優(yōu)先實(shí)行，將公共價值的創(chuàng)造和社會責(zé)任的履行納入政府績效管理的目標(biāo)當(dāng)中。2010年頒布《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》（GPRAMA），主要是在GPRA的基礎(chǔ)上對一些具體細(xì)節(jié)進(jìn)行了細(xì)化，對一些內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，總的來說是對原先的績效管理制度進(jìn)行了整體優(yōu)化。

2.英國績效管理制度的發(fā)展與特點(diǎn)

英國的績效管理制度主要是在政府部門實(shí)施的。英國政府的績效管理發(fā)展有兩個較為明顯的階段，第一個階段是效率優(yōu)先階段，主要表現(xiàn)是注重經(jīng)濟(jì)效率；第二個階段是質(zhì)量優(yōu)先階段，主要表現(xiàn)在注重政府的質(zhì)量和公眾的滿意度。

效率優(yōu)先階段是績效管理制度最先發(fā)展的階段。英國政府的績效管理制度從1979年的“雷納評審”開始，“雷納評審”的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是成立由雷納領(lǐng)導(dǎo)的效率評審小組，對政府的各個部門進(jìn)行評議和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并解決了一系列問題，比如物品浪費(fèi)、工作效率低下等等，提高了英國政府的工作效率。

質(zhì)量優(yōu)先階段的開始時間為20世紀(jì)80年代末期，市場和競爭機(jī)制被引入到政府部門的管理中，政府部門的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、責(zé)任等等信息都向社會公布，接受全社會的監(jiān)督。1998年，英國政府的績效管理推行“全面績效考核框架”（CPA），在這個框架下，加強(qiáng)了社會公眾對政府績效管理的自發(fā)參與，同時很多第三方社會機(jī)構(gòu)也參與到績效評價的過程中，使得績效評價結(jié)果更加客觀。2007年以來，英國審計(jì)署等機(jī)構(gòu)開始對CPA進(jìn)行改革，提出了CAA系統(tǒng)，更加強(qiáng)調(diào)公民使用公共服務(wù)的感受。

孫國慶認(rèn)為，英國績效管理制度的優(yōu)勢在于績效管理主體的獨(dú)立性、多元性和績效管理制度的開放性和全面性，但也存在一些問題，主要表現(xiàn)在績效管理主體多元交叉、績效指標(biāo)繁多、信用度下降等方面。

3.澳大利亞績效管理制度的發(fā)展與特點(diǎn)

澳大利亞政府在績效管理方面沒有制定專門的法律進(jìn)行規(guī)范，但是有一系列的法律構(gòu)成了澳大利亞績效管理的基本體系，涉及這一基本體系的法律有《公共服務(wù)法案1999》（PSA）、《澳大利亞公共服務(wù)委員會指南》（APSCD）、《澳大利亞公共服務(wù)委員會績效管理指南修正案2014》（APSCAD）、《公共治理、績效和責(zé)任法案2013》（PGPA）。這些法律規(guī)范了澳大利亞政府績效管理的方向和措施，績效管理系統(tǒng)突出一致性、公信力和整合力。一致性主要表現(xiàn)在績效管理的目標(biāo)和政府組織的目標(biāo)一致，公信力主要表現(xiàn)在政府績效管理系統(tǒng)透明、公正，整合力表現(xiàn)在政府績效管理的過程中將個人績效和組織績效整合起來，從而全面提升政府績效管理水平。

二、國內(nèi)績效管理發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國政府也在積極探索使用績效管理體系來優(yōu)化政府的工作流程和提高政府的工作效率，2011年開始在兩個層面進(jìn)行績效管理的試點(diǎn)工作，一是地方政府層面，國務(wù)院批準(zhǔn)8個地方政府開展政府績效管理試點(diǎn)工作，二是國務(wù)院部門層面，在發(fā)展改革委、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、質(zhì)檢總局等部門開展政府績效管理試點(diǎn)工作。

2012年進(jìn)一步加大政府績效管理試點(diǎn)工作力度，有24個省和20多個國務(wù)院部門不同程度地探索了政府績效管理工作，財(cái)政部出臺了《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)﹝2011﹞416號）、《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)﹝2011﹞285號）和《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》等文件，取得了良好的效果。當(dāng)前我國政府績效管理的實(shí)踐主要集中在轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金等領(lǐng)域，初步建立了預(yù)算績效管理體系基本框架，在中央層面形成了以項(xiàng)目支出為主的一般公共預(yù)算績效管理體系，績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控范圍不斷擴(kuò)大，

2018年覆蓋至中央所有部門，績效自評范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，建立起了重點(diǎn)績效評價常態(tài)機(jī)制，采取重點(diǎn)抽評與第三方評估相結(jié)合的方式，提升財(cái)政支出績效；在地方政府層面，很多省份結(jié)合自身實(shí)際，探索預(yù)算績效管理新模式，在政策或項(xiàng)目事前評估、第三方績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，各省級財(cái)政部門均出臺了預(yù)算績效管理辦法，個別地區(qū)出臺了相關(guān)的地方性法規(guī)。2018年3月16日，財(cái)政部長肖捷表示要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，提高財(cái)政資源配置效率，要求做到績效管理全覆蓋、貫穿預(yù)算全過程、績效方法全系列、評價對象全方位。

2003年開始，政府績效管理在我國學(xué)術(shù)界開始成為研究熱點(diǎn)，在對我國政府績效管理的研究中，羅紅霞、崔運(yùn)武認(rèn)為我國政府的績效管理過程不僅要注重績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，也要不斷地提升公眾服務(wù)的意識，不能偏離績效管理的根本方向，同時建議部門績效可以考慮標(biāo)桿管理而不是采用跨部門的比較。陳天祥認(rèn)為，當(dāng)前我國政府的績效管理研究過于重視技術(shù)手段和績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，對政治理性的關(guān)注度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，建議我國政府的績效管理應(yīng)當(dāng)從技術(shù)和政治兩個角度入手進(jìn)行分析研究，才能使績效管理制度從根本上發(fā)揮效益。包國憲對關(guān)于中國政府績效管理的文獻(xiàn)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)與分析，并依據(jù)德爾菲法、質(zhì)性研究等方法，在平衡積分卡的基礎(chǔ)上建立了政府績效管理價值平衡分析體系。孫玉科認(rèn)為，PDCA循環(huán)對政府預(yù)算績效管理有著很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，并對PDCA在政府預(yù)算績效管理中的應(yīng)用進(jìn)行了探討，發(fā)現(xiàn)PDCA循環(huán)確實(shí)可以提高政府的管理質(zhì)量。龔潔認(rèn)為，事業(yè)單位的預(yù)算績效指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)從多個維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，并根據(jù)當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題，設(shè)計(jì)了一套多維度的績效管理評價體系，主要從四個層次進(jìn)行展開：財(cái)務(wù)績效類指標(biāo)、主體業(yè)務(wù)類指標(biāo)、資產(chǎn)管理類指標(biāo)和社會績效類指標(biāo)。

臧志鵬認(rèn)為，政府績效管理從本質(zhì)上可以看作是建立在績效指標(biāo)基礎(chǔ)上的P（績效計(jì)劃）、D（過程管理）、C（考核評價）、A（結(jié)果應(yīng)用）不斷進(jìn)行優(yōu)化的循環(huán)上升機(jī)制。盛明科運(yùn)用CiteSpace IV可視化分析軟件對關(guān)于績效管理內(nèi)容的論文進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前關(guān)于政府績效管理的研究重心在政府績效管理制度要件研究方面，政府預(yù)算績效管理正在成為研究熱點(diǎn)。蔡立輝認(rèn)為，當(dāng)前試行的政府績效管理制度存在績效管理環(huán)節(jié)不完整、指標(biāo)體系構(gòu)建不科學(xué)等問題，主要表現(xiàn)在兩個方面，一是缺乏有效的績效溝通等環(huán)節(jié)，使得績效管理在一定程度上只發(fā)揮了績效考核的作用；二是指標(biāo)體系側(cè)重于內(nèi)部效率的監(jiān)督，關(guān)于公眾感受的指標(biāo)較少，主觀性較強(qiáng)，指標(biāo)構(gòu)建缺乏總體綱領(lǐng)和制度化依據(jù)。

三、結(jié)語

當(dāng)前各國政府都將績效管理制度的實(shí)施作為政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，雖然在實(shí)施過程中會出現(xiàn)各種問題，但會依據(jù)實(shí)際情況對績效管理制度進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。美國、英國等西方國家在實(shí)施績效管理的過程中采用的方法也存在差異，所以績效管理制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施還是應(yīng)當(dāng)立足于本國國情。我國政府績效管理制度的研究起步較晚，財(cái)政部等各部門當(dāng)前正在按照先試點(diǎn)后推廣的原則，逐步全面推進(jìn)預(yù)算績效制度的改革，并且對績效管理理念與實(shí)際狀況不符等問題進(jìn)行了細(xì)致的分析，為績效管理制度的進(jìn)一步落實(shí)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）