黃煥樹 馮淑霞 王浩

摘 要：根據(jù)行政事業(yè)單位近年來的管理改革實踐來看，要提高基本建設類資產(chǎn)與經(jīng)費相結合管理的科學化水平，首先要完善配置標準，為管理的開展夯實基礎；其次必須協(xié)調(diào)管理主體關系，充分提高管理效率；再次要抓住收益管理這一關鍵點，防止資產(chǎn)變相流失；最后要創(chuàng)新技術手段，發(fā)揮信息網(wǎng)絡技術的在資產(chǎn)管理中的巨大效能。

關鍵詞：基本建設類資產(chǎn)；基本建設經(jīng)費；資產(chǎn)配置標準；產(chǎn)權管理

基本建設類資產(chǎn)是行政事業(yè)單位通過基本建設工程形成的資產(chǎn)，以固定資產(chǎn)為主，是行政事業(yè)單位發(fā)揮社會管理、社會服務職能的基礎支撐。由于行政事業(yè)單位的主要資金來源――財政撥款具有無償撥付、總量固定等特點，使得行政事業(yè)單位在對其擁有的數(shù)量龐大的固定資產(chǎn)進行管理時，面臨核算方法落后、管理意識淡薄等問題。研究行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理改革中的主要方法手段，總結其成功經(jīng)驗和失敗教訓，總結可供參考的經(jīng)驗，對于完善基本建設類資產(chǎn)的管理具有十分重大的意義。

一、完善資產(chǎn)配置標準體系

財政資金中用于基本建設項目的支出份額隨著行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置結構的變動而不斷變化，也影響著行政事業(yè)單位資產(chǎn)流動性的變化。近十年來，中央政府以及地方各級行政事業(yè)單位對于國有資產(chǎn)配置體系進行不斷完善，大大提高了財政資金的支出效率和國有資產(chǎn)的利用率，保證了市場監(jiān)管、公共服務等職能的有效履行，這當中一些典型做法如下：

一是印發(fā)專門文件，從中央和地方兩個層面完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準。在2000年原國務院機關事務局下發(fā)的《中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理辦法》中，首次要求制定中央行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)配置及使用標準，將資產(chǎn)標準化配置的概念引入國有資產(chǎn)管理實踐中。2009年，原國務院機關事務管理局再次印發(fā)了《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，要求對中央國家機關辦公場所的辦公設備設施進行標準化配備，細化了國務院各部委辦公家具、辦公設備的配置標準。2014年，國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設部下發(fā)《黨政機關辦公用房建設標準》（發(fā)改投資〔2014〕2674號），對1999年頒布實施的黨政機關辦公用房建設標準進行了修訂，適度提高了各級領導機關辦公用房面積標準，但對用地規(guī)模、土地審批以及配套設施建設進行了更加嚴格的控制。

在中央強化國有資產(chǎn)配置標準化的推動下，省市兩級地方政府對行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置標準進行了進一步的細化。貴州省2012年頒布了《貴州省省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理暫行辦法》，提出通用辦公設備家具實物量標準實行按單位內(nèi)設機構數(shù)標準和按單位編制內(nèi)實有人數(shù)設置標準的雙向控制標準，并于2015年下發(fā)《關于調(diào)整省級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置標準的通知》對國有資產(chǎn)配置標準做了相應的調(diào)整；河南省發(fā)布了《河南省省級行政事業(yè)單位通用資產(chǎn)配置標準》，明確了辦公用房裝修費用標準以及辦公用房整體裝修間隔時間標準，規(guī)范了省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置行為，提高了國有資產(chǎn)使用效益；酒泉市在2016年頒布了《市直行政事業(yè)單位部分通用資產(chǎn)配置暫行標準》，初步制定了辦公用房及辦公設備配置標準。

二、規(guī)范資產(chǎn)產(chǎn)權管理制度

我國行政事業(yè)單位對資產(chǎn)產(chǎn)權管理的重視最早起源于財政部1996年頒布的《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權登記管理辦法實施細則》（國資產(chǎn)發(fā)〔1996〕31號文件），該文件初步規(guī)范了行政事業(yè)單位對資產(chǎn)的占有使用、收益分配以及調(diào)劑處置。除了中央統(tǒng)一下發(fā)的文件之外，江西省、吉林省、北京市等地也開展了大量工作，從管理主體、管理對象、管理內(nèi)容和管理方法四個方面對資產(chǎn)產(chǎn)權管理進行了創(chuàng)新實踐。

第一，明確國有資產(chǎn)的管理主體。通過對中央文件的解讀，地方各級政府普遍確立了國家作為國有資產(chǎn)所有者的理念，財政部以及各級財政部門作為國家職能部門，依法行使國家賦予的資產(chǎn)管理職權，從根本上解決管理主體混亂的問題。

第二，通過對國有資產(chǎn)的概念進行合理界定，使管理客體的指向更加清晰。近幾年各級地方政府主要是加強對土地、房屋等不動產(chǎn)的產(chǎn)權管理，以不動產(chǎn)為管理對象，嚴格落實國有固定資產(chǎn)的產(chǎn)權登記制度，確立產(chǎn)權變更程序和相應的管理制度，對不動產(chǎn)產(chǎn)權消滅環(huán)節(jié)的管理也進行了補充，使得管理過程更加完整、連貫。

第三，探索多層次產(chǎn)權管理機制，夯實國有資產(chǎn)管理內(nèi)容。管理層次的多元化一是體現(xiàn)在所有權的管理上，將國有資產(chǎn)的實質所有權歸于國家，而法律層面的所有權普遍采取“分散管理模式”，即由各行政事業(yè)單位保管其所轄資產(chǎn)的土地證、房產(chǎn)證。為了防范分散管理可能導致的管理風險，遼寧省鐵嶺市和遼陽市率先試行了“集中管理模式”，由市財政局或財政局資產(chǎn)管理專設部門統(tǒng)一管理市直各單位辦公用房。為了提高國有資產(chǎn)收益管理的效率，在落實“收支兩條線”制度的基礎上，各地方政府結合各地實際進行了政策引導，例如將符合技術指標和限額標準的資產(chǎn)的使用收入記入單位年度經(jīng)費預算，使行政事業(yè)單位管理主體充分發(fā)揮資產(chǎn)效能的積極性得到充分提高。

第四，合理利用各類管理平臺，與時俱進更新管理手段。一段時間以來，落后管理方法帶來了國有資產(chǎn)產(chǎn)權變更程序不規(guī)范、資產(chǎn)處置收益低下等問題，為此，各地資產(chǎn)主管部門把握住社會主義市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的契機，積極推行國有資產(chǎn)進場交易，通過平臺化管理提高產(chǎn)權管理的效率。北京市2007年下發(fā)《關于加強市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理工作的通知》，指定北京產(chǎn)權交易所作為市級各行政事業(yè)單位進行產(chǎn)權處置的統(tǒng)一平臺；吉林省也通過文件明確規(guī)定行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置要通過吉林長春產(chǎn)權交易所進行；遼寧省要求采取公開拍賣的方式，通過遼陽聯(lián)合產(chǎn)權交易所對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行產(chǎn)權變更，確保國有資產(chǎn)的實物轉移及產(chǎn)權變更公開、公正、公平。

三、強化國有資產(chǎn)收益管理

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的收益，本質上是屬于國家財政收入的一部分。為了強化國有資產(chǎn)收益管理，防止國有資產(chǎn)變相流失，財政部在2009年頒布了《中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》，明確規(guī)定了資產(chǎn)收益的歸集、相應稅費的扣繳等一系列資產(chǎn)收益管理的具體實施方法，并劃分了單位管理主體責任。各級地方政府積極配合中央行動，紛紛出臺了各自國有資產(chǎn)收益管理措施，主要包括以下幾項內(nèi)容：

一是成立國有資產(chǎn)收益管理的專門機構。全國大部分省市的各級財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理主體，都設有專門機構行使綜合管理職權。在此基礎上，湖北省專門設立了“湖北省行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益征管辦公室”。

二是以規(guī)章制度規(guī)范收益征管。內(nèi)蒙古自治區(qū)出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)本級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入管理辦法》，嚴格管理區(qū)內(nèi)本級行政事業(yè)單位資產(chǎn)收益的資金上繳、稅費扣除等行為；湖北省出臺了《湖北省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益征繳暫行規(guī)定》對原有的《湖北省省直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益征收與管理暫行辦法》進行了修改補充。

三是界定國有資產(chǎn)收益管理的主體范圍。在區(qū)分資產(chǎn)征管責任主體方面，黑龍江省打破省級行政區(qū)域的管理主體地域局限，將設立在省外的本省設立的駐外辦事機構也列入收益征管主體范圍。江西省則通過下發(fā)《江西省財政廳關于明確省政府駐省外辦事處國有資產(chǎn)有償使用收入繳撥程序的通知》明確了駐省外各級辦事機構的管理職權。

四是細化征收標準，固化國有資產(chǎn)征收管理程序。以湖北省為例，為提高資產(chǎn)收入、處置管理的針對性，湖北省對不同類型的資產(chǎn)劃定了相對應的征收標準。除此之外，對不同使用性質的同類資產(chǎn)，湖北省還設置了五檔資產(chǎn)收益上繳比例，并建立了嚴格的征收程序。

四、提高資產(chǎn)管理信息化水平

為了提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的信息化水平，財政部最早于1999年開始著手規(guī)劃建設“政府財政管理信息系統(tǒng)”，并于2002年定名為“金財工程”。該系統(tǒng)總共包括業(yè)務應用系統(tǒng)、信息網(wǎng)絡系統(tǒng)和安全保障體系三個方面，其中業(yè)務應用系統(tǒng)主要由預算管理系統(tǒng)、國庫支付管理系統(tǒng)、總賬管理系統(tǒng)、現(xiàn)金管理系統(tǒng)、工資發(fā)放管理系統(tǒng)、國債管理系統(tǒng)、政府采購管理系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、財政經(jīng)濟景氣分析系統(tǒng)、標準代碼系統(tǒng)和外部接口系統(tǒng)共12個業(yè)務系統(tǒng)構成。綜合運用系統(tǒng)工程的理論，通過信息系統(tǒng)對相關財務信息進行實時采集、匯總分析，統(tǒng)籌資產(chǎn)購建的預算審核、采購支付以及實物管理，顯著提高了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的效率。

對“金財工程”進一步整合開發(fā)以適應各地國有資產(chǎn)管理的需要，成為各地財政部門提高資產(chǎn)管理水平的重點。陜西省西安市、商洛市所屬的總計341個市級行政事業(yè)單位作為資產(chǎn)管理信息化試點，引入資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的技術手段，并選取了11個信息線上傳輸試點單位，突破了國有行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息孤立、過程脫節(jié)的局限性。湖北省將本省各級財政部門所管理的國有資產(chǎn)的各類信息統(tǒng)一錄入“金財工程”預算管理、總賬管理和固定資產(chǎn)管理模塊，再通過各級財政部門局域網(wǎng)絡共享功能，實現(xiàn)行政區(qū)劃內(nèi)資產(chǎn)管理信息共享。對于價值量大、壽命周期長的房屋建筑物等固定資產(chǎn)，湖北省還建立了資產(chǎn)管理信息庫，對資產(chǎn)核查、清點后采集的數(shù)據(jù)進行動態(tài)采集，確保數(shù)據(jù)采集及時、完整、準確；利用管理信息系統(tǒng)網(wǎng)上申報、審批、發(fā)布功能，實現(xiàn)國有資產(chǎn)購置與預算審批相結合、資產(chǎn)配置標準與功能需求相適應，防止國有資產(chǎn)出租出借、調(diào)劑報廢中隨意處置、私吞收益等問題的出現(xiàn)，有效提升了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)范程度和科學水平。

參考文獻

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