張永芳

摘要 以河北省潔源縣為例，對壩上地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)研，分析了當(dāng)前農(nóng)牧交錯帶農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本現(xiàn)狀和主要問題，并給出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；問題與挑戰(zhàn)；對策；農(nóng)牧交錯帶

中圖分類號 F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2018）01-0208-02

Abstract Taking Jieyuan County of Hebei Province as an example，the circulation of rural land was investigated，the basic situations and problems were analyzed in the farming-pastoral mixed zones nowadays，and some strategies were put forward.

Key words Circulation of rural land；Problems and challenges；Strategy；Farming-pastoral mixed zones

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的前提下的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)[1]。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，增加了當(dāng)?shù)厝罕姷氖杖?，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。為了推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，各地自發(fā)或有組織地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)[2]。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積2 266.67萬hm2，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%[2]。

沽源縣作為農(nóng)業(yè)大縣，人均土地資源和耕地資源均高于全省人均水平5倍以上[3]，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到33%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民收入的增加、農(nóng)村發(fā)展的穩(wěn)定[4-5]。在土地流轉(zhuǎn)取得一定成效的同時，也存在著一些不可忽視的問題，如在利益驅(qū)動下，人類大面積地將草地開墾為農(nóng)田，致使該區(qū)仍在遭受農(nóng)業(yè)開發(fā)的威脅，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞[6]。沽源縣是國家“三北防護(hù)林”建設(shè)和京津風(fēng)沙源治理的重點(diǎn)地區(qū)[7]。因此，筆者以農(nóng)業(yè)大縣沽源縣作為研究區(qū)域，通過對沽源縣國土、農(nóng)牧業(yè)、農(nóng)工委、扶貧辦等部門的座談及對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)村合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)戶的訪談和實(shí)地問卷調(diào)查，了解有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在的典型問題和農(nóng)民的意愿、新型經(jīng)營主體經(jīng)營情況，旨在為農(nóng)民增收和促進(jìn)土地有序流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營、生態(tài)保護(hù)和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

1 沽源縣農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況

沽源縣位于河北省西北部的壩上地區(qū)，地處114°50′38″～116°04′09″E、41°14′33″～41°56′55″N，隸屬于張家口市，縣城駐地距北京市270 km。獨(dú)特的區(qū)位條件，使其成為首都北部生態(tài)屏障，肩負(fù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重任。

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本達(dá)到飽和 近年來，沽源縣土地流出的農(nóng)戶相對較多，除少數(shù)山地和難以作業(yè)的土地外基本全部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)面積占耕地面積的比例較大，截至2015年6月底，沽源縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)3.27萬hm2，占全縣耕地總面積（9.80萬hm2）的33%，其中集中連片6.67 hm2以上近的2.67萬hm2，占流轉(zhuǎn)面積的81%。根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐寥罈l件和氣候條件，流轉(zhuǎn)出的土地主要用于規(guī)?；N植馬鈴薯和錯季蔬菜。

1.2 土地流轉(zhuǎn)遵循“自愿、有償”原則，大部分農(nóng)民基本滿意

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要由農(nóng)民自發(fā)組織，大部分是非正式協(xié)議。沽源縣由農(nóng)戶自愿自發(fā)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的面積占總流轉(zhuǎn)面積的90%，通過鎮(zhèn)、村集體引導(dǎo)的流轉(zhuǎn)面積占10%；有償流轉(zhuǎn)面積占100%，流轉(zhuǎn)費(fèi)用大多按常年平均產(chǎn)量自行協(xié)商。水澆地年流轉(zhuǎn)費(fèi)用在5 250～7 500元/hm2。

1.3 流轉(zhuǎn)期限相對較長

一般流轉(zhuǎn)期限截至2028年二輪土地承包結(jié)束。流轉(zhuǎn)期限在5年以下的占30%，5年以上的占70%。

1.4 流轉(zhuǎn)發(fā)展不平衡

家庭經(jīng)濟(jì)利益是農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主要驅(qū)動力，全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地流轉(zhuǎn)工作開展上參差不齊。這主要是由自然地理?xiàng)l件造成的，沽源東部區(qū)域土地平整，土壤肥沃，土地流轉(zhuǎn)的比例高，流轉(zhuǎn)費(fèi)用也高；而西部地形起伏較大，還有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是山區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例相對較低，此外，土地貧瘠，鹽堿多，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用也較低，造成整個縣土地流轉(zhuǎn)不平衡現(xiàn)象。

2 土地流轉(zhuǎn)的主要困境

2.1 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，水土地資源可持續(xù)利用受到威脅

當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)戶自發(fā)行為，存在部分口頭協(xié)議，即使簽訂書面合同，多數(shù)條款也不規(guī)范，政府在土地流轉(zhuǎn)中缺少應(yīng)有的管理、引導(dǎo)和服務(wù)。流轉(zhuǎn)出去的土地，在農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)公司手中進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，現(xiàn)代化機(jī)械的使用破壞了部分農(nóng)田防護(hù)林；大量使用農(nóng)藥化肥地膜，破壞土地農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，致使耕地質(zhì)量下降，腐殖質(zhì)層變薄、土壤板結(jié)、耕作層變淺、環(huán)境污染等問題凸顯。此外，為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，不再是種植原來的雨養(yǎng)旱作農(nóng)作物，而是改種經(jīng)濟(jì)收入高的高耗水蔬菜，大大增加了農(nóng)業(yè)用水量。人們在退耕還林、退耕還草失去一部分耕地的同時，開發(fā)新的農(nóng)田，將未利用地轉(zhuǎn)化為耕地，無限制的擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，不考慮土地資源、地下水資源和生態(tài)環(huán)境的承載力。

2.2 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位，流轉(zhuǎn)信息渠道不暢

沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)中介組織較少，缺乏土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)構(gòu)。近年來，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但大多有名無實(shí)，沒有履行土地流轉(zhuǎn)服務(wù)職能。

2.3 農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識模糊，對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識還存在誤區(qū)

農(nóng)民長期以來形成的對土地的依賴性長期存在，土地仍然是農(nóng)民最基本的生活資料，大部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后會喪失土地的承包權(quán)，失去生活的基本依靠。由于農(nóng)戶相對獨(dú)立，種植農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)收入差別大，農(nóng)民素質(zhì)參差不齊，有時往往因?yàn)橐粦艋驇讘魲l件談不妥，就使業(yè)主難以實(shí)施土地成片規(guī)模流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)價格約定上，多數(shù)只是事先簡單約定價格，往往容易損害農(nóng)戶利益，也容易在今后造成承包糾紛，影響社會穩(wěn)定。

2.4 缺乏相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺乏規(guī)范化管理

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理缺乏具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定?；鶎诱痛寮壗M織能夠有效提供流轉(zhuǎn)服務(wù)的還不夠多，土地管理部門對土地流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能也沒有完全發(fā)揮出來。

3 對策與建議

3.1 建章立法，健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

建立健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，積極為農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地提供中介服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民規(guī)范流轉(zhuǎn)，切實(shí)加強(qiáng)指導(dǎo)，規(guī)范運(yùn)作。進(jìn)一步落實(shí)土地確權(quán)登記頒證工作，發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書，嚴(yán)格做到承包地塊、面積、合同和證書“四到戶”。當(dāng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)之后，可能會因?yàn)楦鞣N原因?qū)е律钬毨У胤秸貏e是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）2級政府要對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際和產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，免費(fèi)為農(nóng)民提供培訓(xùn)，讓他們經(jīng)過培訓(xùn)后能夠順利走上新的工作崗位，為其建立相應(yīng)的社會保障[8]。

3.2 規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序

凡是由集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)的，無論采取哪種形式，其流轉(zhuǎn)期限、租金的確定，必須經(jīng)過公示，并經(jīng)當(dāng)事人的同意后方可進(jìn)行，決不允許少數(shù)人說了算。凡向本村以外流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的，須向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出土地流轉(zhuǎn)申請，經(jīng)集體審議同意后方可實(shí)施。土地流轉(zhuǎn)合同要明確雙方應(yīng)履行的義務(wù)、權(quán)利、違約責(zé)任等，都應(yīng)以書面的形式簽訂合同（協(xié)議）。流轉(zhuǎn)雙方在達(dá)成協(xié)議并簽訂合同后，必須到縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)中心辦理備案手續(xù)加以確認(rèn)，接受管理和監(jiān)督。

3.3 加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，提高農(nóng)民群眾對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的正確認(rèn)識

廣泛開展以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等相關(guān)法律法規(guī)和流轉(zhuǎn)合同樣本為主要內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)工作，提高廣大鎮(zhèn)村干部和農(nóng)民群眾對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識。維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，保證農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)，鼓勵開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)關(guān)系。

3.4 保護(hù)耕地資源、水資源和生態(tài)環(huán)境

擴(kuò)大玉米、馬鈴薯和牧草種植面積，推廣地膜覆蓋等旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)，建立農(nóng)膜回收利用機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本回收利用。修建防護(hù)林帶，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)功能。立足土地資源高效利用，推行土地相對集中、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，提高土地利用率、產(chǎn)出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收；涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目要向土地流轉(zhuǎn)大戶傾斜，提高農(nóng)田水利建設(shè)設(shè)施的利用率，建立高效節(jié)水體系，采用膜下滴灌，加大節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)，盡量節(jié)省地下水資源。壓縮白菜、大蘿卜等高耗水、低效益大路菜，增加五彩椒、菜花等低耗水、高效益的精細(xì)菜。加大定額管理、綜合收費(fèi)、階梯計(jì)價、節(jié)獎超罰、協(xié)會管理等一系列節(jié)水新機(jī)制實(shí)施。作為首都北部生態(tài)屏障，沽源縣肩負(fù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重任，保障首都的藍(lán)天不受風(fēng)沙襲擾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此受到制約。因此，要嚴(yán)格保護(hù)流轉(zhuǎn)后的農(nóng)田防護(hù)林，在流轉(zhuǎn)協(xié)議中要明確防護(hù)林如果遭到破壞如何賠償，農(nóng)牧業(yè)部門和林業(yè)部門要聯(lián)合加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)督管理。

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