潘盼盼 徐士元

摘要 在農(nóng)民社會(huì)保障不斷完善與和諧社會(huì)建設(shè)背景下，漁民社會(huì)保障問(wèn)題不容忽視。漁民基本生產(chǎn)生活需要，必須配備應(yīng)有的社會(huì)保障措施。該研究提出漁民社會(huì)保障的現(xiàn)實(shí)要求，從宏觀與微觀2個(gè)角度分析其存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞 漁民社會(huì)保障體系；問(wèn)題； 對(duì)策

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2018）23-0213-02

Abstract Under the background of the continuous improvement of social security for farmers and the construction of a harmonious society， the issue of social security for fishermen cannot be ignored. The basic production and living demands of fishermen must be equipped with proper social security measures. This paper put forward the realistic requirements of fishermen social security， analyzed their existing problems from both macroscopic and microscopic perspectives， and proposed corresponding optimization countermeasures.

Key words Fishermens social security system；Problems；Measures

近年來(lái)，黨和政府一直重視“三農(nóng)”問(wèn)題，陸續(xù)出臺(tái)了各項(xiàng)農(nóng)民社會(huì)保障措施。在人口普查中，漁民歸屬農(nóng)業(yè)人口，理所應(yīng)當(dāng)享受與農(nóng)民相同的保障政策。而事實(shí)上，農(nóng)民保障政策一直將漁民排除在外，漁民成為農(nóng)民中的邊緣性人群。漁業(yè)是農(nóng)業(yè)的組成部分，漁民是農(nóng)民的一部分，漁民社會(huì)保障是農(nóng)民社會(huì)保障中的重要分支。目前學(xué)術(shù)界對(duì)失地農(nóng)民、務(wù)工農(nóng)民的保障問(wèn)題進(jìn)行了大量的研究，各級(jí)政府也高度重視這一民生問(wèn)題。相比較而言，對(duì)漁民的社會(huì)保障研究較少，因此，要加強(qiáng)這一問(wèn)題的理論研究與實(shí)踐探索。

我國(guó)目前處于全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，漁村的小康是建設(shè)過(guò)程中不容忽視的一部分，讓漁民享受到與農(nóng)民甚至城市居民一樣的社會(huì)權(quán)益，達(dá)到小康的生活水平，有利于社會(huì)和諧。此外，十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，故筆者探討漁民社會(huì)保障體系相關(guān)問(wèn)題，讓更多人來(lái)關(guān)注漁民社會(huì)保障，關(guān)注“三漁”問(wèn)題。

1 優(yōu)化漁民社會(huì)保障是現(xiàn)實(shí)要求

1.1 漁民的生產(chǎn)生活成本高

土地是農(nóng)村家庭維持基本生活的主要保障，農(nóng)民在自己的土地上耕種糧食，足以解決溫飽問(wèn)題。而漁民主要生活來(lái)源是靠賣(mài)掉捕撈的魚(yú)蝦海貨，從而獲得經(jīng)濟(jì)收入。這些魚(yú)蝦無(wú)法作為主食，漁民的糧食還需要另外購(gòu)買(mǎi)，提高了生活成本。漁民出海捕撈必須依靠漁船，漁船投資建造成本較大，基本是全家獲取經(jīng)濟(jì)來(lái)源的唯一工具，出海捕撈受氣候、海洋環(huán)境影響較大，海洋災(zāi)害發(fā)生概率高，一旦遭遇，輕則漁船損毀，重則命喪大海。

1.2 漁民沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)

農(nóng)民擁有土地使用權(quán)，農(nóng)民可以一輩子從事耕種，土地還可以代代相傳，生產(chǎn)保障穩(wěn)定。漁民依賴海洋生存，但海洋是公共資源，漁民無(wú)法承包捕撈，沒(méi)有專門(mén)海域的使用權(quán)。漁民世代捕魚(yú)為生，沒(méi)有其他技能，他們一旦失海上岸，如果沒(méi)有儲(chǔ)蓄或是政府和村集體的補(bǔ)助，毫無(wú)收入來(lái)源。不同的是，城市居民卻可以享受到失業(yè)保險(xiǎn)，暫時(shí)度過(guò)一段時(shí)間，而漁民卻沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)。

1.3 失海問(wèn)題嚴(yán)重

漁民生產(chǎn)生活以漁場(chǎng)海域作為資源基礎(chǔ)。近年來(lái)，漁民生產(chǎn)勞動(dòng)的漁場(chǎng)被大量的蠶食和占用，漁民失海已成為漁民和漁區(qū)發(fā)展面臨的新問(wèn)題、新矛盾。分析漁民失海狀況，可分為顯性失海和隱性失海[1]。顯性失海，指的是因?yàn)橹腥?、中韓2個(gè)漁業(yè)協(xié)定的影響，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防建設(shè)需要而占用漁民生產(chǎn)作業(yè)的漁場(chǎng)海域。隱性失海，一是沿海城市排放出大量污染物，致使海洋生態(tài)破壞；二是大批原本擁有承包土地的耕地農(nóng)民、強(qiáng)勢(shì)企業(yè)和單位紛紛建造大船，下海捕撈，爭(zhēng)奪漁場(chǎng)資源。

1.4 漁民收入不穩(wěn)定

漁民的收入受多方面因素影響，氣候、環(huán)境、洋流、海產(chǎn)品市場(chǎng)都影響著漁民的收入。當(dāng)前禁漁期政策的不斷加強(qiáng)，漁民在這一特定時(shí)期毫無(wú)收入來(lái)源，致使不少漁民冒著違法違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)，禁漁期依舊下海捕撈，影響漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2 漁民社會(huì)保障體系中存在的問(wèn)題

對(duì)于漁民社會(huì)保障體系中存在的問(wèn)題，可以從宏觀與微觀兩方面概括。

2.1 宏觀角度

2.1.1 監(jiān)督管理體制不健全。

從社會(huì)保障制度建成開(kāi)始，就一直使用行政手段來(lái)管理，從來(lái)沒(méi)有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)、法律問(wèn)題以及讓公民參與到管理之中。當(dāng)前的行政問(wèn)責(zé)集中于行政領(lǐng)導(dǎo)體系中，基本上貫徹對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)力負(fù)責(zé)的原則，而對(duì)公眾負(fù)責(zé)、對(duì)權(quán)利負(fù)責(zé)、對(duì)法律負(fù)責(zé)的努力上有所欠缺，這就需要強(qiáng)有力的監(jiān)督部門(mén)的制衡。政府既是政策的制定者又是執(zhí)行者，同時(shí)負(fù)責(zé)資金的管理與監(jiān)督，存在無(wú)人監(jiān)管的情況。如果不明確責(zé)任，健全現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)政府干預(yù)市場(chǎng)、部分地方政府或部門(mén)為了自身利益，挪用漁民社會(huì)保障基金的現(xiàn)象，養(yǎng)老資金冒名領(lǐng)取、謊報(bào)醫(yī)療費(fèi)用等問(wèn)題層出不窮[2]。

2.1.2 法律法規(guī)滯后。

漁民社會(huì)保險(xiǎn)體系與漁民自身利益息息相關(guān)，但是迄今為止，國(guó)家立法部門(mén)還沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于社會(huì)保障的法例。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障體系的法律法規(guī)，都是政府有關(guān)部門(mén)制定的，以文件、政策、意見(jiàn)、通知、復(fù)函等展現(xiàn)出來(lái)[3]。這些規(guī)定立法層次還較低、規(guī)范不統(tǒng)一、效力嚴(yán)密性欠提高，漁民社會(huì)保障權(quán)益無(wú)法保證。目前漁民解決權(quán)益糾紛主要依賴仲裁決定、司法程序，權(quán)利救濟(jì)途徑非常局限。而且，漁民社會(huì)保障的行政政策、行政手段，常常越位替代法律，成為解決社會(huì)矛盾的主要手段。政府政策變動(dòng)速度較快，領(lǐng)導(dǎo)追求顯性政績(jī)，對(duì)政策的規(guī)范性不加以重視，使得法律的權(quán)威消逝殆盡。法律權(quán)威無(wú)法樹(shù)立，公民社會(huì)保障權(quán)就根本無(wú)法得到穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。

2.1.3 社會(huì)保障水平不平衡。

社會(huì)保障覆蓋面還不全面，目前還未達(dá)到全體公民全覆蓋，即使已經(jīng)覆蓋到的養(yǎng)老保障政策也是低水平的，漁民當(dāng)前所領(lǐng)取到的養(yǎng)老金，只能滿足溫飽需要。漁民失業(yè)保險(xiǎn)尚沒(méi)有覆蓋到臨時(shí)就業(yè)人群。不斷加大覆蓋范圍以及保障力度是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題。此外，漁民自身社會(huì)保障意識(shí)較薄弱，沒(méi)有意識(shí)到購(gòu)買(mǎi)醫(yī)保以及養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性，他們購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保障僅僅考慮自己的經(jīng)濟(jì)收入是否能承受以及購(gòu)買(mǎi)社會(huì)保障會(huì)給他們帶來(lái)的實(shí)際利益[4]。社會(huì)保障水平不平衡，主要原因是城鄉(xiāng)的“二元結(jié)構(gòu)”。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，漁村的公共服務(wù)體系較城市尤為落后，基礎(chǔ)設(shè)施老舊，教育醫(yī)療水平差距大，都不利于和諧社會(huì)的建設(shè)。

2.2 微觀角度

2.2.1 漁民參與積極性低。

民主社會(huì)的環(huán)境下，漁民在關(guān)乎自身利益的社會(huì)保障問(wèn)題上，應(yīng)該多多參與。而實(shí)際上，漁民參與能力以及積極性自覺(jué)性較低。不參與或極少參與使得民眾表達(dá)訴求時(shí)容易出現(xiàn)情緒化行為，存在著沖動(dòng)心理、發(fā)泄以及短視和狹隘心態(tài)，參與的廣度和深度也非常低。漁民社會(huì)保障參與度低不是毫無(wú)原因的，政策的制定忽視了公眾參與，公眾缺乏渠道來(lái)表達(dá)意見(jiàn)。民主法治的缺失，想要完備的公眾參與機(jī)制還需時(shí)日，制度化的公眾參與機(jī)制才是完備的，需要合理的程序、高效的組織機(jī)構(gòu)。公眾參與的能力、公眾參與積極性、公眾的自覺(jué)性都是重要的影響因素。

2.2.2 政府責(zé)任劃分不清，權(quán)責(zé)脫節(jié)。

漁民社會(huì)保障的運(yùn)行由勞動(dòng)和社會(huì)保障、民政、衛(wèi)生、財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改委等多個(gè)行政部門(mén)共同管理，職責(zé)范圍有所重疊。管理部門(mén)繁多、各部門(mén)政策冗雜的現(xiàn)象會(huì)對(duì)漁民社會(huì)保障的整體造成管理力量分散、實(shí)施政策矛盾的局面。多頭管理、政出多門(mén)的現(xiàn)象容易造成社會(huì)保障管理權(quán)限的分散、政策實(shí)施的不統(tǒng)一，也會(huì)帶來(lái)組織實(shí)施機(jī)構(gòu)重疊和財(cái)力浪費(fèi)這樣的混亂局面，而且給社會(huì)保障的監(jiān)督和管理帶來(lái)非常大的困難。一方面，各管理部門(mén)在社會(huì)保障規(guī)劃和協(xié)調(diào)問(wèn)題上會(huì)因?yàn)椴块T(mén)利益而相互掣肘、推諉，社會(huì)保障整體功能難以有效發(fā)揮；另一方面，管理機(jī)構(gòu)重疊，也會(huì)造成保障的高成本、低效率[5]。

2.2.3 社會(huì)保障資金來(lái)源不穩(wěn)定。

目前，我國(guó)漁民的社會(huì)保障資金主要是漁民自己繳納為主，漁村集體補(bǔ)充，國(guó)家財(cái)政再支持小部分[6]。漁業(yè)資源不斷枯竭，漁民中轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)人群較多，漁民經(jīng)濟(jì)收入完全沒(méi)有保證，漁村集體經(jīng)濟(jì)水平也呈低迷趨勢(shì)。這就需要政府加大對(duì)漁民社會(huì)保障的財(cái)政投入，穩(wěn)定社會(huì)保障資金來(lái)源。從社會(huì)保障基金的整體來(lái)看，我國(guó)逐漸步入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，保障基金整體壓力大，資金缺口可能會(huì)不斷擴(kuò)大。此外，部分企業(yè)運(yùn)行競(jìng)爭(zhēng)壓力大，保費(fèi)收繳困難重重，無(wú)法及時(shí)上繳保費(fèi)的企業(yè)不斷增多，以上種種原因造成社會(huì)保障基金難以維持穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3 優(yōu)化漁民社會(huì)保障體系的對(duì)策

3.1 完善漁民社會(huì)保障體系，提高法律層次

當(dāng)前漁民社會(huì)保障制度雖然不夠健全，但一直在不斷完善。在不斷的調(diào)試過(guò)程中，需要依據(jù)一定的原則，將形成的辦法和措施進(jìn)行總結(jié)和規(guī)范，形成統(tǒng)一的漁民社會(huì)保障管理辦法，并提交立法機(jī)構(gòu)上升為一定的法律法規(guī)。在制度貫徹執(zhí)行后，再根據(jù)漁區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和漁民經(jīng)濟(jì)承受能力的實(shí)際情況做出必要的調(diào)整和修改，并通過(guò)立法予以確認(rèn)。漁民社會(huì)保障立法工作可根據(jù)該制度中各個(gè)具體保障項(xiàng)目的難易程度和實(shí)際進(jìn)展情況分別進(jìn)行，采取先易后難、先分項(xiàng)后綜合的立法順序，構(gòu)建起一套規(guī)范、高效和社會(huì)化的漁民社會(huì)保障法律、法規(guī)，從而使?jié)O民社會(huì)保障體系建設(shè)工作有法可依[7]。此外，盡快建立統(tǒng)一的社會(huì)保障法律，才能提高社會(huì)保障制度的法律層次，增強(qiáng)約束力，完善漁民社會(huì)保障體系。

3.2 依據(jù)漁民特性制定相關(guān)制度

政府可以根據(jù)漁民的特殊性制定與之相適應(yīng)的保障措施，保障漁民的合法權(quán)益，完善漁民社會(huì)保障體系，使?jié)O民老有所養(yǎng)、生活有所保障。為保證漁民社會(huì)保障體系的順利建設(shè)，可以通過(guò)建立政府信息公開(kāi)制度、民意調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商談判等制度建設(shè)，以及加強(qiáng)非盈利組織的參與管理等措施，建立起完善的漁民作為公眾的參與制度。利用公眾的集體智慧和參與的廣泛性，彌補(bǔ)漁民社會(huì)保障政策目標(biāo)的不確定性和信息的不完全導(dǎo)致的盲目決策和政策偏差，讓廣大漁民愉悅地接受政策，促進(jìn)政策順利執(zhí)行。

3.3 建立行政問(wèn)責(zé)制度，明確政府責(zé)任

社會(huì)保障政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的多頭管理、政府缺位、越位現(xiàn)象往往是由于權(quán)力不明確或缺少制約，建立健全行政問(wèn)責(zé)制是關(guān)鍵。行政人員要本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，尊重民眾參與的權(quán)利；將履行責(zé)任與嚴(yán)格追究責(zé)任相結(jié)合，提高全社會(huì)的行政問(wèn)責(zé)意識(shí)。通過(guò)完善問(wèn)責(zé)制度，健全政府職責(zé)體系，建設(shè)責(zé)任型政府，可以規(guī)范政府行為，明晰政府責(zé)任，提高政府公信力，進(jìn)而維護(hù)漁民的社會(huì)保障權(quán)利。

3.4 大力發(fā)展?jié)O業(yè)經(jīng)濟(jì)，保障漁民的經(jīng)濟(jì)收入

漁業(yè)轉(zhuǎn)型方興未艾，休閑漁業(yè)、養(yǎng)殖漁業(yè)、遠(yuǎn)洋漁業(yè)不斷帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收入。積極發(fā)展?jié)O業(yè)的新興產(chǎn)業(yè)尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，將漁業(yè)的第一、二、三產(chǎn)業(yè)合并，形成漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條。經(jīng)濟(jì)收入直接影響漁民的社會(huì)保障，除了出海捕魚(yú)之外，政府可以資助漁民進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖和海洋旅游開(kāi)發(fā)，多渠道地增加漁民收入[8]，為漁民提供多樣化的生活保障，使他們有多余的資金可以投入社會(huì)保障。

3.5 提供相關(guān)技能培訓(xùn)，提高漁民的綜合素質(zhì)

漁民只懂捕魚(yú)，對(duì)其就業(yè)發(fā)展不利，一旦漁業(yè)發(fā)展不利，漁民就會(huì)失業(yè)。相關(guān)機(jī)構(gòu)可以給漁民提供更多的技能培訓(xùn)，增加漁民的就業(yè)能力。政府引導(dǎo)漁民樹(shù)立學(xué)習(xí)意識(shí)，改變傳統(tǒng)觀念，讓漁民的子女可以接受更多的教育，與時(shí)代接軌，而不是單一依靠傳承傳統(tǒng)的手藝，從而增加漁民就業(yè)渠道，保障漁民生活。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)不斷完善漁民社會(huì)保障體系，確保漁民生活有依靠、有依托，讓漁民不再擔(dān)憂生產(chǎn)生活，減少漁業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，公平地享受到社會(huì)基本福利，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上助力漁區(qū)建設(shè)。

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