劉超

[摘要]在街頭治理中，除了正式的執(zhí)法隊(duì)員之外，還存在著大量的協(xié)管員群體。基于武漢市城管系統(tǒng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，協(xié)管員群體在街頭執(zhí)法中的積極行政，彌補(bǔ)了正式執(zhí)法隊(duì)員處于科層制約束的消極行政，協(xié)管員與攤販在街頭的日?；?dòng)中型塑了“保護(hù)性協(xié)商”機(jī)制。這一機(jī)制的型塑過(guò)程包括：執(zhí)法的熟悉化場(chǎng)域環(huán)境使得雙方對(duì)彼此行為有了穩(wěn)定的預(yù)期；協(xié)管組織的特殊性使得街頭裁量權(quán)更具復(fù)雜性，協(xié)管員采取有節(jié)制的權(quán)力實(shí)踐；攤販利用一系列策略掌握了街頭治理的參與權(quán)。這一機(jī)制的形成在一定程度上其實(shí)是“簡(jiǎn)約治理”傳統(tǒng)在當(dāng)下的延續(xù)，有效彌補(bǔ)了正式行政的不足，能夠更為靈活地應(yīng)對(duì)諸多城市管理工作的要求。

[關(guān)鍵詞]街頭治理；半正式行政；協(xié)管員；保護(hù)性協(xié)商

[中圖分類號(hào)] D631.43[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1008-4479（2018）02-0094-07

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

在街頭執(zhí)法中，存在著大量的協(xié)管員群體，也就是人們常說(shuō)的“臨時(shí)工”，這一群體是街頭執(zhí)法中不可忽視的群體，為街頭治理的有效性奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。從科層組織的有效性而言，城市治理面臨著科層制體系如何適應(yīng)不規(guī)則社會(huì)治理這一難題。如何認(rèn)識(shí)協(xié)管員現(xiàn)象，探討協(xié)管員群體在街頭執(zhí)法中的實(shí)踐對(duì)于認(rèn)識(shí)街頭執(zhí)法具有重要意義。

探討組織性臨時(shí)工現(xiàn)象可以納入到科層組織有效性的解釋視角，突出的理論解釋便是在國(guó)家與社會(huì)框架下的半正式行政理論。瞿同祖在論述清代地方治理時(shí)，認(rèn)為士紳是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英，與地方政府所具有的正式權(quán)力相比，他們屬于非正式權(quán)力。這兩種形式的權(quán)力相互作用，共同應(yīng)對(duì)地方公共事務(wù)，形成了二者既協(xié)調(diào)合作又相互矛盾的關(guān)系格局。[1]由于國(guó)家權(quán)力存在有限性，國(guó)家政權(quán)無(wú)法下沉到鄉(xiāng)村社會(huì)。杜贊奇提出了鄉(xiāng)村治理中的兩種“經(jīng)紀(jì)模型”，即“營(yíng)利性經(jīng)紀(jì)”和“保護(hù)性經(jīng)紀(jì)”。[2]在“營(yíng)利型經(jīng)紀(jì)”出現(xiàn)之后，國(guó)家政權(quán)通過(guò)對(duì)這一群體的直接控制得以延伸到新的領(lǐng)域。但是這一延伸是要付出代價(jià)的，國(guó)家政權(quán)不免會(huì)“內(nèi)卷化”。黃宗智討論了中國(guó)在中央集權(quán)制下地方政府的一個(gè)非科層化傳統(tǒng)，即在基層治理中運(yùn)用大量的準(zhǔn)官員進(jìn)行治理，他將這種治理稱為“半正式基層行政”或“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”。在他看來(lái)，這種傳統(tǒng)在當(dāng)今日益科層化、正式化的治理中仍然發(fā)揮作用。[3]沿著黃宗智的論述，耿羽認(rèn)為，現(xiàn)階段的“半正式行政”大致有三種類別，第一類旨在彌補(bǔ)“正式行政”人力和專業(yè)技術(shù)的不足；第二類旨在彌補(bǔ)“正式行政”處理模糊地帶社會(huì)事務(wù)的不足；第三類旨在規(guī)避“正式行政”的政治風(fēng)險(xiǎn)。并認(rèn)為，前兩種半正式行政是治理的改進(jìn)和調(diào)整，第三種半正式行政則暴露了治理的瓶頸——政府與民眾溝通能力不足，尤其在涉及較大利益、訴求多元且難以輕易界定的模糊地帶。第三種異化式的半正式行政的出現(xiàn)壓制了第二種半正式行政的運(yùn)行空間，也壓制了社區(qū)自我運(yùn)行的空間。[4]這些半正式行政對(duì)于本文的討論具有重要啟發(fā)意義。但是，這些研究是從半正式行政的理論淵源和價(jià)值評(píng)判意義上論述的，缺少對(duì)于互動(dòng)過(guò)程更加詳實(shí)機(jī)制層面的論述。執(zhí)法機(jī)構(gòu)與城市的攤販處于一個(gè)由異質(zhì)的社會(huì)因素構(gòu)成的環(huán)境當(dāng)中，其中多樣化和有彈性的各種政策被付諸實(shí)踐，并導(dǎo)致努力適應(yīng)和利用這些政策的群體出現(xiàn)多樣化和策略性反應(yīng)。就此而言，半正式行政下的保護(hù)性協(xié)商機(jī)制的具體實(shí)踐有待進(jìn)一步深入探討。

本文將由協(xié)管員占主體并發(fā)揮主力軍作用的組織稱之為“協(xié)管組織”。顯然，大量協(xié)管員的加入加劇了對(duì)街頭官僚監(jiān)管的困難，使得裁量權(quán)的范圍與意義更加顯著。但是，目前城管執(zhí)法的實(shí)際狀況并沒有媒體上所言的那么糟糕，總體而言，城管執(zhí)法過(guò)程相對(duì)比較“有序”，執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象彼此之間都存在著相對(duì)比較穩(wěn)定的行為選擇，形成了能夠在很大程度上兼顧城市中不同社會(huì)群體利益的城市秩序，二者在街頭的互動(dòng)構(gòu)成了“保護(hù)性協(xié)商”。這一機(jī)制的型塑過(guò)程包括：執(zhí)法的熟悉化操作使得雙方對(duì)彼此的互動(dòng)有了較為穩(wěn)定的預(yù)期，共同達(dá)致“街頭契約”；協(xié)管員來(lái)源的特殊性與自身特性使得街頭裁量權(quán)更具有平衡性；街頭攤販利用自身優(yōu)勢(shì)掌握了部分街頭治理權(quán)。

二、執(zhí)法的熟悉化運(yùn)作場(chǎng)域

城市的街頭空間具有流動(dòng)性和陌生性這兩個(gè)基本特質(zhì)。對(duì)于街頭空間的界定在很大程度上也是這種二元?jiǎng)澐值捏w現(xiàn)。但是，如果結(jié)合城管執(zhí)法的一些特點(diǎn)，街頭空間所具有的流動(dòng)性和陌生性這兩大基本特質(zhì)又會(huì)呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的面貌。雖然城市的街頭空間具有流動(dòng)性和陌生性的特點(diǎn)，但是這一特征在不同級(jí)別的城市以及城市的不同區(qū)域表現(xiàn)會(huì)有所差別。街頭攤販主要有城市本地和周邊地區(qū)鄉(xiāng)村兩大來(lái)源，雖然流動(dòng)攤販的數(shù)量很多，流動(dòng)性也很大，但是這并不足以使得城管執(zhí)法者與攤販之間完全是陌生關(guān)系。無(wú)論是城管還是攤販，基本上都是在幾條主要街道上活動(dòng)。城管隊(duì)員對(duì)許多攤販都非常熟悉，差不多每天都會(huì)在街上遇到。在武漢，嚴(yán)格按照行政區(qū)域進(jìn)行治理的地方，為了便于平時(shí)執(zhí)法管理工作的開展，城管執(zhí)法中隊(duì)一般還會(huì)進(jìn)一步將轄區(qū)劃分為幾大片區(qū)，每個(gè)片區(qū)的執(zhí)法工作都會(huì)有一些比較固定的城管執(zhí)法隊(duì)員帶領(lǐng)數(shù)個(gè)協(xié)管員全面管理。在其所管轄區(qū)域范圍內(nèi)，攤販的流動(dòng)性和陌生性不可能是無(wú)限的。

這種熟悉是在高頻次的互動(dòng)過(guò)程中逐漸形成的。在城管的街頭執(zhí)法工作中，城管與管理對(duì)象之間在長(zhǎng)年累月的互動(dòng)交往過(guò)程中，經(jīng)?？赡芙⑵鸩煌潭鹊氖煜りP(guān)系。街頭空間執(zhí)法中的這種“熟悉化”，有助于增進(jìn)城管與執(zhí)法對(duì)象之間的彼此了解，促使城管執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象之間很難完全遵循陌生人之間的行為邏輯，從而緩解執(zhí)法管理中的對(duì)立緊張關(guān)系?！盎?dòng)是角色領(lǐng)會(huì)和角色扮演過(guò)程的連接點(diǎn)，使彼此受益”[5]（P363）。按照規(guī)范性的法律，執(zhí)法是一種懲罰和對(duì)立，基于此，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間也應(yīng)該是對(duì)立的。但是城管和攤販都在街頭空間的高頻次互動(dòng)過(guò)程中對(duì)自身以及對(duì)方的行為角色形成了比較穩(wěn)定的期待。調(diào)研期間筆者跟隨城管在街頭巡查管理，經(jīng)常聽到城管隊(duì)員談到街上哪些攤販?zhǔn)墙?jīng)常擺攤，哪些是剛來(lái)的，特別是一些工作很多年的城管隊(duì)員還能說(shuō)出不少攤販的性格脾氣，在街頭管理中對(duì)于不同性格脾氣的要采取不同的辦法，這也是街頭執(zhí)法中執(zhí)法者和執(zhí)法對(duì)象對(duì)彼此的行為有著較為確定的行為預(yù)期的重要條件。

有經(jīng)驗(yàn)的攤販往往也能判斷出城管執(zhí)法正式或非正式的規(guī)則，有經(jīng)驗(yàn)的城管一般也能夠比較清楚到位地把握攤販經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的特點(diǎn)。對(duì)于攤販來(lái)說(shuō)，這種熟悉的建立多是通過(guò)“拉近乎”、“說(shuō)客套話”來(lái)建立，盡量避免與城管之間產(chǎn)生沖突，以便于自己的經(jīng)營(yíng)。對(duì)于城管來(lái)說(shuō)，這種熟悉更方便今后開展工作，減輕工作難度，讓攤販配合工作，緩解城管與攤販之間的對(duì)立緊張關(guān)系。在長(zhǎng)年累月的打交道中，不少城管和攤販之間彼此逐漸熟悉，特別是一些從事城管工作時(shí)間比較長(zhǎng)的城管隊(duì)員，對(duì)不少攤販的經(jīng)營(yíng)狀況、家庭情況也會(huì)有所了解。對(duì)于一些家庭生活條件確實(shí)比較差的攤販，有的城管隊(duì)員在執(zhí)法管理過(guò)程中對(duì)這種情況往往會(huì)進(jìn)行更加“人性化”處理。正如H區(qū)城管委副主任所說(shuō)：“城管與攤販，都必須遵守雙方之間的游戲規(guī)則。而之所以新城管和新攤販比較容易發(fā)生沖突，就是因?yàn)殡p方都還不太明確規(guī)矩，在試探的過(guò)程中比較容易發(fā)生誤解和沖突，一旦秩序確定下來(lái)，就容易治理得多，這也是城管所說(shuō)的‘治理熟了的街比較好治理了?！保▽?duì)副主任Y訪談2015-12-22）

執(zhí)法中的熟悉化，運(yùn)用人情、關(guān)系、道德等方面的手段處置違法事件為執(zhí)法活動(dòng)的剛性添加了潤(rùn)滑劑，也為城管執(zhí)法中許多“柔性執(zhí)法”①的出現(xiàn)提供了一定的條件。同時(shí)，攤販也積極地利用這一場(chǎng)域采取多種策略，實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化。

三、裁量權(quán)的運(yùn)用：協(xié)管員行為的基礎(chǔ)

與西方官僚系統(tǒng)不同的是，當(dāng)代中國(guó)的街頭官僚現(xiàn)象，主要不是由正式行政人員帶來(lái)的，而是那些半正式的行政人員制造的，在街頭從事執(zhí)法活動(dòng)的基本是協(xié)管員。

（一）協(xié)管組織的力量配置

2002年武漢市城管局剛剛成立，為解決下崗工人再就業(yè)，全市城管系統(tǒng)就招錄了2100余名下崗職工擔(dān)當(dāng)“環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督員”。2011年9月16日，武漢首批2000名市容環(huán)境監(jiān)督員正式上崗。2015年7月份官方公布的數(shù)據(jù)為8700名，如果加上街道自行聘請(qǐng)的協(xié)管員，這個(gè)數(shù)字應(yīng)該在12000名左右，是正編隊(duì)伍的5倍?，F(xiàn)在整個(gè)H區(qū)大隊(duì)有正式城管隊(duì)員150人左右，600多名協(xié)管員，加上街道有1000多名協(xié)管員，協(xié)管員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正式隊(duì)員，因此一線治理中呈現(xiàn)出明顯的半正式治理。H區(qū)城管執(zhí)法大隊(duì)李大隊(duì)長(zhǎng)說(shuō)：“人員配置是很大的問(wèn)題，政府規(guī)定應(yīng)該按萬(wàn)分之四配置，我們區(qū)有80萬(wàn)人，只配100多人，17個(gè)中隊(duì)，每個(gè)中隊(duì)3～5個(gè)人，人員配備不齊，并且人員結(jié)構(gòu)老化，平均年齡48歲。在這種情況下，只能大量招收協(xié)管員?！?/p>

城管行政體制有著嚴(yán)格的層級(jí)體系，一線執(zhí)法隊(duì)伍的層級(jí)體系如下：隊(duì)長(zhǎng)（書記）—副隊(duì)長(zhǎng)（隊(duì)員）—片長(zhǎng)—班長(zhǎng)（協(xié)管）—普通協(xié)管員。在協(xié)勤中，還有一個(gè)協(xié)勤中隊(duì)長(zhǎng)，協(xié)勤中隊(duì)長(zhǎng)主要是來(lái)管理協(xié)勤人員。正編隊(duì)員往往要處理文書回告、執(zhí)法協(xié)調(diào)、案件辦理等棘手事務(wù)，一線工作通常交由班長(zhǎng)代為管理；班長(zhǎng)成為具體路段的負(fù)責(zé)人，普通協(xié)管員是具體的執(zhí)法實(shí)踐者，是真正嵌入社會(huì)的人。城管隊(duì)伍里臨時(shí)工的存在，有其相當(dāng)程度上的合理性和正當(dāng)性。在正式隊(duì)員和協(xié)管員之間，一般是協(xié)管員要聽從正式隊(duì)員的管理，這里有兩個(gè)方面的原因：一是科層結(jié)構(gòu)上，正式隊(duì)員都比較老，相對(duì)而言，級(jí)別比較高，大部分都是領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別；二是管理權(quán)限上，因正式隊(duì)員有執(zhí)法權(quán)力，而協(xié)勤隊(duì)員僅擁有和普通群眾一樣的建議權(quán)力，而沒有暫扣物品、罰款等執(zhí)法權(quán)力，所以，協(xié)勤隊(duì)員在執(zhí)法中必須依靠正式隊(duì)員。

（二）街頭執(zhí)法的策略

協(xié)管員承擔(dān)了一線操作性工作量的90%以上，城市街頭能夠保持現(xiàn)有的秩序狀態(tài)與他們的付出密不可分?！案邔拥臎Q定是高度原則性的，而基層的決定則具有高度操作性”[6]（P164），曾經(jīng)值守過(guò)菜市場(chǎng)的城管隊(duì)員說(shuō)：“每個(gè)地方都有地頭蛇式的人物。我們?nèi)ィ貌幌滤麄?，協(xié)管去，就可以疏通關(guān)系，平衡一下。城鄉(xiāng)結(jié)合部，必須有這樣一個(gè)人物。我們沒有公安的強(qiáng)制力，很多事情又必須去做，必須借用協(xié)管的暴力。若沒有搞清楚這個(gè)地方的復(fù)雜關(guān)系，一腳踩下去就踩著雷了?！保▽?duì)城管隊(duì)員Q訪談2015-7-14）

（1）守點(diǎn)與巡防。實(shí)際情況下，攤販人多情況復(fù)雜，城管并沒有能力將所有攤販全都趕走，因此只有采取與攤販搶奪空間的手段，所以城管采用了“網(wǎng)格化”的管理方式。人流集中地是街頭攤販營(yíng)利的絕好市場(chǎng)，而且商品和服務(wù)越是集中多樣，越能吸引顧客，于是學(xué)校門口、廣場(chǎng)、公交汽車站、地鐵站口、步行街周邊、夜市周邊成為街頭攤販青睞的場(chǎng)所。不同的時(shí)間點(diǎn)有不同的生意點(diǎn)，例如學(xué)校門口是生意點(diǎn)在上學(xué)放學(xué)時(shí)間，菜市場(chǎng)在早上是生意點(diǎn)，夜市在夜間是生意點(diǎn)，步行街周邊在下午、晚上是生意點(diǎn)，公交車站臺(tái)、地鐵站口全天候都是生意點(diǎn)。不同地點(diǎn)在城市管理中的重要性也不同，如果以上生意點(diǎn)在同一個(gè)中隊(duì)出現(xiàn)，中隊(duì)首先保障的是學(xué)校周邊，其次保障公交車、地鐵口和廣場(chǎng)等公共性較強(qiáng)的地帶。通過(guò)在重要點(diǎn)位安排城管隊(duì)員的方式來(lái)與攤販搶奪空間。平均每個(gè)路段每個(gè)點(diǎn)位安排2名隊(duì)員，同時(shí)除了點(diǎn)位外，再成立一支機(jī)動(dòng)隊(duì)伍，然后平時(shí)由守點(diǎn)隊(duì)員進(jìn)行日常管理，再由機(jī)動(dòng)隊(duì)伍進(jìn)行暫扣經(jīng)營(yíng)工具等執(zhí)法行為，這樣，通過(guò)將日常管理與集中執(zhí)法分開，兩部分人“一個(gè)唱紅臉，一個(gè)唱白臉”，日常管理人員不用擔(dān)心遭到攤販報(bào)復(fù)，而機(jī)動(dòng)隊(duì)員也因?yàn)槭悄吧硕梢宰鍪赂颖憷綍r(shí)管理的人員在日常管理中也可以與攤販處理好感情。

（2）空間區(qū)隔。由于城管隊(duì)員并沒有物力與人力對(duì)攤販等人員進(jìn)行全方位的監(jiān)控，所以只能對(duì)物理空間進(jìn)行改造，派人占據(jù)或者增加障礙物，防止其他人員進(jìn)入。如在流浪漢問(wèn)題上，因?yàn)槌枪懿]有嚴(yán)格的法律手段對(duì)流浪漢進(jìn)行管理，救助站也沒有權(quán)利強(qiáng)行救助，所以城管就采用了“占地盤”的方式。對(duì)那些長(zhǎng)期盤踞在商鋪門口的流浪漢等，為了防止他們?cè)诮诸^被凍死、病死等事情發(fā)生，這樣，政府開始出錢在銀行門口設(shè)立花壇，但這些人員仍然跑到花壇里面睡。于是，政府又在花壇外面修了高的柵欄，以阻止他們進(jìn)去，這顯然已經(jīng)成為與流浪漢爭(zhēng)奪地盤的經(jīng)典之戰(zhàn)。近些年來(lái)，這種搶地盤的方式很多，如在橋底下修水泥墩等，都是為了防止這些攤販、流浪漢等聚集。[7]

（3）巡邏規(guī)避。街頭執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中常常需要面對(duì)惡劣、緊張、充滿危險(xiǎn)的執(zhí)法工作環(huán)境，在與執(zhí)法對(duì)象的具體互動(dòng)中，無(wú)論是執(zhí)法人員還是執(zhí)法對(duì)象，常常都會(huì)脾氣暴躁，容易產(chǎn)生不愉快的情緒。在街頭治理中，執(zhí)法者一般都會(huì)避免不愉快的或危險(xiǎn)的一線工作，將不出事放在首位，然后才是把事情做好。在街頭執(zhí)法中，對(duì)于一線的執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”[8]（P28）的問(wèn)題。如上文提到的老年人攤販、殘疾人攤販、少數(shù)民族攤販，執(zhí)法隊(duì)員只能采取節(jié)制性的權(quán)力，繞開他們開展柔性執(zhí)法。街頭空間的陌生性增加了執(zhí)法工作的信息搜集難度，其流動(dòng)性容易消弭執(zhí)法的強(qiáng)度，圍觀群眾則增加了事情發(fā)展演變的風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)。[9]巡邏規(guī)避，既是城管的行為選擇，也是街頭攤販的行為選擇。之所以會(huì)出現(xiàn)“巡邏規(guī)避”，主要是出于規(guī)避街頭執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，防止暴力沖突發(fā)生，達(dá)致良好秩序的考慮。

（4）時(shí)空劃分。2011年之前，城管工作時(shí)間為8：00～12：00，14：30～17：30，而且城管隊(duì)員都會(huì)提前半小時(shí)回隊(duì)點(diǎn)名，街頭攤販的制度性生存空間較大。2011年之后，隨著城管改革的推進(jìn)，管理標(biāo)準(zhǔn)也提高，晚班延長(zhǎng)到22點(diǎn)，中午還有人值守，這種全面管理的結(jié)果是暴力沖突頻發(fā)——街頭攤販的空間被大大擠壓，化解制度帶來(lái)的沖突依賴于街頭官僚的靈活操作。街頭官僚無(wú)疑會(huì)按照官方的要求，在規(guī)定的時(shí)間段內(nèi)安排人員值守，但是，他們絕不會(huì)將時(shí)間和空間占滿以將攤販徹底排斥出街道，城市管理經(jīng)驗(yàn)讓他們明白攤販不會(huì)自動(dòng)消失，城市管理追求的是一種對(duì)游戲規(guī)則認(rèn)可后的體系平衡。執(zhí)法中隊(duì)通過(guò)時(shí)空變化進(jìn)行排兵布陣實(shí)現(xiàn)了人力資源的最大效能，也通過(guò)錯(cuò)位時(shí)空給攤販以營(yíng)生空間實(shí)現(xiàn)降低街頭沖突的目標(biāo)。比如武漢魯磨路的城管早上7：30上班，之后8：30開始清理賣菜的攤販，9：00開始清理賣早點(diǎn)的攤販，然后各自巡街。在魯磨路，城管清理菜攤、早餐點(diǎn)的時(shí)間和順序都是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐歸納而來(lái)，不是某一個(gè)人所能夠改變的。正如直二隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)所說(shuō)：“如果提前清理，一定會(huì)打架，之所以清理賣菜的時(shí)間為8：30，是因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候這些賣菜的已經(jīng)將菜賣的差不多了，賣菜的高峰時(shí)段是早上6：00～8：00，而攤販清理晚了同樣會(huì)影響后續(xù)的衛(wèi)生清掃等工作，此時(shí)去清理，既不會(huì)引起攤販的強(qiáng)烈反抗，也不會(huì)帶來(lái)附近居民的強(qiáng)烈不滿，清理早餐點(diǎn)也是同樣的道理，到了9點(diǎn)鐘，吃早飯的人已經(jīng)差不多吃完了，所以城管過(guò)去清理的工作就比較輕松?！保▽?duì)直二副隊(duì)長(zhǎng)G訪談2015-7-18）

但是城管也必須過(guò)去清理，因?yàn)槿绻枪懿贿^(guò)去清理，這些攤販很有可能會(huì)擺的時(shí)間更長(zhǎng)，他們不會(huì)到了時(shí)間就收攤，他們一定會(huì)等到城管來(lái)了再收攤，對(duì)他們而言，這樣也是實(shí)現(xiàn)收益最大化，所以，既然規(guī)矩已經(jīng)形成，城管也需要遵守。街頭執(zhí)法者通常來(lái)說(shuō)不會(huì)輕易地去打破這樣的劃分，這也就給街頭攤販擺攤設(shè)點(diǎn)留下了機(jī)會(huì)。執(zhí)法中隊(duì)根據(jù)不同的季節(jié)劃分與不同季節(jié)相適應(yīng)的工作時(shí)間段。如果具體到街頭執(zhí)法人員，他們會(huì)基于自身利益的考慮，在正式安排的值班時(shí)段和路段中進(jìn)一步進(jìn)行策略性的劃分，而并非嚴(yán)格按照正式的規(guī)定。學(xué)校周圍及商場(chǎng)附近是第三方檢查的重點(diǎn)區(qū)域，是絕對(duì)不能出現(xiàn)攤販的。中餐和晚餐時(shí)間是攤販出來(lái)經(jīng)營(yíng)的好時(shí)機(jī)，城管隊(duì)員即使管得過(guò)來(lái)，也不愿意再去管理，這并非是怕辛苦，而是“不能逼人太甚”、“總要給攤販留口飯吃”?？傊诮诸^執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法的“度”在協(xié)管員心中都有數(shù)。

四、攤販的行動(dòng)策略

自2011年武漢市實(shí)行“城管革命”強(qiáng)調(diào)“文明執(zhí)法”以來(lái)，街頭攤販管理就出現(xiàn)了一個(gè)奇怪的現(xiàn)象：違法占道經(jīng)營(yíng)者好像很有理（合法），不少隊(duì)員感嘆：“現(xiàn)在管理對(duì)象變了，以前他們總覺得自己理虧，看見我們就跑，現(xiàn)在他們好像很有理?！毙∝溤诔枪軝?quán)力退縮、媒體和社會(huì)鼓舞下以生存權(quán)為借口對(duì)自己的違規(guī)行為進(jìn)行了正當(dāng)化。在城管與攤販的互動(dòng)中，攤販會(huì)用到很多方法來(lái)進(jìn)行博弈，他們以生存權(quán)博取社會(huì)同情，以“城管暴力執(zhí)法”博取體制的援手，或者通過(guò)熱線電話、媒體渠道進(jìn)行投訴，從而將城管手腳牢牢捆住，在執(zhí)法熟悉化的場(chǎng)域下，不同類型的攤販也會(huì)采用不同的方法。

（1）躲避型策略。流動(dòng)攤販大多數(shù)是在無(wú)證的狀態(tài)下或非正式的基礎(chǔ)上經(jīng)營(yíng)。對(duì)于城管執(zhí)法隊(duì)員來(lái)說(shuō)，他們只能采取躲避的方式。但并不意味著他們不會(huì)采取越過(guò)紅線的行為。比如，攤販通過(guò)反復(fù)嘗試來(lái)探測(cè)城管的底線和弱點(diǎn)，如通過(guò)嘗試發(fā)現(xiàn)城管的上班時(shí)間和個(gè)人性格等，從而尋找對(duì)自己最有利的方式?，F(xiàn)在的攤販和店面經(jīng)常是“踩著線玩”。在城管要收攤的時(shí)候?qū)λ麄冞M(jìn)行“一哭二鬧三躺倒”的哭鬧方式來(lái)爭(zhēng)取自己利益，通過(guò)自己有病、已經(jīng)懷孕等方式嚇唬城管，讓城管因?yàn)榕聯(lián)?zé)任而不敢執(zhí)法。同時(shí)，個(gè)體化的攤販也并非完全的無(wú)組織，基于地緣鄉(xiāng)緣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)使個(gè)體化的攤販存在松散、互助的非正式聯(lián)合，進(jìn)而形成了同鄉(xiāng)攤販販賣同一類產(chǎn)品的族裔經(jīng)濟(jì)。族裔性的存在反映了攤販動(dòng)用社會(huì)資本的能力，增加了他們爭(zhēng)奪公共空間資源的力量。

（2）維權(quán)型策略。對(duì)于固定攤販來(lái)說(shuō)，他們無(wú)法躲避國(guó)家嚴(yán)密的稅收體系，因此會(huì)遵守相應(yīng)的制度，但是也會(huì)越過(guò)權(quán)力的紅線，并導(dǎo)致直接對(duì)抗。據(jù)筆者觀察，這種對(duì)抗突出發(fā)生在少數(shù)民族占道經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題上，這些少數(shù)民族往往抱團(tuán)而居，而且會(huì)通過(guò)宗教組織向政府施加壓力。例如，某小區(qū)的一樓商鋪?zhàn)饨o了回族商戶進(jìn)行燒烤生意，由于沒有安裝油煙凈化器，樓上的住戶幾乎不能打開窗戶，油煙擾民十分嚴(yán)重。在打電話舉報(bào)無(wú)效的情況下，樓上住戶直接將垃圾往下扔，而商戶則對(duì)著干，將燒烤垃圾直接扔往樓道，將出口堵住。在這種情況下，雙方幾乎發(fā)生暴力沖突。警察趕到后，也只能進(jìn)行調(diào)解。后來(lái)，該商戶找到了區(qū)民宗委告狀，訴說(shuō)自己冤屈，經(jīng)區(qū)民宗委協(xié)調(diào)，雙方互相賠禮道歉，商戶安裝油煙凈化器，事件得以解決。

（3）接受型策略。這類策略主要發(fā)生在熟識(shí)城管內(nèi)部人員或者與城管隊(duì)員關(guān)系十分融洽的群體，他們往往消息十分靈通，協(xié)管員打招呼，上級(jí)檢查，回家休息幾天便乖乖的離開，絕不會(huì)有任何的不快。但也給了協(xié)管員與攤販一定的互動(dòng)空間，每逢綜合整治，總能夠合理順暢地規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于執(zhí)法者來(lái)說(shuō)，如果與執(zhí)法對(duì)象的關(guān)系比較緊張，這無(wú)疑會(huì)增加執(zhí)法中的難度，甚至?xí)觿_突；對(duì)于執(zhí)法對(duì)象來(lái)說(shuō)，如果與執(zhí)法者的關(guān)系過(guò)于緊張，在日常的街頭經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，就可能會(huì)在遇到街頭城管執(zhí)法者時(shí)影響自己的經(jīng)營(yíng)收益。

在面對(duì)街頭官僚的自由裁量權(quán)時(shí)，不同類型的攤販會(huì)根據(jù)自身的特點(diǎn)采取不同的應(yīng)對(duì)策略，應(yīng)對(duì)策略的特殊性也會(huì)使得街頭官僚的行為出現(xiàn)選擇性。在國(guó)家的鼓勵(lì)下以及媒體的宣傳下和市民的“支持”下，小販進(jìn)行了自我違規(guī)經(jīng)營(yíng)的合法化，從“見了城管像麻雀一樣飛跑”到“見了城管動(dòng)都不動(dòng)”，普通攤販的行為發(fā)生了很大變化，這也表明，攤販已經(jīng)掌握了部分街頭治理權(quán)——攤販具有表達(dá)、談判、協(xié)商的機(jī)會(huì)。

五、結(jié)論與討論

如前文所述，一線行政領(lǐng)域由于各種原因需要大量的協(xié)管員配合治理，實(shí)際上，正式隊(duì)員往往進(jìn)行的是“辦公室治理”，這種類型的治理是有門檻的，缺乏一定的主動(dòng)性，而街頭治理的復(fù)雜性使得權(quán)力的執(zhí)行者很難按照嚴(yán)格規(guī)定的要求積極行政。但是在街頭這種微觀場(chǎng)域下的權(quán)力實(shí)踐使得城管與攤販的互動(dòng)顯得更加直接。

當(dāng)城管利用一系列“掌握空間”的策略，建構(gòu)出政治性的空間而實(shí)現(xiàn)自己的意圖時(shí)，處于弱勢(shì)地位的民眾只能采取相對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)術(shù)贏得對(duì)空間的占有。②然而，街頭空間的復(fù)雜性使得不同的利益主體難以完全實(shí)現(xiàn)自己的意志，雙方存在沖突與合作。這種保護(hù)性協(xié)商機(jī)制的存在有利于實(shí)現(xiàn)保護(hù)性增長(zhǎng)、共享式發(fā)展，而不是西方所言的“復(fù)仇型的空間政治”③。具體而言，“保護(hù)性協(xié)商”有以下特性。

第一，政治性。從博弈論角度來(lái)看，“保護(hù)性協(xié)商”的存在正是政府、執(zhí)法者與受規(guī)則影響的執(zhí)法對(duì)象經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的博弈產(chǎn)生的均衡結(jié)果，是有效的社會(huì)秩序?qū)嵺`性的建構(gòu)過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了戴維·伊斯頓所言的“政治是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”。這種空間具有高度的政治性，體現(xiàn)了三者的意志，并且重新界分了三者的利益帶。并且，在這一空間內(nèi)，雙方存在合作，使得執(zhí)法對(duì)象的情緒宣泄與利益表達(dá)能夠?yàn)閳?zhí)法者所熟知，成為執(zhí)法者下一步行動(dòng)的考量工具，成為有效吸納民意的平臺(tái)。

第二，包容性。街頭空間的開放性塑造了不同的利益主體，執(zhí)法者雖是執(zhí)行國(guó)家正式權(quán)力，然而復(fù)雜的空間環(huán)境及執(zhí)法資源的不足使得政府、執(zhí)法者和攤販都深知完全占有對(duì)方所掌握的空間不切實(shí)際，在多次互動(dòng)中，雙方保持了高度的默契，只要不超出一定底線，執(zhí)法者對(duì)違規(guī)現(xiàn)象可以做出適當(dāng)處理。這種機(jī)制有三大優(yōu)勢(shì)，一方面，能夠使基層城管正式隊(duì)員完成上級(jí)交待的任務(wù)，避免受到壓力型體制下目標(biāo)責(zé)任制的懲罰；另一方面，攤販能夠利用作為生存必須的活動(dòng)空間，從而完成養(yǎng)家糊口的人生任務(wù)；最終，在不損害其他社會(huì)群體的合法權(quán)益下，最大程度的實(shí)現(xiàn)政府的體制性目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，從而抑制執(zhí)法暴力。

第三，邊界的動(dòng)態(tài)性?？臻g是社會(huì)關(guān)系的產(chǎn)物，由于不同的利益主體的力量強(qiáng)度是非均質(zhì)分布的，執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象的博弈邊界具有動(dòng)態(tài)性。當(dāng)執(zhí)法者采取集中整治措施，集中動(dòng)員各種資源和運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法風(fēng)暴壓縮執(zhí)法對(duì)象的專屬空間，或者執(zhí)法對(duì)象利用社會(huì)輿論、信息的有效獲取與利益的組織化從而擴(kuò)大專屬空間，這時(shí)，保護(hù)性協(xié)商的邊界暫時(shí)發(fā)生了改變。但是，這種大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式治理是政治性而非制度化的，長(zhǎng)期有效的規(guī)訓(xùn)是不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，如果執(zhí)法對(duì)象的行動(dòng)超越了政府能夠容忍的邊界，往往也會(huì)遭到殘酷的打擊。

這種能夠在很大程度上兼顧不同社會(huì)群體利益的秩序狀態(tài)對(duì)于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)發(fā)展而言具有非常重要的意義。就一線執(zhí)法狀況來(lái)看，臨時(shí)工在這種秩序狀態(tài)的形成中發(fā)揮著重要的作用，在正式人員主動(dòng)壓縮裁量權(quán)的使用，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)刻板的規(guī)范程序，減輕工作壓力和規(guī)避日趨嚴(yán)苛的責(zé)任追究，傾向于選擇“消極行政”的情況下，臨時(shí)工的“積極行政”就成為了城市管理中必不可少的一個(gè)部分。

由于我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期，政府治理的大量事務(wù)存在專業(yè)化不足甚至無(wú)法專業(yè)化的問(wèn)題，而城管近二十年的發(fā)展亦可驗(yàn)證，作為地方政府的“兜底型部門”與“賴子型部門”，承擔(dān)著大量的“剩余事務(wù)”。[10]同時(shí)，中國(guó)處于城市化快速推進(jìn)的過(guò)程，大量的農(nóng)民進(jìn)城謀生的第一步就是做攤販從而完成從“農(nóng)民”身份向“市民”身份的轉(zhuǎn)變，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，這是一個(gè)無(wú)法回避的矛盾。之所以出現(xiàn)暴力執(zhí)法的困境，實(shí)則是對(duì)這種保護(hù)性空間的破壞，導(dǎo)致在街頭治理中很難兼顧到相關(guān)各方利益，利益出現(xiàn)了失衡?！氨Ｗo(hù)性協(xié)商”具有很大的正面效果，緩和了城市管理中的社會(huì)矛盾、多元利益需要所產(chǎn)生的利益緊張關(guān)系，減緩了社會(huì)危機(jī)。中國(guó)處于轉(zhuǎn)型期變革的大氣候與街頭治理特性的小氣候共同促進(jìn)的環(huán)境中，而“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理格局能夠使得“保護(hù)性協(xié)商”更加具有正義性。

[ 注 釋 ]

① 媒體對(duì)此也有不少報(bào)道，以武漢城管為例，可參見“‘武漢史上最牛城管執(zhí)法車竄紅網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)友熱議”，來(lái)源：http：//hb.qq.com/a/20100926/000805.htm，該報(bào)道講述的是武漢市洪山區(qū)城管局直屬二中隊(duì)的一名55歲的老城管執(zhí)法人員楊維勛的事例，有的攤販還說(shuō)：“老楊是個(gè)值得交的朋友，辦事有原則，很有人情味。”需要注意的是，媒體中報(bào)道的這些事例，多是有關(guān)城管工作時(shí)間比較長(zhǎng)的老城管，而有關(guān)年輕城管的報(bào)道則相對(duì)要少很多。

② 塞托闡述到強(qiáng)者與弱者的空間操作方式，以策略與戰(zhàn)術(shù)分別比喻當(dāng)權(quán)者與消費(fèi)者。當(dāng)權(quán)者有能力生產(chǎn)空間、規(guī)制空間，策略是當(dāng)權(quán)者對(duì)環(huán)境外部進(jìn)行評(píng)估、選擇、設(shè)計(jì)一個(gè)經(jīng)過(guò)規(guī)訓(xùn)的空間的方法。強(qiáng)者在這個(gè)有著明顯邊界的空間中，利用“掌握空間”的策略，生產(chǎn)與外界的關(guān)系，建構(gòu)出政治、經(jīng)濟(jì)與科學(xué)理性的模式，并依照個(gè)人欲望來(lái)限制他人的活動(dòng)。而弱者只能使用、調(diào)整、適應(yīng)這些空間，并采用“以時(shí)間換空間”的戰(zhàn)術(shù)來(lái)贏得空間。參見[法]米歇爾·德·塞托：《日常生活實(shí)踐》，方琳琳等譯，南京大學(xué)出版社2015年版，第172～173頁(yè)。

③ 在20世紀(jì)90年代末期，紐約市為了扭轉(zhuǎn)城市衰落、維護(hù)公共空間秩序、重塑城市形象，從而創(chuàng)造有利于吸引資本的城市環(huán)境，對(duì)攤販、乞丐、街頭賣藝者等不合需要的群體采取了嚴(yán)厲的驅(qū)逐和懲治政策。著名城市地理學(xué)家史密斯將這種空間排斥的政治定義為城市復(fù)仇主義。參見Smith N. The New Urban Frontier： Gentrification and the Revanchist City. London and New York： Routledge， 1996： 210～232.

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責(zé)任編輯：鐘金意