王淑靜 袁睿佳 楊子生

[摘 要]近年來(lái)，國(guó)土資源部門制定了不少支持貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的政策，有助于貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的順利開展。勐海縣是我國(guó)滇西片區(qū)連片特困縣之一，近年來(lái)該縣以土地政策為依托，狠抓脫貧攻堅(jiān)，并取得了顯著成效。本文闡述了勐?？h創(chuàng)新土地政策助力地方脫貧攻堅(jiān)的主要做法，指出了當(dāng)前這方面存在的問(wèn)題，并提出了今后進(jìn)一步完善土地政策助推脫貧攻堅(jiān)的建議。

[關(guān)鍵詞]土地政策；脫貧攻堅(jiān)；勐?？h

[中圖分類號(hào)]F126 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

近年來(lái)，國(guó)土資源部制定出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》等國(guó)土資源部門支持扶貧開發(fā)、脫貧攻堅(jiān)的土地政策文件，并且將完善惠及貧困人口、貧困地區(qū)扶貧開發(fā)用地政策納入了健全脫貧攻堅(jiān)支撐體系。通過(guò)切實(shí)加大土地政策支持力度，為確保2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧提供了保障。絕大多數(shù)貧困人口長(zhǎng)期居住在自然環(huán)境惡劣、生態(tài)條件脆弱的地區(qū)，但與此同時(shí)貧困地區(qū)的資源、生態(tài)優(yōu)勢(shì)也通常集中連片存在，由此以貧困地區(qū)實(shí)際情況為基礎(chǔ)，采取有效用地措施釋放政策效能，是保障貧困縣摘帽，區(qū)域性貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作如期完成的重要舉措。創(chuàng)新土地政策，增加了農(nóng)民生產(chǎn)性、財(cái)政性收入，推動(dòng)了我國(guó)土地政策體系的改革和完善，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。

云南省是我國(guó)貧困縣最多的西部山區(qū)省份，共有88個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，其中西雙版納傣族自治州的勐?？h是我國(guó)滇西片區(qū)連片特困縣之一，也是云南省“直過(guò)民族”脫貧示范點(diǎn)之一，全縣共有2個(gè)貧困鄉(xiāng)、40個(gè)貧困行政村。近年來(lái)，勐?？h積極創(chuàng)新和充分利用土地政策，以此推進(jìn)扶貧開發(fā)，為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)提供了一些經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

1 勐?？h土地資源與貧困現(xiàn)狀

1.1 土地資源現(xiàn)狀

勐?？h國(guó)土面積5368平方千米，但山區(qū)半山區(qū)土地面積占全縣總面積的93.45%，是典型的山區(qū)貧困縣。2016年末，全縣總?cè)丝?2.8萬(wàn)人，境內(nèi)傣、哈尼、拉祜、布朗等24個(gè)少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?8.20%，是一個(gè)集“邊境、民族、山區(qū)、農(nóng)業(yè)、革命老區(qū)、貧困”六個(gè)特點(diǎn)為一體的典型山區(qū)貧困縣。勐?？h耕地面積7.87萬(wàn)公頃，人均耕地面積0.31公頃，其中25°以上陡坡耕地4139.95公頃，占總耕地面積5.17%。

1.2 貧困現(xiàn)狀

2014年7月識(shí)別建檔立卡貧困人口6395戶25114人，貧困發(fā)生率9.20%。經(jīng)過(guò)數(shù)次“回頭看”及動(dòng)態(tài)管理后，截至2017年12月31日，全縣共有建檔立卡戶7583戶28929人。通過(guò)不懈努力，已有2個(gè)貧困鄉(xiāng)18個(gè)貧困村脫貧出列，累計(jì)脫貧6799戶26470人，現(xiàn)有未脫貧建檔立卡戶784戶2459人。從各鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口分布來(lái)看，邊遠(yuǎn)山區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)較多，貧困問(wèn)題、民族問(wèn)題與山區(qū)生態(tài)問(wèn)題相互交錯(cuò)。

2 勐?？h創(chuàng)新土地政策助推脫貧攻堅(jiān)的主要做法

2.1 落實(shí)土地整治政策，確保群眾雙向增收

近年來(lái)，勐?？h以土地整治為平臺(tái)，完善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提升農(nóng)地綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)民生產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)性收入，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為貧困山區(qū)脫貧開辟了一條新路徑。例如，勐海縣2017年組織實(shí)施了勐宋鄉(xiāng)2個(gè)村、西定鄉(xiāng)2個(gè)村土地整治（補(bǔ)充耕地）項(xiàng)目，該項(xiàng)目已于2017年10月10日開工建設(shè)，預(yù)計(jì)于2018年6月完成竣工驗(yàn)收，擬完成建設(shè)規(guī)模401.25公頃，新增耕地216.79公頃。項(xiàng)目實(shí)施后，不僅增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，夯實(shí)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了一條穩(wěn)定、持續(xù)的資金渠道；而且還通過(guò)打造支農(nóng)平臺(tái)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、特色種植業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富的進(jìn)程。

2.2 用好用活增減掛鉤政策，提供扶貧開發(fā)財(cái)政保障

勐?？h認(rèn)真落實(shí)《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)），確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，提高土地利用率，獲取扶貧開發(fā)財(cái)政資源，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

首先，勐?？h西定鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中的9個(gè)村開展了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目。其中拆舊區(qū)建設(shè)規(guī)模39.9171公頃，建新區(qū)建設(shè)規(guī)模10.8964公頃，獲得耕地節(jié)余27.0776公頃。目前13.5388公頃已納入全省第一批流轉(zhuǎn)，并以每公頃價(jià)格375萬(wàn)元與昆明市簽訂了交易合同。該項(xiàng)目進(jìn)一步保護(hù)了耕地資源，優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，為脫貧攻堅(jiān)工作拓展了資金來(lái)源。

其次，勐?？h打洛鎮(zhèn)等6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中的24個(gè)村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目全部為拆舊區(qū)，拆舊區(qū)建設(shè)規(guī)模34.2626公頃，可新增耕地29.5969公頃。該方案目前已通過(guò)省國(guó)土廳批準(zhǔn)，待手續(xù)完成后方可納入全省流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)收益資金將全部用于扶貧開發(fā)工作。經(jīng)咨詢，該縣下一步將繼續(xù)加強(qiáng)土地的規(guī)?；芾?，增加節(jié)余指標(biāo)交易流轉(zhuǎn)力度，為脫貧攻堅(jiān)提供重要的資金保障。

2.3 開展不動(dòng)產(chǎn)登記，提高貧困戶信息時(shí)效性

為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，勐海縣通過(guò)對(duì)建檔立卡戶不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢，逐村、逐戶、逐人、逐項(xiàng)開展動(dòng)態(tài)管理信息數(shù)據(jù)復(fù)核。2017年6月21日，成立勐?？h貧困對(duì)象動(dòng)態(tài)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2017年8月21日在縣國(guó)土資源局不動(dòng)產(chǎn)登記中心專設(shè)配合查詢窗口，專人負(fù)責(zé)信息查詢、復(fù)核工作。截至2017年12月4日，縣扶貧辦共提供脫貧戶名單兩次、21663人，通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)登記情況查詢，共核查出12戶13人（其中2人為共同共有）具有相關(guān)的房屋登記信息，其余均未查詢到相關(guān)房屋登記信息。此后，將查詢信息及時(shí)反饋至縣扶貧辦，實(shí)時(shí)更新建檔立卡貧困戶信息，提高了貧困戶信息的時(shí)效性，確保了精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)現(xiàn)。

2.4 加強(qiáng)地災(zāi)隱患風(fēng)險(xiǎn)治理，促進(jìn)貧困群眾整體脫貧

建立地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制，消除地質(zhì)災(zāi)害隱患，可以從根本上改變村容村貌，改善生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，有力助推精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。勐?？h共實(shí)施地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目35個(gè)，涉及扶貧點(diǎn)共2個(gè)，分別為勐?？h布朗山鄉(xiāng)章家村委會(huì)空坎二隊(duì)村民小組滑坡防治工程項(xiàng)目，勐?？h格朗和鄉(xiāng)帕宮村委會(huì)賀南中寨搬遷新址地質(zhì)災(zāi)害防治工程項(xiàng)目。通過(guò)工程治理，一方面減輕災(zāi)害造成的生命、安全、財(cái)產(chǎn)損失，優(yōu)化區(qū)域人居環(huán)境，另一方面為當(dāng)?shù)貛?lái)了一定的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，助推脫貧攻堅(jiān)。

3 目前存在的問(wèn)題與改進(jìn)建議

3.1 目前存在的問(wèn)題

貧困地區(qū)的土地政策盡管已產(chǎn)生了一些效果，但在扶貧開發(fā)過(guò)程中仍舊存在一些問(wèn)題。例如，一些土地整治項(xiàng)目實(shí)施后，資金聚合效益低下，農(nóng)民參與整治后期管護(hù)意識(shí)較弱，積極性不高，長(zhǎng)效發(fā)展動(dòng)力不足。又如，按照我國(guó)目前的增減掛鉤政策，增減掛鉤僅能以試點(diǎn)的形式在封閉范圍內(nèi)進(jìn)行，既存在一定的政策風(fēng)險(xiǎn)，也不利于最大程度強(qiáng)化脫貧積極效應(yīng)。此外，在土地資源相對(duì)匱乏地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于易地扶貧搬遷，一部分農(nóng)民無(wú)地可耕，一部分農(nóng)戶需返回遷出地耕作，直接影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活，限制了貧困戶的后生動(dòng)力，群眾訴求逐漸增多，且已成為社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。

3.2 改進(jìn)建議

3.2.1精準(zhǔn)實(shí)施土地整治項(xiàng)目。第一，堅(jiān)持以人為本，根據(jù)“因地制宜、分類指導(dǎo)、落地生效”的原則，以當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)狀為基礎(chǔ)，項(xiàng)目可行性為保障，確定有利于貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧的土地整治項(xiàng)目布局、規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地整治目標(biāo)精準(zhǔn)，提高農(nóng)民參與積極性。第二，貫徹落實(shí)《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，整合涉農(nóng)資金，集中連片開發(fā)建設(shè)，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)，切實(shí)增加耕地面積，提高農(nóng)民生產(chǎn)性收入，實(shí)現(xiàn)土地整治過(guò)程精準(zhǔn)，促進(jìn)農(nóng)民提升自身發(fā)展動(dòng)力。第三，建立健全激勵(lì)機(jī)制，一方面合理制定土地整治后期扶持政策，確保項(xiàng)目實(shí)施后資金來(lái)源充足；另一方面激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)參與或承擔(dān)土地整治，在建后管護(hù)中獲取收益，實(shí)現(xiàn)土地整治成效精準(zhǔn)，增強(qiáng)農(nóng)民后期管護(hù)意識(shí)。

3.2.2嚴(yán)格遵守增減掛鉤政策要求。第一，嚴(yán)格遵守《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》等各項(xiàng)政策要求，以增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)為主要途徑，跨省交易為次要途徑，防止無(wú)序擴(kuò)大政策適用范圍，避免“搭便車”的政策風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。第二，完善流轉(zhuǎn)區(qū)域之間的合作模式，梳理中央和地方，地方和地方之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，防范扶貧資金風(fēng)險(xiǎn)，提升增減掛鉤政策助推脫貧攻堅(jiān)工作能力，促進(jìn)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

3.2.3積極尋找安置人口后續(xù)脫貧途徑。第一，以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，嚴(yán)格遵守“一方水土養(yǎng)一方人”的搬遷原則進(jìn)行易地扶貧搬遷項(xiàng)目，落實(shí)安置區(qū)土地承載力評(píng)價(jià)與災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，確保安置區(qū)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)資源充足。第二，優(yōu)化搬遷安置方式，謀劃搬遷群眾的脫貧發(fā)展路徑，成立勞務(wù)合作社，激勵(lì)安置人口外出就業(yè)，確保“搬窮窩、換窮業(yè)、斷窮根”，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

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