王振偉 楊瑞泓 汪曉春

[摘要]什進村作為全國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點，在強化農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、村企合作等方面取得了顯著成效。什進村的實踐表明，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可大大提高農(nóng)村土地利用效率，強化集體觀念有利于改革的順利推進，和農(nóng)民合作要將農(nóng)民風(fēng)險最小化，只要肯向農(nóng)民讓利，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革可釋放出巨大的政策紅利。什進村農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗，可為其他地區(qū)提供借鑒和參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革；經(jīng)驗及啟示；什進村

[中圖分類號]F123 [文獻標(biāo)識碼]A

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，是我國當(dāng)前面臨的主要任務(wù)。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題，在于權(quán)利不對等的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)村土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路。只要把農(nóng)村土地的資產(chǎn)潛力釋放了，農(nóng)村不但不是社會的累贅，還會成為拉動我國社會經(jīng)濟快速增長的新希望。海南省保亭縣三道鎮(zhèn)什進村就探索出了一條農(nóng)村發(fā)展的新路子。

1 研究背景

什進村地處海南保亭黎苗族自治縣三道鎮(zhèn)，原是一個傳統(tǒng)落后的村莊，全村農(nóng)戶數(shù)48戶，183人，全部為黎族，土地面積51.18hm2，其中農(nóng)田面積7.93hm2，坡地面積4.8hm2，林地面積35hm2，宅基地面積3.5hm2。2009年，該村人均收入2170元/年（其中含有新農(nóng)村低保1300元），農(nóng)民以種植傳統(tǒng)的水稻、橡膠、檳榔為主，勉強得以生存，生活窮迫不堪。

2009年12月31日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2009]44號），要求海南省“穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利用集體建設(shè)用地自主開發(fā)旅游項目試點。” 2011年4月7日，國土資源部發(fā)布《國土資源部貫徹落實<國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見>有關(guān)措施的函》（國土資函[2011[138號），明確“將海南省作為土地權(quán)利立法試點，在海口、三亞、陵水、保亭等市縣開展全國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點，細(xì)化土地權(quán)利種類，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，保護權(quán)益，豐富權(quán)能，逐步實現(xiàn)集體土地權(quán)益。對土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)規(guī)摸范圍外、符合各類規(guī)劃的集體建設(shè)用地使用權(quán)，制定改革方案并按規(guī)定報經(jīng)批準(zhǔn)后，可由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民采取出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包、聯(lián)菅合作、作價出資 （入股）等方式開發(fā)經(jīng)營?！?/p>

為落實國務(wù)院精神，從根本上改變什進村農(nóng)民以往自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)模式與農(nóng)村貧困落后現(xiàn)狀，在政府引導(dǎo)和村民的支持下，該村大膽開展了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，開創(chuàng)農(nóng)民以多種方式參與企業(yè)合作開發(fā)的新模式，在“沒有征地，所有權(quán)仍歸村集體，基本農(nóng)田不動”的前提下，使這個曾經(jīng)貧窮落后的小山村發(fā)生了翻天覆地的變化。

2 什進村農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗

2.1 政府充分讓利

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革政策性強，涉及面廣，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定的大局，離不開各級政府的大力支持。在什進村農(nóng)村土地改革中，政府在用地指標(biāo)上給予支持，在土地出讓收入上給了充分讓利。什進村原有農(nóng)村宅基地面積3.5hm2，集體建設(shè)用地不足，在開發(fā)建設(shè)上難以形成規(guī)模效益。為了解決這一難題，縣政府專門拿出225.8新增建設(shè)用地指標(biāo)，無償安排給什進村使用。這么多用地指標(biāo)若安排到城鎮(zhèn)，按100萬元/667m2的收益計算，縣政府可獲得土地收益2.258億元，現(xiàn)在縣政府分文不收，對于保亭這個國家級貧困縣來說，政府向農(nóng)村發(fā)展做出了很大的讓利。

2.2 確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變

大區(qū)小鎮(zhèn)公司在進駐什進村開展建設(shè)工作之初，遇到種種困難，其中最大的障礙就是村民不愿提供土地開發(fā)旅游項目，他們擔(dān)心公司把他們的土地買走，使他們永遠(yuǎn)失去土地。但在實際操作中，在企業(yè)與村民之間，并沒有存在買賣關(guān)系，確切地說是合作關(guān)系——什進村提供土地，公司提供開發(fā)建設(shè)所需要的全部資金，由公司按照規(guī)范進行開發(fā)建設(shè)經(jīng)營，并向農(nóng)戶支付土地合作分紅，確保農(nóng)民“不離土、不離鄉(xiāng)、不失地、不失收”。

什進村農(nóng)村集體土地參與旅游項目開發(fā)建設(shè)，改變了以往必須征收為國有的模式，始終堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，確保農(nóng)民不失地，使農(nóng)民對土地?fù)碛谐志玫氖找鏅?quán)。在堅持集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，實行集體土地所有權(quán)、使用權(quán)（包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)）、收益權(quán)分離，賦予農(nóng)民完整的土地處分權(quán)。

2.3 允許農(nóng)村集體土地參與經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)及流轉(zhuǎn)

允許集體經(jīng)濟組織在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)范圍外，在符合相關(guān)規(guī)劃和取得建設(shè)用地年度計劃指標(biāo)的前提下，將集體建設(shè)用地使用權(quán)以轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營合作、作價入股等方式進行流轉(zhuǎn)，可以用于商品住宅建設(shè)以外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目。

什進村村民48戶，原來全村宅基地面積3.5hm2，戶均宅基地占地面積727m2。經(jīng)過宅基地拆舊建新，每戶新宅按照住宅面積不超過175m2，加上庭院和附屬設(shè)施占地面積不超過200m2的標(biāo)準(zhǔn)修建，新宅占地約7604m2，節(jié)余出建設(shè)用地2.53hm2，比原來用地節(jié)約72.5%。節(jié)余出來的2.53hm2建設(shè)用地和15.05hm2新增建設(shè)用地一起進行經(jīng)營性開發(fā)，用來建設(shè)酒店、客房、商鋪等旅游設(shè)施，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)效益得到充分發(fā)揮，土地利用效率得到大大提升。

2.4 在不改變用途的前提下，允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)

對農(nóng)戶以家庭承包方式從集體經(jīng)濟組織承包的土地，允許以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租或抵押等多種方式流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)民以地入股，或者轉(zhuǎn)身為產(chǎn)業(yè)工人，探索成立各類種養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社，共同開發(fā)土地，實現(xiàn)合理優(yōu)化配置土地資源。

什進村村民以農(nóng)地入股，由企業(yè)進行統(tǒng)一經(jīng)營，耕地特別是基本農(nóng)田一律保持用途不變，大力發(fā)展南藥種植、熱帶水果、瓜菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、花卉等現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，打造符合《國務(wù)院關(guān)于推進海南國際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見》文件精神的新型熱帶現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，全面提升原有農(nóng)田的綜合利用率，打造農(nóng)業(yè)示范區(qū)及觀光體驗區(qū)。

2.5 因地制宜，選好產(chǎn)業(yè)

什進村與國家5A級景區(qū)呀諾達(dá)雨林文化旅游區(qū)、4A級景區(qū)檳榔谷文化旅游區(qū)近在咫尺，這兩個景區(qū)年游客量皆超過100萬人次，運營成熟，能夠長期帶來穩(wěn)定的客源。什進村根據(jù)自身資源優(yōu)勢，充分利用農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的資源，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游客棧、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村休閑度假等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，延伸、補充大旅游區(qū)的旅游產(chǎn)品，立足填補大景區(qū)“住、購、度假休閑”功能的空白，同時又改造了周邊的環(huán)境，讓老百姓在旅游開發(fā)中獲得實實在在的實惠。什進村通過集中、統(tǒng)一改造，打造成了一個有本土特色、有一定旅游接待能力的原居型旅游村，所有居民的安置用房和新建賓館酒店都保持了原居型民俗特色，結(jié)合獨具特色的少數(shù)民族歌舞表演，形成了與雨林文化相吻合的特色鄉(xiāng)村度假村落。

2.6 村企合作，利益共享

農(nóng)戶取得土地使用證后，入伙合作社，合作社以其產(chǎn)權(quán)證上所載明的土地面積入伙公司，具體模式如下：①由企業(yè)提供資金，進行酒店、商業(yè)、游覽設(shè)施等旅游配套設(shè)施建設(shè)與管理、市場營銷與經(jīng)營，并創(chuàng)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園及景觀農(nóng)業(yè)；②合作社以土地入股到企業(yè)；③農(nóng)戶土地入股后，由企業(yè)優(yōu)先選擇本村農(nóng)戶適齡勞動力，安排相應(yīng)的工作崗位。企業(yè)負(fù)責(zé)相關(guān)農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費及購買務(wù)工工人的社會保險；④農(nóng)民不承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，享有固定收益的新型合作模式。

什進村新村建設(shè)總投資2.8億人民幣，其中48戶農(nóng)戶新房建設(shè)費用4000萬元，規(guī)劃設(shè)計費用1000萬元，什進村旅游區(qū)綜合配套費用2.3億元。農(nóng)戶按實際合作土地面積（約27.73hm2，包括建設(shè)用地與農(nóng)用地）入股。開發(fā)采用“旅游加農(nóng)業(yè)”、“公司加農(nóng)戶”等形式，通過專業(yè)旅游企業(yè)來牽頭，農(nóng)民、村集體、企業(yè)多方合作，形成“村不動、城入鄉(xiāng)、民不遷、文不改”的發(fā)展格局，將村民及其土地、風(fēng)土人情統(tǒng)一作為股本資源和旅游資源，變農(nóng)民為股東、變民族文化為旅游產(chǎn)品，從而將企業(yè)與當(dāng)?shù)乩习傩站o緊捆綁在同一條利益鏈上，真正實現(xiàn)二者共享旅游開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的成果。

2.7 確保農(nóng)民收入有增加，長久生計有保障

為確保村民原有生活水平不降低，長久生計有保障，公司為什進村農(nóng)民提供九項收入：青苗補償收入、分配住房、未被清理的青苗收入、土地分紅收入、工資性收入、商業(yè)鋪面收入、第一產(chǎn)業(yè)收入、鄉(xiāng)村客棧服務(wù)分紅、惠民福利分紅。

在建設(shè)之初，在青苗補償方面，按照海南省相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以人民幣的方式補償什進村所有農(nóng)戶在項目地界內(nèi)的青苗，其中每戶一次性得到補償最多的可達(dá)70萬元；企業(yè)免費為每戶村民建設(shè)一棟裝修好的80～200m2富有黎族文化特色的小樓；土地合作收入，首年1500元/667m2，以后每三年遞增5%；村民在村里“上班”，成為名副其實的“上班族”，每月可能拿到1000元以上的工資；每戶村民享有五間配套酒店的服務(wù)權(quán)利，按照基本開房率30%和村民三星級服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)計算，每年每戶服務(wù)收入保底約為10800元；公司為每戶村民提供固定商業(yè)鋪面一間，面積為12m2，配套統(tǒng)一貨柜，農(nóng)戶在政府相關(guān)職能部門的許可下自主經(jīng)營，經(jīng)營或租賃收入歸村民所有，預(yù)計待開發(fā)成熟后商業(yè)鋪面每年租金約在3萬元左右。該項目建設(shè)第一年，農(nóng)民戶均收入達(dá)到了5萬元左右，預(yù)計三年之內(nèi)戶均收入超過10萬元。

3 什進村農(nóng)村土地改革的啟示

3.1 農(nóng)村土地改革發(fā)展?jié)摿薮?/p>

隨著我國城市化、工業(yè)化的發(fā)展，大量農(nóng)村富余勞動力涌向城鎮(zhèn)，農(nóng)村勞動力逐漸短缺，加上生產(chǎn)方式仍為落后的小農(nóng)經(jīng)濟，農(nóng)村土地產(chǎn)出效益較低，大量農(nóng)田被撂荒，空心村現(xiàn)象日益嚴(yán)重。但是如果能把這些農(nóng)村土地加以合理利用，能使農(nóng)村釋放出巨大的生產(chǎn)力，什進村農(nóng)村土地改革前人均收入2170元/年，戶均不超過1萬元，土地改革之后，農(nóng)民戶均收入可達(dá)到5～10萬元，土地改革之后，村民的收入可以增長5～10倍?？梢姡ㄟ^農(nóng)村土地改革能釋放出巨大的政策紅利。

3.2 產(chǎn)業(yè)化發(fā)展可以大大提高農(nóng)村土地利用效率

由于我國農(nóng)村人口眾多，土地面積有限，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，為了平衡各戶之間的土地質(zhì)量差異，往往是質(zhì)量較高的地塊各家各戶都分點，質(zhì)量較差的地塊各家各戶也都分一點，造成每戶面積本就不多的土地又被分成了七零八落的很多小塊，根據(jù)有關(guān)資料，我國耕地田塊平均面積為687.1m2，戶均6.1個田塊。田塊過于破碎，就會不可避免地導(dǎo)致田坎、溝渠、道路占地面積大，農(nóng)業(yè)耕作效率降低，生產(chǎn)成本提高，單位面積產(chǎn)值減少，土地權(quán)屬糾紛增多。此外，農(nóng)戶分散的經(jīng)營模式，難以形成規(guī)模生產(chǎn)，難以形成農(nóng)產(chǎn)品的品牌效應(yīng)，難以形成穩(wěn)定的銷路，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品綜合效益不高。什進村在實踐中的具體做法是，將全村所有農(nóng)戶的土地重新歸聚起來，統(tǒng)一入股和企業(yè)進行合作，由企業(yè)統(tǒng)一管理和經(jīng)營，企業(yè)提供資金和技術(shù)，農(nóng)民提供土地和勞動力，農(nóng)民按人頭獲得分紅，通過統(tǒng)一規(guī)模化經(jīng)營，大大提高了土地生產(chǎn)效率。

3.3 強化集體觀念有利于改革的順利推進

由于我國農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)即使用權(quán)分散在各個農(nóng)戶手中，在維護農(nóng)民土地權(quán)益的過程中，若要采取確權(quán)并登記發(fā)證到每個農(nóng)戶，看似充分維護了農(nóng)民的權(quán)益，能給農(nóng)民充分的權(quán)利處理自己使用的土地，很多學(xué)者認(rèn)為這樣會大大促進農(nóng)村生產(chǎn)力。實際上，確權(quán)到戶反而會制約農(nóng)村的生產(chǎn)力，使農(nóng)村土地生產(chǎn)力得不到充分發(fā)揮。原因在于，我國農(nóng)民土地面積普遍較小，又比較分散，農(nóng)民自己分散經(jīng)營難以發(fā)揮最大經(jīng)濟效益；并且一旦確權(quán)到戶，賦予每個農(nóng)戶處分土地的權(quán)利，再想征得全部人的同意進行統(tǒng)一規(guī)?；?jīng)營是極其困難的，合作過程中農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與集體之間、農(nóng)戶與企業(yè)之間的矛盾和糾紛也會較多。什進村的具體做法是，弱化農(nóng)戶和個人觀念，強化集體觀念，把農(nóng)用地全部交由集體，成立農(nóng)業(yè)合作社，與企業(yè)進行合作開發(fā)，每個村民都是平等的股東。在這種模式下，只要合作開發(fā)方案得到2/3以上村民的同意，即使有少部分人思想不通，其他村民從集體利益出發(fā)做其思想工作時也會很輕松，因為土地是大家集體共有的，個人只有使用權(quán)，不能因為一人私利而影響大家的發(fā)展利益，以前誰占多占少現(xiàn)在大家都既往不咎，以后人人機會均等，利益共享，這樣在集體利益的維護下，不再受個人私利的影響，有效避免了合作過程中的種種矛盾和糾紛。

3.4 要將農(nóng)民合作風(fēng)險最小化

農(nóng)民以土地入股和企業(yè)進行合作后，在開始階段，農(nóng)民和企業(yè)之間在利潤分配模式上就產(chǎn)生了分歧。企業(yè)一般是考慮按利潤進行分成，具體分多少要看村民所占的股份，對于這一點村民沒有什么意見。但是利潤怎么算，在這個問題上雙方產(chǎn)生了分歧，對于企業(yè)的請客吃飯、送禮、購買豪車、一些特殊福利等成本支出，村民不認(rèn)同，對企業(yè)的利潤計算方式不認(rèn)同。村民最簡單的想法就是，我拿土地出來了，不管你企業(yè)經(jīng)營的怎么樣，我都要有收入，并且不能比我自己耕種收入少。經(jīng)過雙方磋商，最終達(dá)成一致意見，農(nóng)民土地的入股分紅還是按固定金額來計算（首年1500元/667m2，以后每三年遞增5%），土地以入股的形式合作，在分配模式上又相當(dāng)于租賃。

3.5 土地私有化并不是我國農(nóng)村土地改革的最佳選擇

在近期我們農(nóng)村土地改革過程中，很多激進的學(xué)者提出“要解決我國農(nóng)村土地的根本問題，必須走私有化的道路”。但在什進村農(nóng)村土地改革過程中，根據(jù)改革的試探，在允許農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)地流轉(zhuǎn)（可以流轉(zhuǎn)給集體之外的成員使用）的前提下，若再給每戶發(fā)放權(quán)利證書，進行確權(quán)登記，農(nóng)民將擁有更完整的財產(chǎn)權(quán)利，更接近于我國集體所有制下的“土地準(zhǔn)私有化”所獲得的權(quán)益，但是在實際操作中，什進村為什么背道而馳，反而選擇了分化農(nóng)戶權(quán)利由集體統(tǒng)一行使呢？原因就在于，在我國，由于人多地少，田塊較小，布局分散，若過于強化農(nóng)戶個體權(quán)益，反而不利于形成規(guī)?；a(chǎn)，不利于農(nóng)村土地綜合效益的發(fā)揮，在一定程度上反而會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，強化集體的觀念和權(quán)利，可以大大減少決策及溝通協(xié)調(diào)成本，更加有利于促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4 農(nóng)村土地改革中需要完善的問題及建議

4.1 農(nóng)民對改革帶來突如其來的變化準(zhǔn)備不足

在引進企業(yè)合作后，村民一夜之間從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)榱水a(chǎn)業(yè)工人，居住條件、生活環(huán)境、生活方式都發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民從思想上準(zhǔn)備不足，在技術(shù)上不能馬上適應(yīng)酒店、餐飲及旅游服務(wù)的要求，在生活方式及消費方式上還難以在短時間內(nèi)轉(zhuǎn)變。政府和企業(yè)要加強引導(dǎo)，通過免費培訓(xùn)、到相關(guān)技術(shù)學(xué)院進修等多種方式，不斷提高農(nóng)民技術(shù)服務(wù)水平，并為農(nóng)民提供養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保障，使其真正實現(xiàn)從農(nóng)民向工人身份的轉(zhuǎn)變。

4.2 村民股份權(quán)益分配問題值得研究

我國農(nóng)村土地實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，承包經(jīng)營權(quán)采取內(nèi)部成員分配制，具有一定的福利性，因其成員不斷變化，也決定了其具有不穩(wěn)定性。2008年10月19日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，要求賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。在這種情況下，土地入股企業(yè)后，在村民內(nèi)部股權(quán)怎么分配是一個值得研究的問題，是按現(xiàn)有家庭單位保持股份不變？還是隨著集體內(nèi)部人口的增減而進行股權(quán)的動態(tài)分配？已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的股權(quán)是否收回？計劃生育超生的是否給予分配股權(quán)？股份是否可以繼承、轉(zhuǎn)讓？等等一系列問題，隨著時間的推移，都會成為內(nèi)部爭執(zhí)的焦點。政府要及時進行相關(guān)的研究，制定一個合理的解決方案，為今后的良好持續(xù)發(fā)展提供支持。

4.3 農(nóng)村土地價值評估制度不健全

價值評估是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)的重要保障，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的因素很多，但缺乏為其流轉(zhuǎn)而服務(wù)的價值評估是一個非常重要的原因。根據(jù)國家現(xiàn)行政策，農(nóng)村土地禁止流轉(zhuǎn)，由于農(nóng)村土地沒有價值評估的需求，導(dǎo)致農(nóng)村土地評估缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，改革試點地區(qū)允許農(nóng)村建設(shè)用地進行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)，允許農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地的價值評估就顯得十分必要，否則只靠雙方協(xié)商，農(nóng)村土地的價值得不到充分體現(xiàn)，容易造成農(nóng)民利益受損。因此，要積極探索農(nóng)村土地價格評估制度，以完善的定價機制和公平的價格推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

4.4 農(nóng)村土地開發(fā)建設(shè)融資困難

目前，農(nóng)村土地融資困難，農(nóng)村金融機構(gòu)發(fā)放貸款面臨抵押難、擔(dān)保難的問題，癥結(jié)在于現(xiàn)行《擔(dān)保法》、《商業(yè)銀行法》中的規(guī)定無法適應(yīng)農(nóng)村金融面臨的新問題；此外，由于在土地入股企業(yè)之后，并沒有給合作企業(yè)發(fā)放土地使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)證書，沒有到政府部門進行土地權(quán)利登記，企業(yè)沒有抵押物權(quán)憑證；企業(yè)的土地使用權(quán)同時還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的體現(xiàn)，企業(yè)不具有完整的處置權(quán)；出現(xiàn)壞賬后農(nóng)村土地變現(xiàn)困難等，由于以上多種因素制約，導(dǎo)致金融機構(gòu)對農(nóng)村土地的融資如履薄冰，不愿輕易介入。因此，國家必須從政策、資金、稅收等方面對農(nóng)村金融機構(gòu)給予直接或間接支持。一是要及時完善相關(guān)政策法規(guī)，為農(nóng)村土地融資提供法律方面的支持和保障；二是可以成立政府兜底的擔(dān)保公司，為農(nóng)民進行擔(dān)保；三是要探索為合作企業(yè)發(fā)放土地使用權(quán)益證書，作為企業(yè)抵押融資的資產(chǎn)憑證；四是要提高財政補貼、稅收返還等優(yōu)惠政策，為政策性金融機構(gòu)的發(fā)展壯大奠定堅實基礎(chǔ)。

5 結(jié)語

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，是我國當(dāng)前面臨的主要任務(wù)。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵問題，在于權(quán)利不對等的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)村土地制度改革是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的必由之路。海南省什進村的實踐證明，只要把農(nóng)村土地的資產(chǎn)潛力釋放了，讓農(nóng)民分享改革帶來的政策紅利，農(nóng)村不但不是社會的累贅，還會成為拉動我國社會經(jīng)濟快速增長的新希望。

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