唐維超 周汝平 胡林舉 梁莉 蘇莉 楊會(huì)靜 駱安萍

摘? ?要? ? 農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革是財(cái)政投入機(jī)制的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金是財(cái)政支農(nóng)資金重要組成部分，通過(guò)調(diào)研其股權(quán)化改革現(xiàn)狀及成效，分析在項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的困難與問(wèn)題，提出股權(quán)化政策落地的對(duì)策建議：1）優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造良好氛圍;2）提升產(chǎn)業(yè)化水平，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ);3）優(yōu)選項(xiàng)目準(zhǔn)入，提高項(xiàng)目質(zhì)量;4）明確政策規(guī)定，完善實(shí)施細(xì)則;5）創(chuàng)新管理機(jī)制，健全制度保障;6）激發(fā)企業(yè)活力，加強(qiáng)后期扶持;7）深化改革舉措，強(qiáng)化引領(lǐng)帶動(dòng)。

關(guān)鍵詞? ?農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目;資金;股權(quán)化改革;問(wèn)題;建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.8? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.34.029

農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化，是指將財(cái)政支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金的其中一部分，以股權(quán)形式量化折股到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶和村集體定期按股分紅，既是對(duì)扶貧的有益探索，又是一項(xiàng)讓貧困戶穩(wěn)定增收的好辦法。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金是財(cái)政支農(nóng)資金的重要組成部分，調(diào)研分析其股權(quán)化改革的成效及問(wèn)題，提出股權(quán)化政策落地的對(duì)策建議，有助于提高財(cái)政資金的使用效率和效益，建立符合現(xiàn)代財(cái)政制度要求的扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和農(nóng)戶合作共贏。

1 研究背景與理論基礎(chǔ)

1.1 研究背景

財(cái)政支農(nóng)政策是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的重要財(cái)力保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化為一種財(cái)政投入創(chuàng)新機(jī)制，是探索農(nóng)業(yè)企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民增收、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的具體實(shí)現(xiàn)形式，助推農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)村集體組織及成員建立更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。重慶市從2014年開(kāi)始試點(diǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，現(xiàn)已在全市34個(gè)區(qū)縣穩(wěn)步推進(jìn)。

在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的新形勢(shì)下，開(kāi)展農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金股權(quán)化改革政策落地研究，調(diào)研分析實(shí)踐探索的成效及問(wèn)題，提出股權(quán)化政策落地的對(duì)策建議，對(duì)建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)效扶持機(jī)制，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿和引導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、企業(yè)壯大、集體發(fā)展的多方合作共贏局面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2 相關(guān)文獻(xiàn)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政支農(nóng)政策開(kāi)展了大量研究，主要集中在分析研究財(cái)政支農(nóng)現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)、效率與方式。在規(guī)模上，總體認(rèn)為財(cái)政支農(nóng)力度不夠，應(yīng)擴(kuò)大支出規(guī)模;在結(jié)構(gòu)上，認(rèn)為目前的分配結(jié)構(gòu)不合理，需要進(jìn)一步優(yōu)化支出方式與結(jié)構(gòu);在效率上，認(rèn)為效率相對(duì)不高，促進(jìn)作用發(fā)揮不夠。

目前，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金股權(quán)化改革總體上仍處于起步階段，相關(guān)的研究報(bào)道較少。王軍等以四川省廣元市改革試點(diǎn)區(qū)為樣本，對(duì)改革的過(guò)程和內(nèi)容予以梳理和分析，發(fā)現(xiàn)存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平亟需提升、農(nóng)民股份合作組織缺乏法律保障、地方政府配套服務(wù)有待加強(qiáng)等問(wèn)題，并提出了對(duì)策建議[1]。李萍等通過(guò)廣元市572份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查，實(shí)證研究財(cái)政支農(nóng)資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)化政策對(duì)農(nóng)民增收的影響[2]。郭曉彬開(kāi)展了重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革風(fēng)險(xiǎn)控制研究并提出完善措施[3]。

國(guó)內(nèi)很少有學(xué)者專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金股權(quán)化政策落地開(kāi)展深入研究。重慶市永川區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目管理中心總結(jié)了國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)圣水湖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目納入股權(quán)化改革的具體做法與實(shí)施成效，提出了問(wèn)題改進(jìn)建議。

2 實(shí)踐探索與改革成效

2.1 國(guó)內(nèi)改革經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革在東部地區(qū)起步較早，原因是東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，農(nóng)村原本就有一定規(guī)模的集體資產(chǎn)，具備股權(quán)量化的物質(zhì)基礎(chǔ)，加上市場(chǎng)觀念先行，具有催生改革的動(dòng)因 。

經(jīng)實(shí)踐探索，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革各地有不同的做法，出現(xiàn)了不少典型模式。溫州“三分三改”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革模式是資源稟賦和政府選擇共同作用的結(jié)果，通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革，明確集體資產(chǎn)所有權(quán)歸屬，成立股份經(jīng)濟(jì)合作社，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制，保障集體組織成員對(duì)集體資產(chǎn)的控制權(quán)和剩余價(jià)值索取權(quán)[4]。上海松江“三級(jí)合一”農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革是以股份合作社的形式，根據(jù)土地份額和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的年限將全部集體資產(chǎn)量化到人，以此實(shí)現(xiàn)保護(hù)集體資產(chǎn)和成員個(gè)人利益的雙贏[5]。

西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的集體資產(chǎn)“空殼化”嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，資產(chǎn)存量少，甚至呈現(xiàn)為負(fù)資產(chǎn)。因此，西部地區(qū)股權(quán)量化改革的著力點(diǎn)主要從投資增量入手，實(shí)施財(cái)政支農(nóng)資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)量化改革或直接推行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革。

四川省廣元市是率先正式啟動(dòng)財(cái)政支農(nóng)資金股權(quán)量化改革的試點(diǎn)區(qū)?；谠圏c(diǎn)地區(qū)90%以上的村集體組織沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益，屬于典型的“空殼村”，廣元農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)是將財(cái)政支農(nóng)資金轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體資產(chǎn)實(shí)施股權(quán)量化改革。其主要經(jīng)驗(yàn)是將財(cái)政支農(nóng)資金股權(quán)量化與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革同步實(shí)施，整體推進(jìn)，并以前者作為后者的外在動(dòng)因和重要杠桿。其基本路經(jīng)是將過(guò)去財(cái)政支農(nóng)資金、扶貧資金由上級(jí)政府規(guī)劃分配下?lián)?，改為由農(nóng)村基層依托各種合作社通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)的形式投入，形成集體資產(chǎn)后再進(jìn)行股權(quán)量化，其中貧困戶額外享有扶貧股份，同時(shí)吸收成員一定數(shù)額的入股資金。廣元股權(quán)量化改革經(jīng)驗(yàn)在西部地區(qū)有很好的示范作用，目前已在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、壯大集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)揮農(nóng)戶主體作用、提高財(cái)政資金使用效率、助推精準(zhǔn)扶貧方面取得明顯成效。

2.2 重慶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革試點(diǎn)進(jìn)展

重慶市2014年開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革。2015年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到20個(gè)扶持開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)縣。2016年試點(diǎn)范圍拓展到全市34個(gè)區(qū)縣，并要求各試點(diǎn)區(qū)縣用于股權(quán)化改革的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不少于3 000萬(wàn)元。

重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革的主要做法：1）用三把標(biāo)尺選項(xiàng)目。以社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值為標(biāo)尺，優(yōu)先選擇產(chǎn)出效益高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、履行分紅能力強(qiáng)的項(xiàng)目實(shí)施。2）分資金投向配股權(quán)。根據(jù)不同投向的資金，明確企業(yè)或農(nóng)民合作社與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員各自的持股比例。3）設(shè)優(yōu)先股保收益，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員持有的股份作為優(yōu)先股，實(shí)施固定分紅，但不參與經(jīng)營(yíng)管理。4）推負(fù)面清單控風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)不履行分紅義務(wù)的經(jīng)營(yíng)主體，納入負(fù)面清單，取消后續(xù)扶持獎(jiǎng)勵(lì)資格。

據(jù)重慶市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，至2016年10月，全市實(shí)施股權(quán)化改革農(nóng)業(yè)項(xiàng)目610個(gè)，涉及財(cái)政資金3.68億，已量化資金3.31億，流轉(zhuǎn)土地0.9萬(wàn)公頃，514個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織持股3 615萬(wàn)元，6.57萬(wàn)戶農(nóng)戶持股1.33億元，其中1.15萬(wàn)戶貧困戶持股3 435萬(wàn)元。

重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，實(shí)現(xiàn)了“一股多利”。在堅(jiān)持黨的群眾路線，讓廣大群眾分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果;發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，撬動(dòng)社會(huì)資金參與農(nóng)村發(fā)展;融洽企民關(guān)系，構(gòu)建農(nóng)企合作機(jī)制;夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，助推精準(zhǔn)脫貧等方面發(fā)揮了重大作用。

2.3 重慶市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金股權(quán)化改革實(shí)踐與成效

2014年以來(lái)，重慶市參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革的試點(diǎn)區(qū)縣，均將農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金納入股權(quán)化改革范圍，并與其他農(nóng)業(yè)項(xiàng)目補(bǔ)助資金統(tǒng)籌安排，整體推進(jìn)，分類(lèi)管理，分項(xiàng)實(shí)施。

永川區(qū)作為全國(guó)第二批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，從2014年起，在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目中率先開(kāi)展股權(quán)化改革工作。其成功作法是利用國(guó)家投入的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目資金作杠桿，撬動(dòng)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資金等社會(huì)資本進(jìn)入，通過(guò)“財(cái)政配股金，農(nóng)民當(dāng)股東”，把群眾和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體結(jié)成利益共同體，促進(jìn)群眾成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的參與主體和受益主體，形成“企業(yè)有發(fā)展，農(nóng)民有收益，村社有活力”的良性局面。

2014—2016年，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)圣水湖現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)試點(diǎn)項(xiàng)目納入股權(quán)化改革的項(xiàng)目資金共4 320萬(wàn)元，涉及項(xiàng)目所在的8個(gè)行政村32個(gè)村民小組，農(nóng)戶1 572戶，土地流轉(zhuǎn)面積214.5 hm2，集體經(jīng)濟(jì)組織及成員共持股1 848萬(wàn)元，每年可分紅101.76萬(wàn)元。園區(qū)呈現(xiàn)出農(nóng)民、集體、企業(yè)多方共贏發(fā)展態(tài)勢(shì)：1）特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。園區(qū)已培育食用菌、“瓜-菜”、水產(chǎn)三大產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)值達(dá)到6.5億元。其中食用菌吸納15家龍頭企業(yè)入駐，發(fā)展成為重慶種植規(guī)模最大、產(chǎn)業(yè)密集度最高的生產(chǎn)基地。2）農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)更加多元。農(nóng)民群眾除土地流轉(zhuǎn)收入外，還能夠享受到持股分紅，增加了財(cái)產(chǎn)性收入;同時(shí)可以就近到企業(yè)務(wù)工，增加了工資性收入;也可以依托園區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，增加經(jīng)營(yíng)性收入。3）村企民關(guān)系更為融洽。企業(yè)社會(huì)責(zé)任感增強(qiáng)，回報(bào)社會(huì)的自覺(jué)性提高;村社和群眾也積極支持企業(yè)發(fā)展，希望企業(yè)興旺發(fā)達(dá)，自身獲益持續(xù)長(zhǎng)久。4）村社發(fā)展更具活力。集體組織有了穩(wěn)定的收入來(lái)源，投入公益事業(yè)的資金增加，基礎(chǔ)設(shè)施得到改善，民富村美的局面正在形成。

3 現(xiàn)實(shí)困境與問(wèn)題

3.1 股權(quán)化改革面臨的現(xiàn)實(shí)困難

3.1.1 優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目選擇難

受資源環(huán)境稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、政府資源整合能力、要素市場(chǎng)完善程度，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體培育程度的限制，選擇產(chǎn)出效益高、引領(lǐng)帶動(dòng)強(qiáng)、履約分紅能力強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目具有很大難度：1）選擇有實(shí)力的企業(yè)難度大。重慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平總體不高，新型經(jīng)營(yíng)主體培育弱，各區(qū)縣真正有實(shí)力的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)少，制約了選擇的空間。2）選擇能盈利的項(xiàng)目難度大。限于現(xiàn)有條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，廣泛論證項(xiàng)目規(guī)劃是否科學(xué)、方案是否可行、投資是否精準(zhǔn)、盈利能力是否持續(xù)等問(wèn)題具有很大的難度。3）調(diào)動(dòng)企業(yè)積極參與的難度大。大量的自籌資金投入、無(wú)論盈虧均得固定分紅的收益分配機(jī)制，以及對(duì)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)和政府公平監(jiān)管的顧慮，影響了企業(yè)參與改革的積極性。

3.1.2 項(xiàng)目管理難

市財(cái)政局分析了重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革存在兩大難題：難題一，作為利益主體的企業(yè)不適應(yīng);難題二，作為實(shí)施主體的區(qū)縣不適應(yīng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實(shí)施股權(quán)化改革的項(xiàng)目與非股權(quán)項(xiàng)目相比，管理難度明顯增加。一方面，加大了政府主管部門(mén)的管理難度。首先是關(guān)系協(xié)調(diào)難，工作壓力大。政府部門(mén)需要協(xié)調(diào)各方關(guān)系，兼顧多方利益，矛盾問(wèn)題增多，工作難度加大。其次是工作內(nèi)容多，服務(wù)時(shí)間長(zhǎng)，不僅要組織申報(bào)、評(píng)審、督查、驗(yàn)收，還要承擔(dān)后期服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)防控和督促分紅兌現(xiàn)工作。另一方面，加大了經(jīng)營(yíng)主體的管理難度。多種性質(zhì)、不同利益主體的存在，導(dǎo)致股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需要經(jīng)營(yíng)主體建立與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和管理制度，強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和群眾工作能力。

3.2 推進(jìn)改革存在的問(wèn)題

3.2.1 部分項(xiàng)目質(zhì)量不高，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理不善

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革項(xiàng)目的資金收益率普遍不高，有的項(xiàng)目還處于虧損狀態(tài)。排除農(nóng)業(yè)項(xiàng)目盈利率普遍偏低、項(xiàng)目運(yùn)行尚處于始營(yíng)期等因素，僅從企業(yè)角度分析，或多或少存在下述問(wèn)題：1）重補(bǔ)助輕風(fēng)險(xiǎn)。為爭(zhēng)取獲得財(cái)政補(bǔ)助資金，未經(jīng)充分論證、科學(xué)分析資金投入效益和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，就倉(cāng)促申報(bào)、盲目上馬，導(dǎo)致資金非理性投入。2）重產(chǎn)能輕效能。建設(shè)內(nèi)容不合理，建設(shè)規(guī)模大，前期大量投入，超過(guò)了企業(yè)的承受能力，后期流動(dòng)資金不足，導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)工率嚴(yán)重不足。3）重建設(shè)輕管理。企業(yè)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)和建設(shè)高度重視，但驗(yàn)收投產(chǎn)后，治理機(jī)制不完善，管理制度不健全，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平低，成本控制不得力，導(dǎo)致了投資收益低。4）重短期輕長(zhǎng)遠(yuǎn)。企業(yè)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的思路和目標(biāo)，重視短期獲利，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃，無(wú)意愿也無(wú)能力長(zhǎng)期投入，導(dǎo)致項(xiàng)目潛在分紅兌付難風(fēng)險(xiǎn)。

3.2.2 實(shí)施細(xì)則不完善，政策落實(shí)不到位

1）項(xiàng)目運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制不全。有的地區(qū)、部門(mén)未能建立健全資金使用、績(jī)效評(píng)價(jià)、服務(wù)保障、風(fēng)險(xiǎn)防控等全程管理服務(wù)機(jī)制。2）項(xiàng)目申報(bào)和審批透明度不高。在政策宣傳、項(xiàng)目篩選、論證評(píng)審、結(jié)果公示、資金下?lián)艿拳h(huán)節(jié)，程序不夠規(guī)范，流程不夠公開(kāi)。3）政策規(guī)定不明確，標(biāo)準(zhǔn)不一致。部分地區(qū)對(duì)改革的資金范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、分紅收益、分紅期限、股權(quán)處置等政策規(guī)定不明確，釋義不清晰，標(biāo)準(zhǔn)不一致。4）退出規(guī)定不合理。項(xiàng)目存續(xù)到期后剩余資產(chǎn)少，要求原值贖回，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際和行業(yè)特性，對(duì)企業(yè)不公平，降低了企業(yè)參與股權(quán)改革的積極性。

3.2.3 保障措施不到位，合作優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分

股權(quán)化改革項(xiàng)目需要主管部門(mén)、基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期的后續(xù)扶持和協(xié)調(diào)服務(wù)。實(shí)施固定分紅，極大地簡(jiǎn)化了分紅程序，保證了農(nóng)民權(quán)益，但也存在聯(lián)結(jié)機(jī)制不夠緊密，吸納農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員資源稟賦不夠得力的局限。有的地區(qū)仍存在部門(mén)分工不明、職責(zé)不清、工作停在表面、服務(wù)浮于形式的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目跟蹤服務(wù)不深入，協(xié)調(diào)保障不得力，化解矛盾不及時(shí)，幫扶措施不持續(xù)，群眾支持企業(yè)發(fā)展積極性不高，多方合作共贏優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分。

4 推進(jìn)股權(quán)化政策落地的對(duì)策建議

4.1 優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，營(yíng)造良好氛圍

各地政府必須進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高本地區(qū)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資源吸附能力，吸納社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化領(lǐng)域。首先要深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，持續(xù)深化“放管服”改革，全力打造公平公正的法治環(huán)境、高效透明的政務(wù)環(huán)境、平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、安商親商的社會(huì)環(huán)境，讓社會(huì)資本能放心投入，安業(yè)置業(yè)。其次，要加強(qiáng)政策的宣傳引導(dǎo)，高度重視對(duì)企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的政策宣傳和組織發(fā)動(dòng)工作，積極營(yíng)造股權(quán)改革農(nóng)業(yè)企業(yè)廣泛參與、集體組織大力協(xié)助、農(nóng)民群眾積極支持的良好氛圍。

4.2 提升產(chǎn)業(yè)化水平，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

以優(yōu)化布局、突出優(yōu)勢(shì)、精準(zhǔn)扶持、提高效益為主線，提高資源整合能力，培育壯大地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、品牌化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合效益;以扶持壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為重點(diǎn)，進(jìn)一步增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)性、流通性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金，加大財(cái)政支農(nóng)力度，培育發(fā)展新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體，扶持壯大產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平;以財(cái)政補(bǔ)助資金為杠桿，撬動(dòng)企業(yè)資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)企利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府扶持、企業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、集體壯大的多方共贏局面。

4.3 優(yōu)選項(xiàng)目準(zhǔn)入，提高項(xiàng)目質(zhì)量

1）優(yōu)先扶持龍頭企業(yè)。擇優(yōu)選擇股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、法人治理結(jié)構(gòu)完善、經(jīng)營(yíng)管理制度健全、主營(yíng)業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)突出、研發(fā)能力強(qiáng)、品牌知名度高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)進(jìn)行扶持。2）重點(diǎn)扶持優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。把資源稟賦好、輻射帶動(dòng)力強(qiáng)、幫助農(nóng)民顯著增收的優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)，如重慶要優(yōu)先大力扶持柑橘、榨菜、生態(tài)漁業(yè)、草食牲畜、中藥材、茶葉、調(diào)味品等七大百億級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈，著力打造優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群，確保扶持的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和市場(chǎng)銷(xiāo)售前景。3）重視扶持農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)。注重扶持與循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興業(yè)態(tài)關(guān)聯(lián)度高的農(nóng)業(yè)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.4 明確政策規(guī)定，完善實(shí)施細(xì)則

1）明確實(shí)施范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)單個(gè)項(xiàng)目資金投入對(duì)象、使用范圍和金額大小，明確其是否參與股權(quán)改革。2）明確股權(quán)設(shè)置與管理權(quán)限。建議農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金的持股比例明確界定，不搞上下浮動(dòng)。3）明確約定分紅期限。分紅期限修改為約定的土地流轉(zhuǎn)期限，或者對(duì)項(xiàng)目存續(xù)期進(jìn)行明確清楚的釋義。4）明確股權(quán)處置和退出規(guī)定。明確分紅期限內(nèi)若企業(yè)變更、轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員所持股權(quán)處置辦法;明確項(xiàng)目分紅期滿后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員所持股權(quán)退出或重新合作處置辦法。

4.5 創(chuàng)新管理機(jī)制，健全制度保障

1）規(guī)范完善競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)機(jī)制。對(duì)投資幫扶企業(yè)和項(xiàng)目的篩選、論證、評(píng)審要有規(guī)范透明的操作流程和公示制度，評(píng)審環(huán)節(jié)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員或委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)定，增加公信力。2）建立健全資金管理和監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管和審計(jì)項(xiàng)目資金到位和使用情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員可指派合適的代表參與項(xiàng)目資金使用監(jiān)督。3）創(chuàng)新落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控制度。創(chuàng)新實(shí)施預(yù)交分紅保證金，實(shí)施企業(yè)黑名單管理、定期審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和防控措施，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。4）建立完善服務(wù)保障機(jī)制。企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員建立信息溝通和問(wèn)題協(xié)商機(jī)制，發(fā)揮合作共贏優(yōu)勢(shì);基層政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立服務(wù)保障和分紅督促機(jī)制，強(qiáng)化全程服務(wù)監(jiān)督;區(qū)縣政府建立工作考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)改革工作。

4.6 激發(fā)企業(yè)活力，加強(qiáng)后期扶持

1）激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。企業(yè)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，完善治理架構(gòu)，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，制訂發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展思路，加大研發(fā)投入，強(qiáng)化技術(shù)支撐，提升品牌影響，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。2）強(qiáng)化政府后期扶持。政府對(duì)參與改革、分紅兌付好、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、農(nóng)民增收致富成效明顯的企業(yè)要進(jìn)行持續(xù)幫扶，通過(guò)財(cái)政扶持、稅收減免、金融支持、費(fèi)用優(yōu)惠、服務(wù)支撐等方式，加大后期扶持力度。3）完善政府配套服務(wù)。政府部門(mén)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，確保公益性基礎(chǔ)設(shè)施完好，交通運(yùn)輸方便，通訊信息快捷。4）支持商業(yè)性保險(xiǎn)介入。對(duì)流轉(zhuǎn)土地面積大、帶動(dòng)農(nóng)戶數(shù)量多、生產(chǎn)基地規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，政府積極引導(dǎo)并大力支持商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)介入，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。5）建立例外處置預(yù)案。若遇不可抗拒的重大災(zāi)害損失，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以運(yùn)轉(zhuǎn)，約定分紅難以兌付，政府設(shè)立適度補(bǔ)償和分紅豁免機(jī)制，使項(xiàng)目能夠繼續(xù)運(yùn)營(yíng)。

4.7 深化改革舉措，強(qiáng)化引領(lǐng)帶動(dòng)

在大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的新形勢(shì)下，創(chuàng)新改革舉措，積極探索企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員利益聯(lián)結(jié)機(jī)制更加緊密、合作關(guān)系更加深入、引領(lǐng)帶動(dòng)作用更加廣泛的股權(quán)化改革模式。1）鼓勵(lì)農(nóng)企緊密合作，深度參與。在平等協(xié)商、市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員將量化的財(cái)政補(bǔ)助資金與農(nóng)業(yè)企業(yè)組建具有獨(dú)立法人資格的有限責(zé)任公司，依法享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限。2）整合資源、融合發(fā)展。建議加速推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在已完成產(chǎn)權(quán)改革的地區(qū)，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員所持產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目資金等政府扶持資金整合，通過(guò)組建合作社或以產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式與企業(yè)合作，采用“合作社+農(nóng)戶+市場(chǎng)”或“合作社+農(nóng)戶+龍頭企業(yè)”等多種模式，鼓勵(lì)引導(dǎo)土地、資金、勞動(dòng)力等要素集聚，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

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