馮曉紅 鄭財貴

[摘要]2018年年底，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)將納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記?；诂F(xiàn)有不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作情況，從相關(guān)制度入手，深入分析部門銜接困境，認為需在權(quán)籍調(diào)查、權(quán)屬糾紛調(diào)處、存量數(shù)據(jù)整合建庫、交易審批與登記信息互通共享等方面重點關(guān)注。針對銜接困境，通過區(qū)別對待歷史和新辦、盡早介入新標準、聯(lián)合促進部門共贏等探索實現(xiàn)部門有效銜接。

[關(guān)鍵詞]不動產(chǎn)統(tǒng)一登記；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)；銜接困境

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

為改變過去不動產(chǎn)在國土、海洋、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等不同部門“九龍治水”的分散登記局面，2013年，國務(wù)院明確將房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責整合由一個部門承擔，理順部門職責關(guān)系，減少辦證環(huán)節(jié)，減輕群眾負擔，從此拉開不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革序幕。同年12月，中央編辦將全國不動產(chǎn)登記工作指導監(jiān)督職責整合由國土資源部承擔，并明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記予以五年過渡期。次年國土資源部確定了從2014年起到2017年，用4年時間實現(xiàn)登記機構(gòu)、簿冊、依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的工作目標。也就是說，自明年年底起，過渡期結(jié)束，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)將正式納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革關(guān)鍵在于整合多個部門登記職責，但按照國務(wù)院明確的“行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責繼續(xù)由相關(guān)部門承擔”這一登記與管理相分離的改革思路，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記職責由農(nóng)業(yè)部門劃轉(zhuǎn)到不動產(chǎn)登記機構(gòu)后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易、審批、登記等工作將分設(shè)兩個部門，這就體現(xiàn)出兩個部門間工作有效銜接對于做好制度改革及行業(yè)管理的重要性。

1 部門銜接主要事項

1.1 理清職責邊界

不動產(chǎn)登記職責機構(gòu)整合時，當?shù)貦C構(gòu)編制部門印發(fā)的職責整合文件所列部門職責一般比較原則，為確保雙方工作無縫銜接，部門溝通時，還應針對登記與管理的職責邊界進行具體磋商，按照管理由農(nóng)業(yè)部門負責、登記由不動產(chǎn)登記機構(gòu)負責的原則，明確雙方在工作環(huán)節(jié)中的具體分界點。銜接前，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應根據(jù)不動產(chǎn)登記相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，再造農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記流程，確定各類登記所需農(nóng)業(yè)部門參與的工作和審批的要件；農(nóng)業(yè)部門應根據(jù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理相關(guān)規(guī)定，確定登記職責劃轉(zhuǎn)后，履行管理職責必須保留的工作環(huán)節(jié)。銜接時，雙方應將各自的工作流程合并梳理，查驗是否存在重復工作和真空環(huán)節(jié)，協(xié)商形成完整的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記、管理工作鏈條。

1.2 建立協(xié)作機制

登記以管理為前提、管理以登記為基礎(chǔ)，統(tǒng)一登記后，雙方協(xié)作程度將直接決定管理水平和登記效率。為避免群眾來回跑路，部門間資料、信息傳遞應主要借助信息平臺完成，這就對信息平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)清理整合、檔案數(shù)字化處理、信息互通共享等提出了高標準、高要求。為降低工作成本，部門間相互應用的資料、信息在內(nèi)容上、形式上應滿足對方工作需要，盡量避免再加工。

1.3 對接技術(shù)標準

從時間節(jié)點來看，農(nóng)業(yè)部開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點與國土資源部部署不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作都在2014年，兩項工作的技術(shù)標準制定理應是相互借鑒、相互影響的。實際上，國土資源部制定的《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》、《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》已分別將農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查規(guī)程》（NY/T 2537）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》（NY/T 2539）作為不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的主要技術(shù)依據(jù)和不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)的規(guī)范性引用文件。也就是說，若農(nóng)業(yè)部門在過渡期結(jié)束前嚴格執(zhí)行本部門相關(guān)技術(shù)標準，其權(quán)籍調(diào)查成果和登記數(shù)據(jù)庫成果應基本符合不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫建設(shè)技術(shù)要求，標準對接將主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、精度要求等技術(shù)差異上。但各地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的進度不同，且受地形地貌條件、經(jīng)濟水平、技術(shù)水平等影響，技術(shù)標準實施程度也不同，標準對接還應據(jù)實開展。

1.4 落實人財物劃轉(zhuǎn)

國家推動不動產(chǎn)登記職責整合時，國土資源部、中央編辦印發(fā)的《關(guān)于地方不動產(chǎn)登記職責整合的指導意見》（國土資發(fā)〔2015〕50號）明確指出按照人隨事走、編隨人走的原則，相關(guān)部門應劃轉(zhuǎn)相應的不動產(chǎn)登記人員、編制、設(shè)備和相關(guān)經(jīng)費，應在政府的統(tǒng)一組織領(lǐng)導下做好資料移交等工作。特別是資料移交，歷史登記資料是否完備、是否移交到位直接影響后續(xù)登記業(yè)務(wù)開展，2016年該項工作還被列入國家部署開展的建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度專項督查重點內(nèi)容，應著重對接。

2 部門銜接主要困境

2.1 權(quán)籍調(diào)查如何開展

根據(jù)國土資源部《關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作通知》（國土資發(fā)〔2015〕41號）中的《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案》：“權(quán)屬調(diào)查應由縣級以上人民政府不動產(chǎn)登記機構(gòu)組織完成”，但具體實施存在障礙。根據(jù)《物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立”，以土地承包經(jīng)營合同為依據(jù)的“土地承包經(jīng)營權(quán)登記”是物權(quán)。2013年11月20日國務(wù)院常務(wù)會議明確，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責整合后，行業(yè)管理和不動產(chǎn)交易監(jiān)管等職責繼續(xù)由相關(guān)部門承擔。承包雙方簽訂承包合同、農(nóng)業(yè)部門履行權(quán)屬確認這一管理職責在前，不動產(chǎn)登記機構(gòu)開展權(quán)籍調(diào)查和登記在后，雖然兩個部門最新的權(quán)籍調(diào)查技術(shù)標準有相互借鑒，但成果要求不同，地方標準執(zhí)行程度不同，農(nóng)業(yè)部門的確權(quán)成果與不動產(chǎn)登記機構(gòu)的權(quán)籍調(diào)查成果難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。若按不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)標準開展權(quán)籍調(diào)查，測量結(jié)果很可能與農(nóng)業(yè)部門確權(quán)結(jié)果不同，但又受限于承包合同的法定效力，權(quán)籍調(diào)查失去實際意義；若延續(xù)農(nóng)業(yè)部門確權(quán)成果開展權(quán)籍調(diào)查，調(diào)查成果不能完全滿足不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)標準需求，也不能滿足不動產(chǎn)登記需求，形成悖論。

2.2 權(quán)屬糾紛如何調(diào)處

按照中央編辦明確的不動產(chǎn)登記職責整合情況，農(nóng)業(yè)部負責調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合同糾紛，協(xié)同調(diào)處權(quán)屬糾紛，換言之，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬糾紛由國土資源部牽頭調(diào)處。基于國家層級的整合結(jié)果，多數(shù)地方在整合不動產(chǎn)登記職責時只能延續(xù)該項規(guī)定，例如重慶，但具體實施存在障礙。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時就設(shè)立，權(quán)屬關(guān)系亦在此時就明確，除登記環(huán)節(jié)錯誤造成的權(quán)屬糾紛外，多數(shù)權(quán)屬糾紛主要來源于合同糾紛，既然合同糾紛已明確由農(nóng)業(yè)部門調(diào)處，不動產(chǎn)登記機構(gòu)牽頭調(diào)處權(quán)屬糾紛就存在力度不夠的問題。第二，當前國家并未區(qū)分不動產(chǎn)登記職責整合前、整合后產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛牽頭調(diào)處職責，雖然要求移交登記資料，但原農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)登記資料多欠缺，特別是山地城市，農(nóng)村區(qū)域地塊破碎，多臺賬式管理，界限難以劃清，缺乏圖形數(shù)據(jù)等，出現(xiàn)權(quán)屬糾紛時，尤其是發(fā)生在職責整合前時，不動產(chǎn)登記機構(gòu)僅憑資料難以理清權(quán)屬關(guān)系。第三，分散登記時期形成的各類不動產(chǎn)權(quán)屬交叉、重疊以及地類認定標準不同等問題，在實行統(tǒng)一登記后將逐漸暴露，調(diào)處該類糾紛主要取決于權(quán)屬邊界劃定、地類認定等確權(quán)事宜，不動產(chǎn)登記機構(gòu)難以牽頭調(diào)處。

2.3 存量數(shù)據(jù)如何整合建庫

按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度設(shè)計，不動產(chǎn)登記須運用統(tǒng)一的信息平臺，全國各地都要完成包括存量數(shù)據(jù)和增量數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)整合匯交。按照農(nóng)業(yè)部等《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號）規(guī)定，全國各地將用5年左右時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，并利用現(xiàn)有圖件、影像等數(shù)據(jù)，采取符合標準規(guī)范、農(nóng)民群眾認可的技術(shù)方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖，建立以縣級為單位的確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫。可以看出，農(nóng)業(yè)部門牽頭開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作將形成較為詳細的圖形數(shù)據(jù)庫成果，但在時間安排上，5年時間結(jié)束前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記就已移交不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理，出現(xiàn)時間交叉，意味著不動產(chǎn)登記機構(gòu)接手農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記并需要數(shù)據(jù)庫信息時，農(nóng)業(yè)部門可能還未建好，那么就會出現(xiàn)數(shù)據(jù)整合建庫工作由誰來做、經(jīng)費如何保障等問題。另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前已經(jīng)完成確權(quán)登記，仍存在分散登記時權(quán)屬交叉、重疊以及地類認定標準不同等問題，而存量數(shù)據(jù)建庫需要理清權(quán)屬關(guān)系并落地，將面臨既要尊重原有登記結(jié)果又要按新標準整合建庫的難題。

2.4 交易審批與登記信息如何互通共享

《不動產(chǎn)登記暫行條例》明確不動產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等應當實時互通共享。為了促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)管理與登記信息在部門間互通共享，農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號文將推進信息應用平臺建設(shè)納入了做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的重點任務(wù)，明確以縣級為單位建立登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)土地承包合同管理、權(quán)屬登記、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處等業(yè)務(wù)工作的信息化。從國家頂層設(shè)計來看，部門間的信息互通共享是有制度保障的，但部門具體銜接仍有難度。第一，信息互通共享的重要基礎(chǔ)在于數(shù)據(jù)清晰、完整，這就出現(xiàn)了前述提到的數(shù)據(jù)清理整合建庫部門銜接問題。第二，按照制度設(shè)計，要求不動產(chǎn)登記機構(gòu)與農(nóng)業(yè)部門間互通共享的登記、審批、交易信息都是部門內(nèi)部管理的核心信息，從目前來看，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度改革的大力推動下，全國各地都陸續(xù)搭建了統(tǒng)一的登記信息平臺，而土地承包合同管理、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、糾紛調(diào)處等信息化推動力度不夠，部門間在登記內(nèi)容、登記數(shù)據(jù)存儲等方面不盡相同，信息化程度不對等，在部門利益博弈下，難以形成信息共享的雙贏機制。

3 部門銜接工作建議

3.1 區(qū)別對待歷史與新辦

由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記職責劃轉(zhuǎn)前后執(zhí)行的登記規(guī)范標準、形成的登記成果都不相同，前后工作承接度不高，不動產(chǎn)登記機構(gòu)是否能夠針對統(tǒng)一登記前開展的登記工作、形成的登記成果做好對外解釋，或調(diào)處好相關(guān)糾紛需要具體分析。若登記職責劃轉(zhuǎn)時，原來的登記資料、登記人員全部劃轉(zhuǎn)，且交易、審批信息能夠與不動產(chǎn)登記機構(gòu)實時共享的基礎(chǔ)上，不動產(chǎn)登記機構(gòu)可將歷史與新辦事項全部接手，但從當前房屋、林權(quán)等其他登記職責劃轉(zhuǎn)情況來看，前述前提條件很難達到，大多數(shù)需要兩個部門共同參與，則建議區(qū)別對待歷史與新辦。為了避免群眾來回跑路，可考慮由不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一對外，屬于原來歷史部分通過部門間傳遞、配合完成。

3.2 盡早介入新標準

職責劃轉(zhuǎn)后，一方面，為減少統(tǒng)一登記在權(quán)籍調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等方面與原分散登記時因技術(shù)標準差異帶來的重復工作和誤差，建議不動產(chǎn)登記機構(gòu)在農(nóng)業(yè)部門開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記時，協(xié)調(diào)將不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設(shè)等有關(guān)技術(shù)標準提前融入確權(quán)登記工作，提前培養(yǎng)一批專業(yè)人員和隊伍；另一方面，為避免因標準不同而造成承包合同簽訂前和登記時調(diào)查結(jié)果、存量數(shù)據(jù)不銜接問題，建議將不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查標準提前介入到承包合同簽訂之前，需要登記時，則可延用調(diào)查成果。

3.3 聯(lián)合促進部門共贏

不動產(chǎn)交易、審批與登記職責分離，就意味著將不動產(chǎn)登記機構(gòu)與土地、房屋、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個部門工作聯(lián)系到一起，為順利推動各項工作，特別是不能讓群眾來回跑路，勢必需要實現(xiàn)全面、實時的部門間信息互通共享，不動產(chǎn)登記信息平臺已經(jīng)考慮了該項功能，建議其他相關(guān)部門加強信息平臺建設(shè)，可考慮開通實時查詢端口等方式來實現(xiàn)。

[參考文獻]

[1] 黃薇，袁瑋.對農(nóng)村區(qū)域不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整體推進的思考—以重慶豐都、長壽試點為例[J].中國房地產(chǎn)，2016（34）：39-42.

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