王晨歌 張國雄

摘要 通過數(shù)據(jù)分析法、文獻研究法探析多規(guī)合一背景下村級土地利用規(guī)劃的基本內(nèi)容和編制方法，得出優(yōu)化村級土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容，能夠促進農(nóng)村土地有序、規(guī)范和可持續(xù)利用的結(jié)論。然而目前我國村級土地利用規(guī)劃的研究尚在探索層面，相比于鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃并無實質(zhì)性的差別，無法直接指導(dǎo)村莊的建設(shè)及管理工作?；凇岸嘁?guī)合一”已由地方實踐上升為國家戰(zhàn)略的發(fā)展背景，村土地利用規(guī)劃編制工作應(yīng)按照“多規(guī)合一”的有關(guān)要求，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、專項規(guī)劃等做好銜接。

關(guān)鍵詞 多規(guī)合一；村級；土地利用；規(guī)劃

中圖分類號 F322 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）21-0208-05

Abstract This paper uses data analysis and literature research methods to analyze the basic contents and methods of village level land use planning under the background of multiple planning integration. The research results indicate that optimizing the content of village level land use planning can promote the orderly， standardized and sustainable utilization of rural land. At present， Chinas planning on the village land use is still in the exploration level， but compared to the town level land use planning there is no substantial difference， cannot guide the village construction and management work directly. Based on “multiple planning integration” has risen by local practice for the development of the national strategy， the village land use planning work shall be in accordance with the relevant requirements，complete town planning， village construction planning， specialized planning and so on.

Key words Multiple planning integration；Villagelevel；Land use；Planning

習(xí)近平總書記在2014年中央新型城鎮(zhèn)化工作會議上提出要積極探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，經(jīng)過多年實踐，多規(guī)合一已經(jīng)由地方實踐上升為國家戰(zhàn)略。村土地利用規(guī)劃編制工作按照“多規(guī)合一”的有關(guān)要求，與村莊建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃等做好銜接，在村域空間內(nèi)形成“一張藍圖、一本規(guī)劃”[1]，具有現(xiàn)實及長遠的意義。隨著社會的發(fā)展，國家改變了以往單純關(guān)注新增建設(shè)用地的思路，將“增量”和“存量”空間統(tǒng)籌進行規(guī)劃調(diào)控。當(dāng)經(jīng)濟社會從空間擴張走向存量提升階段，增量土地利用規(guī)劃編制與管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)，所以亟需探索各級存量土地利用規(guī)劃的內(nèi)涵、特征、編制思路與政策機制；作為目前土地整理工作主戰(zhàn)場的鄉(xiāng)村地區(qū)，規(guī)范完善村土地利用規(guī)劃編制內(nèi)容也是十分有必要的。國家正在開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征

收、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、宅基地制度改革試點，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等工作，這些工作的推進亟需符合“多規(guī)”要求的村土地利用規(guī)劃，以指導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作。國土資源部下發(fā)《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見稿）》明確了村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分[2]。

1 村莊規(guī)劃問題分析

1.1 現(xiàn)存村莊規(guī)劃類型分析

規(guī)劃是村莊建設(shè)的藍圖，是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指引，在村莊建設(shè)中有著無法替代的重要地位?，F(xiàn)行的村莊規(guī)劃類型主要有村莊布點規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃及其他專項規(guī)劃等[3]，其各自的功能特征見表1。

從表1可以看出，它們各自有著不同的優(yōu)點和特色，并在不同層面、不同方向解決了不同的問題，但同時在某些方面存在著不足和局限。

1.2 村莊規(guī)劃存在的問題

目前村莊層面的規(guī)劃主要以村莊建設(shè)規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃為主，其他規(guī)劃為輔。然而村莊建設(shè)規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃都還不夠完善，均存在一定問題或不足。

1.2.1

村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃應(yīng)把村莊建設(shè)、精神文明建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等一并納入村莊整體規(guī)劃，將新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容結(jié)合到一起，全面規(guī)劃，凸顯整體效應(yīng)[4]，這樣村莊的整體競爭力和發(fā)展?jié)摿Σ艜浞值卣宫F(xiàn)出來。然而，當(dāng)前村莊建設(shè)規(guī)劃未能起到全局統(tǒng)籌的作用，主要存在以下問題：

（1）過于偏重村莊居民點設(shè)計，未能實現(xiàn)全域規(guī)劃。目前的村莊建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容更多的關(guān)注點在于村莊居民點的空間布局及村莊建筑設(shè)計引導(dǎo)，對居民點以外的其他區(qū)域規(guī)劃深度不足，多數(shù)都采用了“分區(qū)劃片”的示意的表達深度，不足以引導(dǎo)村域空間的發(fā)展安排。

（2）對耕地、基本農(nóng)田保護、土地整治等內(nèi)容未涉及，對生態(tài)保護問題不夠重視。這些問題導(dǎo)致村莊建設(shè)規(guī)劃無法達到預(yù)期目標，嚴重影響了村民生活環(huán)境的改善和生活質(zhì)量的提高。

1.2.2 村土地利用規(guī)劃。《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見稿）》中對村土地利用規(guī)劃的定義是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據(jù)，屬于詳細型和實施型規(guī)劃[5]。然而它的規(guī)劃內(nèi)容還不夠詳細，難以具體指導(dǎo)實施。

（1）精度不足，導(dǎo)致土地整理工作深度不夠。現(xiàn)行村土地利用規(guī)劃土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和工作底圖采用的比例尺為1∶10 000，總體比例尺過大，精度不夠，對各地類分區(qū)過于粗放，導(dǎo)致規(guī)劃深度不足。

（2）對居民點規(guī)劃深度不夠，不足以指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。目前村級土地利用規(guī)劃對村莊居民點的設(shè)計尚處于用地布局階段，無法直接指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。

（3）對集體經(jīng)營性用地管控深度不夠，不足以引導(dǎo)經(jīng)營性建設(shè)用地入市。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的前提下才能進行[6]，然而村土地利用規(guī)劃對集體經(jīng)營性用地管控的深度難以引導(dǎo)經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

（4）成果表達不夠美觀、直接，領(lǐng)導(dǎo)、村民等非專業(yè)技術(shù)人員理解困難。成果的表達方式多注重于文本編寫和數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，表達不夠直觀、友好，管理人員、村民看不懂，導(dǎo)致實施效果差。

2 《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見稿）》解讀

為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于做好新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的系列部署要求，加快編制村土地利用規(guī)劃（以下簡稱《村規(guī)劃》），統(tǒng)籌安排農(nóng)村土地利用各項活動，根據(jù)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》（國土資規(guī)〔2017〕2號）有關(guān)要求，國土資源部于2017年5月下發(fā)了《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見稿）》。

2.1 規(guī)劃導(dǎo)則內(nèi)容解讀

2.1.1

規(guī)劃控制與布局安排。通過《村規(guī)劃》中建設(shè)空間安排的內(nèi)容分析，可知規(guī)劃控制與布局安排可結(jié)合村域土地利用功能導(dǎo)向和空間管控需求[7]，劃分村域農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，明確村域開發(fā)保護格局；劃定村鎮(zhèn)建設(shè)邊界（包括規(guī)模邊界和擴展邊界）、永久基本農(nóng)田保護紅線和生態(tài)保護紅線，明確各類空間規(guī)模和管制措施。其中，建設(shè)空間內(nèi)設(shè)置有條件建設(shè)區(qū)，通過設(shè)置“彈性”空間合理引導(dǎo)村莊建設(shè)，形成相對集中、集約高效的村莊布局。

2.1.2

建設(shè)空間安排。通過《村規(guī)劃》中建設(shè)空間安排的內(nèi)容分析，可知建設(shè)空間安排可根據(jù)本村發(fā)展特點，細化相關(guān)內(nèi)容。細化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的開發(fā)強度、建筑高度，以及建筑風(fēng)貌等內(nèi)容；集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)，可增加入市用地的規(guī)劃安排；可進一步規(guī)定公共服務(wù)設(shè)施用地標準、建筑面積、建筑風(fēng)貌等；可進一步規(guī)劃公共交通線路和站點、停車場等配套附屬設(shè)施。

2.1.3

農(nóng)業(yè)空間安排。通過《村規(guī)劃》中農(nóng)業(yè)空間安排的內(nèi)容分析，可知農(nóng)業(yè)空間安排可根據(jù)本村實際，細化耕地和基本農(nóng)田規(guī)劃，制定設(shè)施農(nóng)用地安排、承包地流轉(zhuǎn)安排等[8]。進一步細化農(nóng)田水利設(shè)施、田間道路等配套設(shè)施安排，具體參考《高標準農(nóng)田建設(shè)通則》（GB/T 30600—2014）、《灌溉與排水工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50288）等要求；按照設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)要求，規(guī)劃安排中區(qū)分生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地，明確布局和規(guī)模。

2.1.4

生態(tài)空間安排。通過《村規(guī)劃》中農(nóng)業(yè)空間安排的內(nèi)容分析，可知在有條件的地區(qū)，可結(jié)合生態(tài)保護和環(huán)境景觀要求，依據(jù)《生態(tài)公益林建設(shè)導(dǎo)則》（GB/T 18337.1—2001），《村莊整治技術(shù)規(guī)范》（GB 50445—2008）等標準規(guī)范，進一步對生態(tài)用地進行詳細規(guī)劃。

2.1.5

成果要求。通過《村規(guī)劃》中成果要求的內(nèi)容分析，有條件的地區(qū)，可進一步豐富成果要求。

（1）規(guī)劃圖件。可增加相關(guān)成果圖，如村莊建設(shè)布局圖、基本農(nóng)田保護圖、公共服務(wù)設(shè)施布局圖等 。

（2）規(guī)劃表格。可增加重點建設(shè)項目表、權(quán)屬調(diào)整表等。

（3）數(shù)據(jù)庫。建立符合鄉(xiāng)級規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準的村規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。

（4）規(guī)劃說明。說明村規(guī)劃編制過程、編制內(nèi)容等情況，以及調(diào)查問卷、調(diào)研報告、聽證紀要等相關(guān)材料。

2.2 規(guī)劃導(dǎo)則可能存在的問題

2.2.1 管控內(nèi)容深度不夠。

（1）無法指導(dǎo)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，必須要在符合土地用途管制和土地利用總體規(guī)劃的前提下才能進行，然而《村規(guī)劃》中經(jīng)營性建設(shè)用地安排部分只是在可選內(nèi)容中提到集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點地區(qū)[9]，可增加入市用地的規(guī)劃控制條件細化安排內(nèi)容。

（2）無法指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。對村莊居民點的設(shè)計內(nèi)容深度不足，無法指導(dǎo)村莊建設(shè)整治，在村莊的實際建設(shè)過程中仍需編制村莊建設(shè)規(guī)劃，無法體現(xiàn)多規(guī)合一的理念。

2.2.2

管控方式彈性不足。《村規(guī)劃》正文部分涉及到管控方式內(nèi)容的有三處，分別是在規(guī)劃任務(wù)中的第二點“確定村莊建設(shè)布局和規(guī)模，加強村莊建設(shè)的引導(dǎo)和管控”；編制方案中“圍繞優(yōu)化土地利用布局、改善農(nóng)村發(fā)展條件的目標，結(jié)合分區(qū)引導(dǎo)管控[10]，統(tǒng)籌安排村莊建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地”；規(guī)?？刂婆c布局安排中“落實鄉(xiāng)級規(guī)劃空間管控的任務(wù)安排，對村域土地利用主要指標實施規(guī)模管控，根據(jù)上位規(guī)劃要求，劃分村域農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間和生態(tài)空間，明確村域開發(fā)保護格局”。從這些內(nèi)容可以看出當(dāng)前《村規(guī)劃》中研究的主要內(nèi)容基本是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃的分解和安排落實，剛性過度，彈性不足。

2.2.3

成果表達方式不夠簡潔、美觀。《村規(guī)劃》中成果表現(xiàn)為“兩圖兩表”：兩圖分別為土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖。由于村莊規(guī)劃中對于空間布局的規(guī)劃占有很大篇幅，設(shè)計單位通常愿意采用簡單的空間布局來描述村莊建設(shè)遠景和實施手段，體現(xiàn)的是現(xiàn)狀和遠景建設(shè)成果兩個靜態(tài)比較[11]，缺乏實施計劃性的研究和實施過程各節(jié)點的動態(tài)描述，實施過程難度加大。圖紙表現(xiàn)不夠直觀，導(dǎo)致很多規(guī)劃無法得到村民的認同，村民看不懂，村官實施難。

3 “多規(guī)合一”視角下村土地利用規(guī)劃內(nèi)容優(yōu)化建議

3.1 提升規(guī)劃精度，擴大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比例尺

村級土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以第二次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，在圖上落實各類用地的空間布局與數(shù)量，確保圖、文、表的一致性[12]；對于規(guī)劃的重點區(qū)域，如土地整治區(qū)域、新農(nóng)村建設(shè)點等，通過實地測量，獲取比例尺為1：500的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，在該數(shù)據(jù)成果的基礎(chǔ)上，進行內(nèi)部設(shè)計。這樣一來，不僅規(guī)劃成果能夠落實到具體地塊，滿足上級諸如基本農(nóng)田保護和耕地保有量目標圖、文、表一致，宅基地面積符合規(guī)定等政策性要求，還降低了村域土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獲取難度[13]。

3.2 適當(dāng)增加村莊建設(shè)用地的彈性空間

建議在村莊建設(shè)用地的外圍設(shè)定有條件建設(shè)區(qū)，增加建設(shè)用地微調(diào)的可能性（圖1）；在全村建設(shè)用地總量不超過標準的前提下，有條件地允許建設(shè)用地進行微量調(diào)整。建設(shè)用地微量調(diào)整是指在其他地塊上有多余建設(shè)用地的情況下，本片土地需要調(diào)劑的數(shù)量不超過原本規(guī)劃控制量的1/10，調(diào)整方案經(jīng)過村委會批準后，方可實施[14]。這樣的調(diào)整必須符合村規(guī)劃，否則屬于違規(guī)行為。如果需要更大規(guī)模的建設(shè)用地調(diào)整，則需要按法定程序?qū)Υ逋恋乩靡?guī)劃進行局部調(diào)整。

3.3 細化村莊建設(shè)用地布局，明確用地管控要求

3.3.1

確定村莊發(fā)展方向。落實土地利用布局、分區(qū)確定的村莊人口和建設(shè)用地的規(guī)模，結(jié)合村莊規(guī)劃建設(shè)用地擴展邊界及規(guī)模邊界，確定村莊建設(shè)用地邊界。

3.3.2

明確村莊各類用地布局及控制要求。合理安排村莊宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、經(jīng)營性建設(shè)用地、景觀與綠化用地、村內(nèi)交通用地等各類用地的比例規(guī)模及空間布局，必要時進一步細分各類用地功能[15]；確定村莊宅基地、公共服務(wù)設(shè)施用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等用地的開發(fā)強度、建筑高度、建筑密度以及建筑風(fēng)貌引導(dǎo)要求等內(nèi)容（表2）。

3.3.3

合理組織村莊內(nèi)部交通。確定村莊主、次要道路的路幅寬度、斷面形式、控制點坐標以及公交站、停車場等交通設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和布局。加強新社區(qū)對外交通和市政管網(wǎng)的聯(lián)系，明確新社區(qū)內(nèi)區(qū)域交通及市政基礎(chǔ)設(shè)施的布局。

3.4 增加主要居民點詳細設(shè)計內(nèi)容

明確各類建筑、景觀的詳細布局，合理確定宅基地用地規(guī)模，嚴格執(zhí)行“一戶一宅”政策，按照村莊確定的宅基地面積標準，優(yōu)化宅基地用地布局[16]。根據(jù)村莊建設(shè)用地控制要求，綜合考慮周邊環(huán)境，合理組織公共建筑、住宅建筑、產(chǎn)業(yè)建筑、開放空間的空間關(guān)系，明確規(guī)劃建筑、綠地、道路、廣場、停車場、河湖水面、生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施等的位置和范圍。村莊居民點總平面設(shè)計見圖2。

3.5 提高成果表達的直觀性與美觀度

建議在規(guī)定的規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，借鑒村莊建設(shè)規(guī)劃的表達形式，擴展規(guī)劃設(shè)計內(nèi)容[17]；如圖3所示，結(jié)合村莊的發(fā)展設(shè)想，將原來規(guī)劃成果中基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、林地等單調(diào)的元素進行三維化、形象化表達，這樣一來，不僅規(guī)劃成果能夠落實到具體地塊，滿足上級諸如基本農(nóng)田保護和耕地保有量目標圖、文、表一致，達到全域管控、全域建庫的目的，還有利于提升規(guī)劃成果的可讀性、普及性及可實施性。

4 結(jié)論

（1）村級土地利用規(guī)劃的編制目的是真實反映村莊自然、經(jīng)濟、生態(tài)狀況，充分發(fā)揮村民意愿，改善村容村貌，為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收提供有力保障，是促進新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌安排農(nóng)村土地利用各項活動，保障農(nóng)村土地有序、規(guī)范和可持續(xù)利用的重要途徑和有力手段。

（2）目前，我國村級土地利用規(guī)劃的研究主要停留在宏觀層面，編制內(nèi)容較為官方，對微觀層面的小尺度研究比較少。精度不足，導(dǎo)致土地整理工作深度不夠。對居民點規(guī)劃深度不夠，不足以指導(dǎo)村莊建設(shè)工作。對集體經(jīng)營性用地管控深度不夠，不足以引導(dǎo)經(jīng)營性建設(shè)用地入市。成果表達不夠美觀、直接，領(lǐng)導(dǎo)、村民等非專業(yè)技術(shù)人員理解困難。

（3）通過對《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導(dǎo)則（征求意見稿）》的解讀，可知《村土規(guī)》要提升規(guī)劃精度，擴大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比例尺，適當(dāng)增加村莊建設(shè)用地的彈性空間，細化村莊建設(shè)用地布局，明確用地管控要求，增加主要居民點詳細設(shè)計內(nèi)容，提高成果表達的直觀性與美觀度。

（4）基于“多規(guī)合一”已由地方實踐上升為國家戰(zhàn)略的發(fā)展背景，完善村級土地利用規(guī)劃可以填補我國土地利用詳細規(guī)劃缺位。村級土地利用規(guī)劃強調(diào)的是實施性，因此規(guī)劃必須落實在土地上，確定好每塊地的用途，成果要嚴格遵循圖、數(shù)、實地三者一致的原則，保證各業(yè)用地規(guī)模與布局穩(wěn)定，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境與資源的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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