摘要 根據(jù)國家海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的要求，對江蘇南通沿海5縣1市海洋防災(zāi)減災(zāi)工作現(xiàn)狀進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在機構(gòu)建制不完善、專業(yè)人員匱乏、防災(zāi)減災(zāi)意識不強、海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立、預(yù)報成果應(yīng)用處于初淺層面等5個方面的問題。從南通創(chuàng)建陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)的實際出發(fā)，提出加強海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、健全海洋災(zāi)害綜合防御機制、加大海洋災(zāi)害防御科技創(chuàng)新力度、強化海洋防災(zāi)減災(zāi)隊伍建設(shè)、完善海洋災(zāi)害防御投入機制、提高全社會海洋災(zāi)害防御意識等對策和建議。

關(guān)鍵詞 海洋防災(zāi)減災(zāi)；體系建設(shè)；對策建議

中圖分類號 X834 文獻標識碼

A 文章編號 0517-6611（2018）18-0209-02

Investigation and Consideration on the Marine Disaster Prevention and Mitigation System Construction

WANG Aihua （Marine Environmental Monitoring and Forecasting Center of Nantong， Nantong， Jiangsu 226006）

Abstract According to the requirements of the marine disaster prevention and mitigation system construction，the current situation of marine disaster prevention and mitigation in 5 counties and 1 city of Nantong coastal area was investigated. There are five aspects of the problem： institutional organizational system is not perfect； lack of professional personnel； awareness of disaster prevention and mitigation is not strong； marine disaster comprehensive prevention system has not been established； application of forecasting results is in the beginning and a shallow level.Starting from the actual creation of coordination development of comprehensive reform pilot area of Nantong，countermeasures and suggestions were put forward as follows： to strengthen organization and leadership of the marine disaster prevention and mitigation work， to sound the marine disaster comprehensive prevention mechanism， to increase marine disaster prevention science and technology innovation， to strengthen the construction of marine disaster prevention and mitigation team， to improve the marine disaster defense investment mechanism， to enhance the awareness of marine disaster prevention in the whole society， and so on.

Key words Prevention and mitigation；System construction；Countermeasures and suggestions

海洋防災(zāi)減災(zāi)是國家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系的重要組成部分。中共十八大報告中明確提出要“加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”，十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第50條健全公共安全體系中再次提出了“健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制”[1]。在全球氣候變暖和海平面上升的大背景下，南通因其“濱江臨?！钡奶厥獾乩砦恢煤蜌夂驐l件，已經(jīng)成為我國受海洋災(zāi)害影響較為嚴重的沿海（江）地區(qū)之一。影響南通市的海洋災(zāi)害，主要有風暴潮、災(zāi)害性海浪、赤潮（綠潮）、海嘯等。2001—2015年南通海洋漁業(yè)共發(fā)生較大以上事故19起，遇難人數(shù)222人，失蹤人數(shù)（含死亡）158人，海洋經(jīng)濟蒙受極大損失[2]。“十三五”時期是南通爭當蘇中新一輪發(fā)展“領(lǐng)頭雁”、建設(shè)長三角北翼經(jīng)濟中心、實施陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵期。海洋發(fā)展是南通經(jīng)濟建設(shè)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的重要部分，但隨著海洋的開發(fā)和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，海洋災(zāi)害已成為對未來經(jīng)濟社會發(fā)展影響最大的自然災(zāi)害之一。對于海洋大市而言，加強海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)可以有效防范海洋災(zāi)害對海洋經(jīng)濟可能造成的影響和降低災(zāi)害損失。

1 海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的現(xiàn)狀

2009年國家海洋局東海分局聯(lián)合國內(nèi)多家優(yōu)勢團隊開展了蘇北淺灘“怪潮”災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警技術(shù)示范研究[3]；2012年國家海洋局（國海預(yù)字〔2012〕657號）正式批復(fù)南通成為全國唯一的國家級示范區(qū)暨“南通海洋預(yù)報減災(zāi)示范區(qū)”[4]。按照江蘇省海洋與漁業(yè)局提出的海洋預(yù)報減災(zāi)工作要做到“六字”和“五有”要求?！傲帧敝浮坝^測”“預(yù)報”和“減災(zāi)”?！拔逵小敝浮坝袡C構(gòu)、有人員、有預(yù)案、有設(shè)備、有經(jīng)費”。南通目前的現(xiàn)狀是有機構(gòu)（市局設(shè)置海洋預(yù)報減災(zāi)處和市海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報中心、海門、啟東等縣局增掛海洋預(yù)報減災(zāi)科），少人員（市局3人、如東5人、海門1人），有預(yù)案（市局和如東已編制應(yīng)急預(yù)案，海門計劃近期編制），少設(shè)備（除觀測網(wǎng)建設(shè)中配備的相關(guān)設(shè)備外，基本沒有其他設(shè)備），有經(jīng)費（財政有資金，但未在編制預(yù)算中單獨列出）。

1.1 觀測方面 南通沿海建有21個海上觀測站點的高密度觀測體系[5]。其中西洋潮位站、黃沙洋潮位站、苦水洋潮位站和太陽沙潮位站等4個觀測站點由江蘇省海洋與漁業(yè)局設(shè)立，其他17個觀測站點由國家海洋局設(shè)立，包括岸基站（連興港、呂四）、島嶼站（陽光島）、海上平臺（外磕腳、竹根沙、小洋口、火星沙、呂四）、潮位樁基站（海安、大沙、東北尖、黃魚沙、啟東）、地波雷達（洋口港、呂四）和浮標（洋口港3 m標、蘇北淺灘10 m標）。觀測要素包括：風速風向、氣溫、氣壓、能見度、潮位、波浪、水溫、流速流向。不同的觀測站點根據(jù)需求和地理位置，觀測的要素有所差異。

1.2 預(yù)報方面 目前主要接受國家海洋局東海分局南通海洋環(huán)境監(jiān)測中心站和江蘇省海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報中心的預(yù)報產(chǎn)品，南通市海洋與漁業(yè)局在局網(wǎng)站上每天轉(zhuǎn)發(fā)江蘇省海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報中心的海洋環(huán)境預(yù)報信息，在南通日報A2版面和南通電視臺新聞綜合頻道每天刊播國家海洋局東海分局南通海洋環(huán)境監(jiān)測中心站的預(yù)報信息。如東縣建立海洋預(yù)報減災(zāi)氣象臺，在縣廣播、電視上同步播出海洋氣象信息情況。各沿海縣（市）均可通過北斗終端和AIS避碰終端推送海洋預(yù)警報信息到配有終端設(shè)備的漁船上，通過手機平臺和漁汛通平臺可推送到鎮(zhèn)區(qū)、用灘企業(yè)、紫菜協(xié)會等管理層，然后再由各基層單位分發(fā)、轉(zhuǎn)發(fā)至每一位用海業(yè)主。

1.3 減災(zāi)方面 南通市海洋與漁業(yè)局編制出臺南通市風暴潮、海浪和海嘯災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和南通市漁業(yè)水上安全突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立南通市海洋預(yù)報減災(zāi)研判決策機制。國家減災(zāi)中心在南通試點風暴潮（海浪）災(zāi)害風險評估和災(zāi)害區(qū)劃工作[6]，對南通沿海海堤高程和工程性海洋災(zāi)害防御措施進行了全面調(diào)查，確立了南通市七大類近百項的重點承災(zāi)體并建立了重點承災(zāi)體保障示意圖。

2 海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)存在的主要問題

南通各級黨委、政府高度重視海洋防災(zāi)減災(zāi)工作，對海洋災(zāi)害防御工作投入力度逐步加大，海洋災(zāi)害預(yù)警報體系逐步建立，救援救助機制逐步健全，但南通地處江海之濱，岸灘開闊，屬于東亞季風區(qū)，是亞熱帶和暖溫帶氣候過渡區(qū)，天氣類型多、變化快，是典型的氣候災(zāi)害頻發(fā)區(qū)[7]，目前海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)和海洋災(zāi)害防御能力還不能滿足沿海經(jīng)濟社會日益發(fā)展的需求。

2.1 海洋防災(zāi)減災(zāi)機構(gòu)建制不完善 目前南通的海洋觀測、預(yù)報業(yè)務(wù)已經(jīng)在國家海洋局和江蘇省海洋與漁業(yè)局的支持下逐步建成，但市級預(yù)報發(fā)布體系和沿海重點縣的組織架構(gòu)尚未完全建立，市級機構(gòu)建制人員不到位，職能不到位，常規(guī)工作難以正常履行，缺乏頂層設(shè)計，沒有形成統(tǒng)一的接受和推送平臺，縣級機構(gòu)建制仍為空白，開展業(yè)務(wù)工作尚缺乏專業(yè)業(yè)務(wù)支撐，制約了預(yù)警報業(yè)務(wù)的全面展開。

2.2 缺乏專業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)人員 海洋觀測預(yù)報與海洋防災(zāi)減災(zāi)是一項專業(yè)性強、技術(shù)要求高的工作。由于體制原因，新進專業(yè)人員很困難，市、縣（市）目前在這方面對行政管理層提出要求，但管理人員大多缺乏專業(yè)管理知識。同時由于沒有建立起相應(yīng)的技術(shù)支撐機構(gòu)，數(shù)據(jù)接受、解析、推送專業(yè)技術(shù)人員還是空白。

2.3 全社會的防災(zāi)減災(zāi)意識還不強 從業(yè)人員在灘涂或海上勞作時，一般不看手機信息，極易忽略緊急預(yù)警信息。120馬力（88.26 kW）以上的捕撈漁船，其北斗終端上會實時收到海洋預(yù)報信息，船主有時并不注意查看預(yù)警信息，對監(jiān)管部門回港避風的要求也不予重視?？梢姖O民的防災(zāi)減災(zāi)意識淡薄，對安全發(fā)展、防御災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失的認識有待進一步加強。多年來特別是在全國設(shè)立“5·12”防災(zāi)減災(zāi)宣傳日之后，每年都開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳活動，但要達到全社會都充分了解、認識海洋防災(zāi)減災(zāi)的重要意義還需要一個過程。

2.4 海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立 南通雖已試點完成風暴潮（海浪）災(zāi)害風險評估和災(zāi)害區(qū)劃工作，但能否達到精細的海洋災(zāi)害風險區(qū)劃還有待進一步評估。重點海域、重點岸段、重點工程建設(shè)的海洋災(zāi)害風險評估尚未開展。部門聯(lián)合防御海洋災(zāi)害的機制不健全，部門內(nèi)部和部門外部還沒有實現(xiàn)資源共享，海洋災(zāi)害綜合防御體系尚未建立。

2.5 海洋預(yù)報產(chǎn)品的應(yīng)用尚處于初淺層面 觀測、預(yù)報工作最終的落腳點是減災(zāi)。觀測網(wǎng)的建設(shè)是為了更好更精確地形成預(yù)報產(chǎn)品，預(yù)報產(chǎn)品的實效最終體現(xiàn)在減災(zāi)成效上。目前觀測實時數(shù)據(jù)和短期預(yù)報數(shù)據(jù)已傳輸至南通沿海各縣（市、區(qū)），風暴潮預(yù)警、災(zāi)害性海浪預(yù)警等信息已對各地的生產(chǎn)、生活、海洋工程建設(shè)起到重要的防范作用，但預(yù)報成果如何更好地服務(wù)于海洋經(jīng)濟發(fā)展，為政府作輔助決策，以及為重要承災(zāi)體提供精細化的預(yù)報等方面還有待進一步完善。

3 海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的對策和建議

南通正在開展陸海統(tǒng)籌發(fā)展綜合配套改革試驗區(qū)創(chuàng)建[8]，按照防災(zāi)減災(zāi)防控體系陸海統(tǒng)籌銜接的要求，把海洋防災(zāi)減災(zāi)納入全市公益安全建設(shè)體系，推動陸域防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施布局、應(yīng)急救援體系、災(zāi)害防御措施向海域延伸和覆蓋，努力構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)、立體聯(lián)動、反應(yīng)迅速、保障有力的綜合災(zāi)害防御防控體系。

3.1 加強海洋防災(zāi)減災(zāi)工作的組織領(lǐng)導(dǎo) 各級政府要將海洋防災(zāi)減災(zāi)工作列入政府重要議事日程，根據(jù)當?shù)睾Ｑ鬄?zāi)害特點和防御重點，組織編制本地區(qū)海洋災(zāi)害防御規(guī)劃，并納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。層層落實海洋災(zāi)害防御的各項責任制，各職能部門按照職責分工，加強對海洋災(zāi)害防御工程的組織管理和實施，建立災(zāi)害性海洋信息通報與協(xié)調(diào)機制。

3.2 健全海洋災(zāi)害綜合防御機制 切實加強各地區(qū)、各部門間的相互協(xié)作，確保上下聯(lián)動，通力合作，及時解決防災(zāi)減災(zāi)工作中遇到的突出問題。積極推進區(qū)域間、部門間、部門和地方、部門和企業(yè)的合作，不斷深化合作領(lǐng)域和層次。合理配置各種防災(zāi)減災(zāi)資源，加強海洋災(zāi)害防御信息資源共享，將工程性和非工程性防災(zāi)減災(zāi)措施由陸地向海上延伸，構(gòu)建陸海協(xié)調(diào)、立體聯(lián)動、反應(yīng)迅速、保障有力的海洋災(zāi)害綜合防御機制。

3.3 加大海洋災(zāi)害防御科技創(chuàng)新力度 切實加強海洋災(zāi)害成災(zāi)規(guī)律、成災(zāi)條件、發(fā)生機理、預(yù)測預(yù)報、風險評估、防御對策和各種海洋災(zāi)害對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響、災(zāi)害防御工程標準的科學(xué)技術(shù)和標準研究。開展海洋災(zāi)害防御和應(yīng)急仿真實驗，加快科技成果在海洋災(zāi)害防御工作中的應(yīng)用，大力提升海洋災(zāi)害防御能力。深入開展極端天氣事件對經(jīng)濟社會發(fā)展及生態(tài)環(huán)境等的影響評估和應(yīng)對措施研究，實現(xiàn)海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報新突破。

3.4 強化海洋防災(zāi)減災(zāi)隊伍建設(shè) 培養(yǎng)高素質(zhì)的防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)技術(shù)隊伍，加強災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警專業(yè)人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，建立良好的人才引進、培養(yǎng)、流動和評價機制，多渠道培養(yǎng)和造就海洋災(zāi)害防御人才隊伍。加強海洋災(zāi)害防御專家隊伍建設(shè)，為防范和應(yīng)對海洋災(zāi)害提供決策咨詢。同時還要加強災(zāi)害管理隊伍建設(shè)，開展不同層次的減災(zāi)專業(yè)教育，提高管理人員水平。建立災(zāi)后觀測監(jiān)測員隊伍，實現(xiàn)客觀、準確、科學(xué)的災(zāi)害記錄與評估。積極動員社會團體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與救助救援工作。

3.5 完善海洋災(zāi)害防御投入機制 進一步加大對海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、信息發(fā)布、應(yīng)急指揮及防災(zāi)減災(zāi)工程等重大項目、基礎(chǔ)科學(xué)研究等方面的投入。充分發(fā)揮市場機制的作用，按照“誰受益、誰投入”的原則，建設(shè)專業(yè)海洋災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。加快海洋災(zāi)害保險和再保險在防災(zāi)減災(zāi)中的作用，充分發(fā)揮金融保險行業(yè)對海洋災(zāi)害受災(zāi)單位和群眾的救助、損失轉(zhuǎn)移及分擔作用。

3.6 提高全社會的海洋災(zāi)害防御意識 大力推動科普創(chuàng)新，不斷完善和規(guī)范海洋科普網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮社會力量，建設(shè)海洋科普教育基地，加強對全社會尤其是對重點地區(qū)和人群的防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)知識和技能的宣傳教育。組織開展海洋災(zāi)害易發(fā)、多發(fā)區(qū)公眾廣泛參與的防災(zāi)避災(zāi)演練。加強社會輿論宣傳引導(dǎo)，做好相關(guān)科學(xué)解釋和說明工作，增強公眾抵御海洋災(zāi)害的信心。

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