張袁媛 胡蝶

摘要 農(nóng)業(yè)科技是加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的決定力量，在保障糧食生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給、農(nóng)業(yè)增效農(nóng)民增收等方面發(fā)揮著重要作用。當前，我國財政農(nóng)業(yè)科技投入主要受農(nóng)業(yè)科技屬性、經(jīng)濟發(fā)展方式和政策因素的影響，面臨著投入總量不足、投入結(jié)構(gòu)不合理、投入管理不完善的問題。建議從明確財政農(nóng)業(yè)科研投入方向、加強財政農(nóng)業(yè)科技投入管理和加大農(nóng)業(yè)科技人員經(jīng)費保障三方面提高資金使用效率、增強資金使用效果。

關(guān)鍵詞 財政投入；農(nóng)業(yè)科技；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

中圖分類號 F812.8 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0080-02

Abstract Agricultural science and technology is the decisive force to accelerate the construction of modern agriculture， and it plays an important role in ensuring the safety of food production and the effective supply of agricultural products， and increasing the income of farmers efficiency. At present， the financial investment of agricultural science and technology in China was affected by agricultural science and technology attributes， economic development methods and policy， and it faced the problem of insufficient input， unreasonable input structure and imperfect investment management. It was suggested to improve the efficiency of fund use and enhance the use of funds from following aspects：firstly， clearing the direction of financial agricultural research input；secondly，strengthening the management of financial agricultural science and technology investment；thirdly，increasing the funding for agricultural science and technology personnel.

Key words Financial investment；Agricultural science and technology；Modern agriculture

農(nóng)業(yè)科技是保障國家糧食安全的技術(shù)基礎(chǔ)，是破除資源環(huán)境制約的必然選擇，是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的決定力量。農(nóng)業(yè)部先后印發(fā)了《加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與推廣的實施意見》《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)科技體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的意見》《關(guān)于促進企業(yè)開展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的意見》等文件，旨在為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。在國家的高度重視和全力推動下，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新步伐明顯加快，新成果、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，成果的轉(zhuǎn)化和推廣力度顯著增強，農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率已達到56.65%，超過土地、資本及其他所有要素對農(nóng)業(yè)增長貢獻率的總和，在保證農(nóng)產(chǎn)品供給、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效、加快農(nóng)民增收等方面發(fā)揮重要作用[1]。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)科技投入仍是以政府財政投入為主導(dǎo)， 主要用于以下幾個方面：一是基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費，主要用于支持農(nóng)業(yè)科研單位、科技管理部門和重大科研項目的建設(shè)；二是事業(yè)費，主要用于保障科研人員工資和辦公、科研以及成果推廣等活動的開展；三是“科技三項”經(jīng)費，這部分投入主要用于支持科學(xué)研究、中間試驗和新產(chǎn)品試制；四是科技外匯，主要用于購買國外先進的科技成果、關(guān)鍵儀器（設(shè)備）和重要材料。此外，國家與部分省、市設(shè)有自然科學(xué)基金專門用于支持基礎(chǔ)理論研究。在此背景下，進行財政農(nóng)業(yè)科技投入相關(guān)問題的研究，對提高農(nóng)業(yè)科技投入資金使用效率、推動農(nóng)業(yè)科研體制改革與創(chuàng)新具有重要意義。

1 財政農(nóng)業(yè)科技投入的影響因素

財政農(nóng)業(yè)科技的投入主要通過以下幾種方式實現(xiàn)：一是通過科技計劃（專項、基金等）對符合條件的農(nóng)業(yè)科研活動進行支持；二是通過專項資金對以農(nóng)產(chǎn)品為單元、以產(chǎn)業(yè)為主線建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系進行支持；三是通過基本運行經(jīng)費、基本科研業(yè)務(wù)費等對農(nóng)業(yè)科研院所改善科研基礎(chǔ)條件、開展自主研究等進行支持；四是通過專項轉(zhuǎn)移支付對提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力、改善區(qū)域科研條件、加強科技創(chuàng)新支撐平臺和服務(wù)體系建設(shè)、推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化進行支持；五是會同科技成果轉(zhuǎn)化資金對農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化進行支持[2]。在投入過程中，易受農(nóng)業(yè)科技屬性、經(jīng)濟發(fā)展方式和政策因素的影響。

1.1 農(nóng)業(yè)科技屬性因素 農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域表現(xiàn)出較為明顯的外部性、非競爭性、非排他性等公共產(chǎn)品的屬性特征。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性和風(fēng)險性，農(nóng)業(yè)科技也表現(xiàn)出投入效益不確定、投資回報周期長等特點[3-4]。因此，在相對有限的財政資源中，要權(quán)衡農(nóng)業(yè)科技與其他科技領(lǐng)域發(fā)展的資金需求，對農(nóng)業(yè)科技的投入不可能無限供應(yīng)，特別是對基礎(chǔ)性農(nóng)業(yè)科研投入往往得不到財政的優(yōu)先支持。

1.2 經(jīng)濟發(fā)展方式因素 財政收入是財政農(nóng)業(yè)科技投入的主要來源，其增長與經(jīng)濟發(fā)展方式的選擇密切相關(guān)，因此，經(jīng)濟發(fā)展方式會在很大程度上影響財政農(nóng)業(yè)投入。經(jīng)濟方式分為粗放型和集約型，其中，粗放型發(fā)展主要依靠生產(chǎn)要素的投入量，而集約型發(fā)展則依靠生產(chǎn)要素質(zhì)量、利用水平的提高和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。從整個經(jīng)濟發(fā)展周期來看，在經(jīng)濟發(fā)展的初期，增長方式一般會以粗放型為主；當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段時，經(jīng)濟和物質(zhì)基礎(chǔ)相對穩(wěn)固，增長方式必然會出現(xiàn)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的傾向。這就意味著，經(jīng)濟增長對科技進步的需求更為迫切，用加大對科技的投入來換經(jīng)濟的更快速增長，進而再投入更多的資金到科技研發(fā)中，將成為必然趨勢，而農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域也在這一過程中獲得更多的財政支持。

1.3 政策因素 財政農(nóng)業(yè)科技投入除受資金資源的影響外，還受到宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的限制。在實行改革開放政策以前，我國實施趕超型工業(yè)化戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，財政科技投入表現(xiàn)出較為明顯的“政府偏好”和“工業(yè)傾向”，在一定程度上制約農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展。改革開放以后，特別是2004年以來，中央連續(xù)下發(fā)的一號文件均將工作重心鎖定在“三農(nóng)”問題上，將推進農(nóng)業(yè)科技進步作為一項重要戰(zhàn)略任務(wù)，把推動農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新擺在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首要位置。站在國家戰(zhàn)略高度，財政項目對農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域的支持力度不斷加大，大量的財政資金被投入到農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)域。

2 財政農(nóng)業(yè)科技投入存在的主要問題

2.1 農(nóng)業(yè)科技投入總量不足 我國財政對研究與開發(fā)機構(gòu)、大中型企業(yè)和高等院校的科技投入雖呈逐年增長態(tài)勢，但與其他國家相比仍有較大差距。以研究與開發(fā)機構(gòu)為例，從國家級來看，其財政投入的強度還不到其他發(fā)展中國家的一半。從農(nóng)業(yè)科研總投入來看，總支出雖逐年遞增，但經(jīng)費支出占全國科研經(jīng)費總支出的比例仍然很低，農(nóng)業(yè)科研投入強度依然很弱。從農(nóng)業(yè)科技支持項目的數(shù)量來看，在以國家為主導(dǎo)的科技計劃項目中，支持農(nóng)、林、牧、漁領(lǐng)域新技術(shù)研發(fā)、新成果推廣的科技項目比重仍然偏低。

2.2 農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)不合理 農(nóng)業(yè)科技資金的管理部門過多，且條塊化分割嚴重，易導(dǎo)致資源浪費。在國家層面，發(fā)改委、財政部、科技部、農(nóng)業(yè)部、水利部等都有用于支持農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的專項資金，但由于資金來源分散、分管部門較多，很難實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)科技資金的統(tǒng)籌安排；從科研體系來看，我國并行有農(nóng)業(yè)高校和農(nóng)業(yè)科研院所兩大體系，學(xué)科設(shè)置、研究領(lǐng)域、研究方向、研究內(nèi)容存在大量重復(fù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國財政農(nóng)業(yè)科技投入結(jié)構(gòu)不合理[5-6]。此外，農(nóng)業(yè)科研投入多集中在農(nóng)作物上，畜牧業(yè)、加工業(yè)投入很少，近年來，雖經(jīng)費總量有所增加，但增加的經(jīng)費主要用在糧食安全、重大疫病防治等科研項目，財政農(nóng)業(yè)科研投入領(lǐng)域表現(xiàn)出較強的不平衡性。

2.3 農(nóng)業(yè)科技投入管理不完善 我國農(nóng)業(yè)科技投入的管理部門多頭，經(jīng)費來源渠道過多，使得農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費很難達到最優(yōu)配置。從資金來源看，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費來自于各部委安排的資金，渠道分散，很難實現(xiàn)統(tǒng)籌安排。從科研體系看，我國農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和農(nóng)業(yè)高校在專業(yè)設(shè)置上多有重復(fù)，且各自為政，很難實現(xiàn)同專業(yè)方向科研經(jīng)費的集中管理。從財政投入方法看，我國現(xiàn)在仍以課題申報為主，只有成功立項的課題才能獲得資助。課題申報存在競爭過度的問題，幾乎所有農(nóng)業(yè)科研項目都是競爭性的，農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)、農(nóng)業(yè)高校、農(nóng)業(yè)企業(yè)必須經(jīng)過嚴格篩選、通過競爭才有可能得到財政資金對其科研項目資助。此外，農(nóng)業(yè)科研課題的研究周期一般規(guī)定為1～3年，包括一些基礎(chǔ)性的研究課題，其研究周期最長也不得超過5年，導(dǎo)致一些周期較長的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究項目很難得到資助，即時獲得資助也難以得到長期穩(wěn)定的支持。

3 財政農(nóng)業(yè)科技投入的對策

3.1 明確財政農(nóng)業(yè)科研投入方向 中央財政與地方財政應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，建立合理的協(xié)調(diào)合作機制，確保投入資金的高效使用。中央財政在資源配置方面的職能主要表現(xiàn)為提供全國性、跨區(qū)域性以及具有重要戰(zhàn)略意義的公共物品。因此，中央財政應(yīng)將支持重點放在研究周期長、研究成果見效慢的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性科技研究領(lǐng)域，加強對農(nóng)業(yè)科技投資活動的引導(dǎo)和帶動，使不同地區(qū)、規(guī)模、領(lǐng)域的財政農(nóng)業(yè)科技投入能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的互補，防止重復(fù)投入、低效投入現(xiàn)象的出現(xiàn)。地方財政在資源配置方面的職能主要表現(xiàn)為提供地方公共物品和從事地方公共投資活動。因此，地方財政應(yīng)立足地方實際，根據(jù)區(qū)域農(nóng)業(yè)科技投資政策與發(fā)展戰(zhàn)略，將支持重點放在農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用和推廣領(lǐng)域，旨在解決當?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵性科技問題。同時，減少中央財政抵擋財政支持領(lǐng)域項目的投入，由地方財政主導(dǎo)，并立足各地的實際情況進行資助，中央財政可通過專項資金形式予以適當?shù)闹С帧?/p>

3.2 加強財政農(nóng)業(yè)科技投入管理 在優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)方面，一是要制定財政農(nóng)業(yè)科技投入的中長期規(guī)劃，對影響國計民生的重大農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)研究，實現(xiàn)重點投入，保證獲得長期穩(wěn)定財政資金支持；二是要建立高效的財政農(nóng)業(yè)科技投入機制，對國家重點關(guān)注的農(nóng)業(yè)科技發(fā)展新方向、新領(lǐng)域進行指導(dǎo)性優(yōu)先資助；三是對于農(nóng)業(yè)科技新領(lǐng)域探索項目，可適當給與支持，重點是做好前2類項目的前期和孵化工作[7-8]。在創(chuàng)新投入方式方面，一是建立嚴格的項目評選機制，確保財政農(nóng)業(yè)科技投入資金能夠資助到邊際效益最大的一類項目；二是發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，改變財政農(nóng)業(yè)科技投入平均、分散地使用局面，實現(xiàn)對方向相同、內(nèi)容相似研究項目多渠道投入；三是采取項目化投資，鼓勵不同的研究室和研究院所的科研人員開展橫向科研協(xié)作；四是嚴格執(zhí)行專項報賬制度，確保資金不被挪用，改善資金的使用效果。

3.3 加大農(nóng)業(yè)科技人員經(jīng)費保障 不斷提高科研院所基本運行保障水平，加大對農(nóng)業(yè)科研人員經(jīng)費的投入，同時，完善科研項目資金管理，加大科研項目資金對農(nóng)業(yè)科技人員的支持力度：一是明確勞務(wù)費開支范圍，且勞務(wù)費不設(shè)比例限制，由項目承擔單位對科研內(nèi)容和工足量進行預(yù)算，參與項目研究的本科生、研究生、博士后、專家學(xué)者和項目外聘科研人員、科研輔助人員等，都可根據(jù)預(yù)算按實際工作情況進行勞務(wù)費開支。二是提高間接費用比重特別是績效支出比例，可在間接費用的使用比例范圍內(nèi)，由項目承擔單位根據(jù)科研人員的工作量和工作完成情況安排績效支出，借此加大對農(nóng)業(yè)科研人員的激勵力度。

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