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        上海市浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃探索與思考

        2018-05-14 11:32:24張超亞
        南方農(nóng)業(yè)·上旬 2018年5期
        關(guān)鍵詞:土地管理

        張超亞

        摘 要 設(shè)施農(nóng)業(yè)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志,是推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手。結(jié)合區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地實(shí)際情況,按照“多規(guī)銜接、統(tǒng)籌兼顧、保障發(fā)展、控制總量、增減掛鉤、盤活存量”的總體原則,從規(guī)劃思路、規(guī)劃方法、規(guī)劃內(nèi)容、關(guān)注重點(diǎn)等方面闡述浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地的布局規(guī)劃,提出加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理的建議:建立指標(biāo)增減掛鉤的長效管理機(jī)制;解決設(shè)施農(nóng)用地與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾;構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)。

        關(guān)鍵詞 設(shè)施農(nóng)用地;布局規(guī)劃;土地管理;上海市浦東新區(qū)

        中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:C DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.13.025

        設(shè)施農(nóng)用地是指設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于經(jīng)營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地和配套設(shè)施用地,農(nóng)村宅基地以外的晾曬場等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目不同于一般的建設(shè)項(xiàng)目,其用地也不同于一般建設(shè)項(xiàng)目用地,符合要求的設(shè)施農(nóng)用地不屬于建設(shè)用地,按農(nóng)用地進(jìn)行管理。

        為適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要,促進(jìn)設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)有序發(fā)展,2010年,國土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2010〕155號(hào)),以進(jìn)一步完善現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)用地政策,規(guī)范用地管理。目前,設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)是直接通過單個(gè)項(xiàng)目的申請備案來管理,缺乏統(tǒng)一的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃,導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)用地零散分布,不易管理[1]。

        上海市于2015年被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批省級國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū),經(jīng)過兩年多的發(fā)展,都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成效顯著。浦東新區(qū)自2010年被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為首批國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)以來,建設(shè)成績卓著,在全國153個(gè)示范區(qū)中綜合排名第一,在上海整建制創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)背景下,切實(shí)發(fā)揮了引領(lǐng)本市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極作用。在浦東新區(qū)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展過程中,設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展短板越來越凸顯[2]。筆者結(jié)合浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃的編制工作,從總量鎖定、空間引導(dǎo)、實(shí)施管控等方面,探索設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃編制思路、方法及管控措施,以期提高設(shè)施農(nóng)用地的精細(xì)化、信息化管理水平,支撐都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

        1 浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃

        圍繞區(qū)域總體目標(biāo)定位,立足于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向,合理配置設(shè)施農(nóng)用地和空間布局,加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè),逐步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,夯實(shí)設(shè)施農(nóng)用地管理基礎(chǔ),形成與國際化大都市相匹配的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)體系、設(shè)施農(nóng)用地布局體系和精準(zhǔn)化設(shè)施農(nóng)用地管控體系。

        1.1 規(guī)劃思路

        按照“多規(guī)銜接、統(tǒng)籌兼顧、保障發(fā)展、控制總量、增減掛鉤、盤活存量”的總體原則,根據(jù)上海市“十三五”規(guī)劃、城市總體規(guī)劃(2017—2035年)等對農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求,確定浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、總體格局和生產(chǎn)規(guī)模,并通過組團(tuán)劃定、分區(qū)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的空間布局;結(jié)合近中期農(nóng)業(yè)布局、土地利用總體規(guī)劃、養(yǎng)殖業(yè)布局規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃,在合理規(guī)劃種養(yǎng)殖業(yè)的基礎(chǔ)上,按照《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)(試行)》配置適宜的設(shè)施農(nóng)用地,并結(jié)合本區(qū)實(shí)際情況明確全區(qū)附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地的需求,根據(jù)全區(qū)上限控制要求,明確生產(chǎn)設(shè)施用地的上限;根據(jù)設(shè)施類型、空間引導(dǎo)和布局要求,對現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地進(jìn)行規(guī)劃梳理,形成新增設(shè)施的規(guī)劃布局方案,最后提出規(guī)劃實(shí)施的政策和建議。浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃思路與技術(shù)路線詳見圖1。

        1.2 規(guī)劃方法

        規(guī)劃采用“摸底調(diào)研、科學(xué)預(yù)測、多規(guī)銜接、專家論證”的編制方法,堅(jiān)持規(guī)劃導(dǎo)向與需求導(dǎo)向相結(jié)合,對現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模和使用現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)的摸底調(diào)查,分析存在的問題和發(fā)展需求;按照都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局引導(dǎo)、生產(chǎn)規(guī)模和設(shè)施用地管控標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合近遠(yuǎn)期都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo),統(tǒng)籌考慮農(nóng)、林、水三大類設(shè)施農(nóng)用地需求,分區(qū)組團(tuán)、分類型地科學(xué)測算設(shè)施農(nóng)用地總量;規(guī)劃成果經(jīng)上級主管部門審核后,在區(qū)級層面多次征求相關(guān)部門意見,與城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等進(jìn)行系統(tǒng)、精準(zhǔn)銜接,做到不占用永久基本農(nóng)田,不與各類規(guī)劃控制線沖突;最后組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)<覍σ?guī)劃方案進(jìn)行了論證,論證方案的科學(xué)性、必要性和可行性。

        1.3 規(guī)劃內(nèi)容

        1.3.1 總量預(yù)測

        根據(jù)《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)(試行)》和《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》(滬規(guī)土資綜規(guī)〔2016〕227號(hào) )規(guī)定的設(shè)施配套比例和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局規(guī)劃,測算全區(qū)涉農(nóng)設(shè)施農(nóng)用地的總需求約293 hm2??紤]到未來浦東新區(qū)發(fā)展都市現(xiàn)代綠色農(nóng)業(yè)的目標(biāo)和方向,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)將會(huì)朝著有利于發(fā)揮農(nóng)業(yè)復(fù)合功能的方向進(jìn)行不斷優(yōu)化調(diào)整,將會(huì)增加80 hm2的設(shè)施需求。因此,附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地的總需求為373 hm2(不含林地、水利附屬設(shè)施用地80 hm2)。

        全區(qū)涉農(nóng)的附屬設(shè)施、配套設(shè)施,林地和水利附屬設(shè)施的總需求為453 hm2。根據(jù)《浦東新區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2010—2020)》,浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地總量上限為813 hm2,扣除附屬設(shè)施和配套設(shè)施453 hm2的需求,全區(qū)生產(chǎn)設(shè)施用地上限為360 hm2。

        1.3.2 空間布局

        在設(shè)施農(nóng)用地空間布局上,統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)布局、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定,依據(jù)分片區(qū)、分組團(tuán)的發(fā)展功能定位,細(xì)化各區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展功能定位,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能連片集中、特色突出的區(qū)域,劃定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“五大組團(tuán)”,包括臨港組團(tuán)、老港-祝橋組團(tuán)、大治河南側(cè)組團(tuán)、川沙組團(tuán)以及曹路-合慶組團(tuán)(見表1、圖2)。通過融合聯(lián)動(dòng)、錯(cuò)位發(fā)展,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和設(shè)施農(nóng)用地的布局。

        1.3.3 規(guī)劃實(shí)施與管控

        對于存量設(shè)施農(nóng)用地,嚴(yán)格根據(jù)規(guī)劃及最新政策文件要求,按照 “一點(diǎn)一檔一方案”的方式進(jìn)行備案,與近期“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目存在沖突的存量設(shè)施不予備案,逐步根據(jù)建設(shè)需要進(jìn)行補(bǔ)償拆除;與遠(yuǎn)期規(guī)劃建設(shè)存在沖突的存量設(shè)施,縮短備案年限。對于新增設(shè)施農(nóng)用地,嚴(yán)格審批管理,建立長效管控機(jī)制,強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。建立健全增減掛鉤指標(biāo)管理機(jī)制,按照各組團(tuán)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃方案,針對各組團(tuán)的存量設(shè)施和規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行增減掛鉤管理,對近期發(fā)展需求已達(dá)到規(guī)劃上限的,須通過組團(tuán)內(nèi)的增減掛鉤,予以新增。

        1.4 關(guān)注重點(diǎn)

        1.4.1 鎖定總量,提高土地利用效率

        通過現(xiàn)狀調(diào)研發(fā)現(xiàn),設(shè)施農(nóng)用地存在大量的閑置、廢棄等情況,造成土地利用效率較低。究其原因,主要是未形成有效的管理機(jī)制。目前,上海主要是采取簽訂復(fù)墾還耕承諾書和繳納土地復(fù)墾保證金(每667 m2原則上不低于8萬元)的方式實(shí)現(xiàn)復(fù)墾,但在實(shí)際實(shí)施中,多數(shù)郊區(qū)并未強(qiáng)制要求繳納復(fù)墾保證金,造成經(jīng)營者復(fù)墾的動(dòng)力不足,且傳統(tǒng)的重審批、輕監(jiān)管的管理方式,造成區(qū)域存量設(shè)施農(nóng)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過實(shí)際需求。因此,規(guī)劃須重點(diǎn)關(guān)注需求總量,通過鎖定總量,推動(dòng)設(shè)施農(nóng)用地從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變,提高土地利用效率。

        1.4.2 分類引導(dǎo),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

        設(shè)施農(nóng)用地終究是為農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)的,不僅要滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求,更要服務(wù)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級,因此規(guī)劃需有一定的前瞻性,要能夠體現(xiàn)各個(gè)區(qū)塊農(nóng)業(yè)發(fā)展的特色和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。根據(jù)未來的糧食、蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物、畜禽、水產(chǎn)等幾大類型的產(chǎn)業(yè)配比,合理配置設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模,重點(diǎn)支持區(qū)域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的設(shè)施農(nóng)用地,通過區(qū)域分類型引導(dǎo),推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

        2 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理的建議

        2.1 建立指標(biāo)增減掛鉤的長效管理機(jī)制

        土地資源的有限性,決定了區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的設(shè)施農(nóng)用地不能無限擴(kuò)張,需要在總量上予以控制。設(shè)施農(nóng)用地作為一種臨時(shí)性用地,隨著區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的改變,其用地指標(biāo)在空間上是需要不斷進(jìn)行置換的?,F(xiàn)實(shí)中,由于監(jiān)管不到位等原因,設(shè)施農(nóng)用地低效利用、廢棄的現(xiàn)象較為嚴(yán)重,而新的設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)需求不減,從而造成設(shè)施農(nóng)用地總體利用效率低下。如何提高設(shè)施農(nóng)用地的利用效率,激活設(shè)施農(nóng)用地的用地指標(biāo),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)精細(xì)化管理的重要內(nèi)容之一??蓞⒖汲青l(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的操作方法,首先通過規(guī)劃編制,鎖定區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)總量,當(dāng)區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地用地指標(biāo)達(dá)到“天花板”時(shí),中止新的設(shè)施農(nóng)用地備案項(xiàng)目的審批,要求只有通過復(fù)墾低效、廢棄的存量設(shè)施農(nóng)用地,獲得用地“流量”指標(biāo)后,才可啟動(dòng)新項(xiàng)目的審批。建立這樣一套長效管理機(jī)制,不僅可以逐漸解決設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管缺失造成的歷史遺留問題,還可以提高農(nóng)業(yè)管理部門對設(shè)施農(nóng)用地指標(biāo)的重視和珍惜,讓設(shè)施農(nóng)用地真正為農(nóng)所用。

        2.2 解決設(shè)施農(nóng)用地與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾

        根據(jù)國土資源部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》要求,平原地區(qū)從事規(guī)模化糧食生產(chǎn)涉及的配套設(shè)施建設(shè),選址不能避讓基本農(nóng)田的,通過相關(guān)部門組織論證后,可占用永久基本農(nóng)田,其余類型的設(shè)施農(nóng)用地都不能占用永久基本農(nóng)田。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中,由于生產(chǎn)連片化、經(jīng)營規(guī)?;潭鹊奶岣撸瑫?huì)不斷觸發(fā)對設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)需求。在浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃編制過程中發(fā)現(xiàn),設(shè)施農(nóng)用地需求較大的區(qū)域,也是基本農(nóng)田集中連片的區(qū)域,很難找到設(shè)施農(nóng)用地選址空間,尤其是玻璃溫室、育種育苗場等占地空間較大的生產(chǎn)設(shè)施用地,更是難以找到發(fā)展空間。為解決設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展與基本農(nóng)田保護(hù)之間的矛盾,建議上級政府在相關(guān)政策上有所突破和創(chuàng)新。首先,建議在基本農(nóng)田劃定時(shí),同步編制設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃,或?qū)⒃O(shè)施農(nóng)用地布局作為基本農(nóng)田劃定的一個(gè)重要章節(jié),在規(guī)劃編制時(shí),就充分考慮清楚設(shè)施農(nóng)用地的選址問題;其次,建議適度放松生產(chǎn)設(shè)施用地占用基本農(nóng)田的管控力度,尤其是像在上海這樣的國際大都市,科技農(nóng)業(yè)、種源農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,對生產(chǎn)設(shè)施用地的需求較大,可研究通過核銷基本農(nóng)田機(jī)動(dòng)指標(biāo)或設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)將直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)設(shè)施用地作為基本農(nóng)田來管控。

        2.3 構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái)

        根據(jù)上海市規(guī)土局、市農(nóng)委、市林業(yè)局《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》規(guī)定,設(shè)施農(nóng)用地的申報(bào)需建設(shè)主體提供建設(shè)方案,建設(shè)方案包含擬建設(shè)施農(nóng)用地四至范圍的1∶2000地籍圖件,設(shè)施農(nóng)用地用地規(guī)模不得高于相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)(《上海市設(shè)施農(nóng)用地用地標(biāo)準(zhǔn)(試行)》)。這樣的審批方式,能夠控制單一項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),但難以有效避免同一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域重復(fù)申請?jiān)O(shè)施農(nóng)用地或相鄰兩個(gè)項(xiàng)目存在服務(wù)區(qū)域重疊等情況,造成區(qū)域設(shè)施農(nóng)用地總量超標(biāo)。設(shè)施農(nóng)用地的臺(tái)賬式管理方式,已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)精細(xì)化管理要求,需要農(nóng)業(yè)相關(guān)管理部門組織建立一套設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái),將設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)選址范圍、服務(wù)農(nóng)地的規(guī)模范圍等空間信息及備案時(shí)間、經(jīng)營主體、服務(wù)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型、用地類型等屬性信息錄入系統(tǒng),既方便了后續(xù)的監(jiān)督管理,也能夠有效防止設(shè)施農(nóng)用地的違法建設(shè)、重復(fù)審批建設(shè)等問題,提高設(shè)施農(nóng)用地的用地效率和管理部門的工作效率。

        3 結(jié)語

        規(guī)劃先行,通過設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃的編制,合理引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地的布局,有利于適應(yīng)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求,更好地為農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級提供服務(wù)支撐。尤其是位于大都市郊區(qū)的農(nóng)業(yè),未來不僅僅承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能,還發(fā)揮著更多的生態(tài)、教育、示范作用,對設(shè)施農(nóng)用地的需求會(huì)只增不減,須抓緊編制布局規(guī)劃,以規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地使用,提高土地集約利用水平,保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地資源。

        好的規(guī)劃不能只是“墻上掛掛,紙上畫畫”,要重視規(guī)劃的后續(xù)實(shí)施工作。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃編制完成后,應(yīng)出臺(tái)必要的配套政策,從人力、資金、監(jiān)管等各方面保障規(guī)劃的順利實(shí)施。構(gòu)建設(shè)施農(nóng)用地信息管理平臺(tái),支撐項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施和后續(xù)管理工作,將設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃管理工作納入城市精細(xì)化管理體系中,實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的全覆蓋,從中心城區(qū)擴(kuò)展到農(nóng)村,從規(guī)劃擴(kuò)展到建設(shè)、監(jiān)管的全生命周期管理。

        參考文獻(xiàn):

        [1] 徐小峰,胡銀根,王恒.設(shè)施農(nóng)用地現(xiàn)狀分析[J].國土資源情報(bào),2011(1):54-56.

        [2] 趙真.浦東新區(qū)設(shè)施農(nóng)用地管理現(xiàn)狀分析及其對策建議[J].中國農(nóng)業(yè)信息,2013(11):211-212.

        (助理編輯:易 婧;責(zé)任編輯:丁志祥)

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