溫銳婕 黃思泓 羅昊

[摘要]農(nóng)村耕地污染制約了農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，作為耕地直接使用者的農(nóng)戶對(duì)耕地污染防治效果具有關(guān)鍵作用。選取重度污染的廣東省韶關(guān)市作為樣本，基于農(nóng)戶行為污染和防治的二重性，分析農(nóng)戶的耕地污染行為和保護(hù)行為，再基于數(shù)據(jù)分析構(gòu)建了農(nóng)戶參與型耕地污染防治機(jī)制，以該機(jī)制為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶耕地環(huán)境主體意識(shí)的覺醒，提高耕地污染感知，獲取政策傾斜，最大程度地發(fā)揮資源稟賦效應(yīng)，以期加快農(nóng)戶污染行為向防治行為轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞]耕地污染；防治體制；農(nóng)戶參與

[中圖分類號(hào)]F323.22 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 問題提出

耕地作為重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，是基本的民生保障，除具備提供糧食、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能外，還具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等諸多生態(tài)系統(tǒng)功能（劉榮志等，2014）。而相比于水污染、大氣污染，耕地污染被喻為“看不見的污染”，所有污染（包括水污染、大氣污染）的90%最終都會(huì)回歸土壤，進(jìn)一步加劇土壤污染程度、擴(kuò)大污染面積（袁峰，2014）。2014年4月，環(huán)境保護(hù)部、國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國約有3000萬hm?耕地受到鎘、砷、鉻、鉛等重金屬污染，約占總耕地面積的20%。

因此，如何改善和解決耕地重金屬土壤污染成為當(dāng)前的重大難題，引發(fā)了社會(huì)各界的關(guān)注。本研究以農(nóng)戶作為基本分析單位，于2017年7～8月分赴韶關(guān)、清遠(yuǎn)市進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，通過概率抽樣調(diào)查選取龍?zhí)?、仁化、湞江等耕地污染?yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷410份，回收有效問卷382份，問卷有效率為93.2%。以期通過調(diào)查構(gòu)建基于農(nóng)戶參與的耕地污染防治機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)戶參與防治農(nóng)村耕地污染。

2 樣本基本特征

由表1可以看出受訪者的基本分布情況，男女比為116：100，69.9%的受訪者集中在26歲至65歲，學(xué)歷普遍較低，多在高中、初中及以下水平，政治面貌以群眾為主，共青團(tuán)員和黨員占一定比重，從側(cè)面反映了農(nóng)村居民的基本面貌；本人或直系親屬（曾）擔(dān)任村干部的有92人，占24.1%。從農(nóng)戶人均耕地來看，人均耕種面積均較小，絕大多數(shù)都在1334m2以下，63.9%的農(nóng)戶人均耕地面積在667m2以下，96.9%的農(nóng)戶人均耕地面積在1334m2以下，但據(jù)訪談了解，仍比廣東省人均耕地面積要高。

3 農(nóng)戶行為表現(xiàn)

3.1 農(nóng)戶污染行為

農(nóng)村耕地污染的形成綜合體現(xiàn)為自城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的外源式污染和自我生產(chǎn)、自我生活維持的內(nèi)源式污染。而農(nóng)戶是引起內(nèi)源式污染的主要責(zé)任人，其耕地污染行為包括化學(xué)肥料、農(nóng)藥、畜禽糞便、污水灌溉、沒有得到綜合利用的農(nóng)作物秸稈及農(nóng)膜等固體廢棄物，主要污染物是重金屬、硝酸鹽、NH4 +、有機(jī)磷、病毒、病原微生物、寄生蟲和塑料增塑劑等，作用路徑見圖1。

3.1.1 固體廢棄物堆放。造成耕地污染的固體廢物按來源主要分為農(nóng)業(yè)廢物、生活垃圾和禽畜糞便三類。從農(nóng)業(yè)廢物來看，超過60%的受訪農(nóng)戶使用過地膜，表明地膜在調(diào)查區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中廣泛使用。使用地膜進(jìn)行生產(chǎn)給農(nóng)作物帶來更大的產(chǎn)量，但由于地膜屬于高分子聚合物，在自然狀態(tài)下不易分解，殘留在土壤中會(huì)降低土壤的通透性、透水性，阻礙植物根系的發(fā)育，從而影響植物可持續(xù)生長。農(nóng)民由于受傳統(tǒng)生活習(xí)慣的影響，生活垃圾隨意推放，生活廢水也隨意排放，人及畜禽糞尿多不經(jīng)處理而施入農(nóng)田。對(duì)于化肥包裝袋、農(nóng)藥瓶等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾，超過70%的農(nóng)戶不做任何處理扔掉，22%的農(nóng)戶選擇當(dāng)作廢品賣掉。從生活垃圾來看，74%的農(nóng)戶選擇隨意丟棄，17%的農(nóng)戶送垃圾收集站，8%的農(nóng)戶漚肥還田，1%的農(nóng)戶焚燒處理。從禽畜糞便來看，55%的農(nóng)戶選擇直接排放，36%的農(nóng)戶會(huì)集中作為農(nóng)家肥，還有少部分用作生產(chǎn)沼氣等用途。隨著養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，禽畜糞便排放污染十分嚴(yán)峻，這些糞便一般處理就直接任意排放或自然下滲，含有大量重金屬的禽畜糞便在耕地中累積引發(fā)重金屬污染，難以實(shí)現(xiàn)糞便——肥料綜合效應(yīng)的良性循環(huán)，無法有效吸納與降解廢物排放。

3.1.2 農(nóng)藥過量噴施。在農(nóng)戶關(guān)于農(nóng)藥噴施的調(diào)查中，我們選取了相對(duì)典型的幾個(gè)變量：農(nóng)藥使用情況、農(nóng)藥是否會(huì)污染耕地、對(duì)過度使用農(nóng)藥的態(tài)度。表3顯示，農(nóng)戶普遍認(rèn)同農(nóng)藥使用次數(shù)和用量逐年增加，每年早稻噴灑農(nóng)藥2～3次，晚稻4～8次，每年還需要噴灑除草劑2～3次，棉花和蔬菜等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物的農(nóng)藥噴灑次數(shù)更多。65%的農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)藥會(huì)造成耕地污染，35%則認(rèn)為沒有影響；35%的農(nóng)戶對(duì)過度使用農(nóng)藥表示“與我無關(guān)”，54%的農(nóng)戶認(rèn)為有所影響，但仍會(huì)選擇使用；而只有11%的農(nóng)戶認(rèn)為會(huì)造成耕地嚴(yán)重污染，會(huì)減少使用。實(shí)驗(yàn)表明，我國農(nóng)藥利用率較低，噴施的農(nóng)藥為粉劑時(shí)，僅有10%左右附著在地面，若是液體也僅有20%左右，1%～4%接觸目標(biāo)害蟲，40%～60%降落地面，5%～30%漂浮在空中。而經(jīng)過土壤滲透、降水、污水灌溉等方式的作用下，殘存農(nóng)藥再次進(jìn)入耕地。

3.1.3 過度使用化肥。為了提高農(nóng)作物產(chǎn)量，增加經(jīng)濟(jì)收益，使用化肥成為農(nóng)戶最直接有效的生產(chǎn)方法。農(nóng)戶常采取增加化肥使用量的方法來保證農(nóng)作物的產(chǎn)量，主要施用氮肥和磷肥，而鉀肥施用量不足。由于無機(jī)肥見效快，有機(jī)肥耗費(fèi)人力、物力，效果微顯，只有38%農(nóng)戶使用過少量的有機(jī)肥。韶關(guān)一位農(nóng)戶反映，“每年使用的化肥都在不斷增加，越用化肥越減產(chǎn)，今年增產(chǎn)了明年不用還不行，要想增產(chǎn)還得加大施肥量，形成了惡性循環(huán)”。對(duì)于化肥不合理的使用，導(dǎo)致施肥比例失調(diào)，土壤肥力出現(xiàn)了失衡的現(xiàn)象，中國農(nóng)業(yè)年鑒顯示，N：P：K比例為1：0.45：0.17，氮肥施用量偏高，造成土壤酸化，地力下降，對(duì)污染物質(zhì)的降解能力下降，加之鉀肥中的金屬元素在土壤中累積，嚴(yán)重影響了耕地生態(tài)環(huán)境。

3.1.4 污水灌溉。土壤是污水灌溉的直接受體，污水中的污染物會(huì)直接存留在土壤中，當(dāng)污染物含量超過一定限值時(shí)，則會(huì)對(duì)土壤質(zhì)量安全產(chǎn)生危害，直接表現(xiàn)為土壤板結(jié)。污水灌溉一方面直接導(dǎo)致土壤重金屬及有機(jī)污染物污染，另一方面還會(huì)引發(fā)土壤微生物種群發(fā)生變化，導(dǎo)致土壤營養(yǎng)失衡，生態(tài)環(huán)境和耕地質(zhì)量進(jìn)一步惡化。位于韶關(guān)的大寶山蘊(yùn)含著豐富的重金屬，由于前期開采私礦的行為屢禁不止，洗礦、選礦、廢水沒有經(jīng)過任何處理就流進(jìn)了附近的橫石河，造成河流污染。而下游地區(qū)的農(nóng)田都依靠橫石河進(jìn)行灌溉。上壩村的農(nóng)田使用污水灌溉之后，成為富含重金屬的“毒土”。在污水灌溉的影響下，66.67hm2耕地受到污染導(dǎo)致糧食減產(chǎn)，部分農(nóng)田減產(chǎn)過半，因水污染而荒廢的良田有6.67hm2。

3.2 農(nóng)戶耕地土壤保護(hù)目標(biāo)

農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的微觀組織主體，是耕地的直接使用者和耕地保護(hù)的主要承擔(dān)者。農(nóng)戶的耕地保護(hù)意愿、耕地利用方式等都會(huì)對(duì)耕地保護(hù)起到促進(jìn)或阻礙作用。農(nóng)戶對(duì)耕地的保護(hù)主要有兩方面目標(biāo)，一是在當(dāng)前家庭承包制下，耕地已經(jīng)成為農(nóng)戶的一種資產(chǎn)，是他們的一種財(cái)富積累；二是通過對(duì)耕地的合理利用，能夠獲得經(jīng)濟(jì)收入?！锻寥拉h(huán)境保護(hù)與污染治理防治行動(dòng)計(jì)劃》尤為強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶在耕地保護(hù)中的地位和作用。然而，從理性經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中追求利潤最大化，需要農(nóng)戶承擔(dān)保護(hù)耕地的全部成本，且耕地保護(hù)的社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值卻被其他社會(huì)成員無償享用，無疑抑制了農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性。此外，從土壤污染預(yù)防、處置和治理的技術(shù)及基金要求出發(fā)，大部分農(nóng)戶的教育程度不高，收入來源有限，面對(duì)灌溉污水、廢棄沉降等外部性污染，一方面是難以覺察土壤的污染狀況，另一方面沒有相應(yīng)的技術(shù)和資金支持，導(dǎo)致強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶耕地保護(hù)責(zé)任的體制難以實(shí)現(xiàn)。

3.2.1 耕地保護(hù)認(rèn)知。表4統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，68.6%的農(nóng)戶認(rèn)為耕地保護(hù)很重要，20.9%的農(nóng)戶認(rèn)為重要，但無法因?yàn)楸Ｗo(hù)耕地而忽視經(jīng)濟(jì)效益，10.5%的農(nóng)戶認(rèn)為不重要。以職業(yè)進(jìn)行對(duì)比，農(nóng)業(yè)戶對(duì)耕地保護(hù)的認(rèn)知程度高于兼業(yè)戶，6.7%的農(nóng)業(yè)戶認(rèn)為耕地保護(hù)不重要，18%的兼業(yè)戶認(rèn)為耕地保護(hù)不重要。農(nóng)業(yè)戶對(duì)耕地的經(jīng)濟(jì)、情感依賴高于兼業(yè)戶，耕地保護(hù)意識(shí)也因此高于兼業(yè)戶。

在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行耕地保護(hù)責(zé)任主體的調(diào)查中，有40%左右的農(nóng)戶認(rèn)為政府的責(zé)任更大，有45%左右的農(nóng)戶認(rèn)為污染企業(yè)責(zé)任更大，僅有約15%的農(nóng)戶認(rèn)為自己在耕地保護(hù)中的責(zé)任更大。農(nóng)戶對(duì)不同主體在耕地污染防治中作用的認(rèn)知程度將直接影響農(nóng)戶的耕地保護(hù)意愿和實(shí)際行為。

3.2.2 農(nóng)戶耕地保護(hù)行為方式。農(nóng)戶在耕地污染防治選擇中有兩種行為表現(xiàn)，分別是預(yù)防保護(hù)行為和治理行為。前者是耕地的合理保護(hù)行為，比如控制肥料和農(nóng)藥的使用，主動(dòng)使用有機(jī)肥等；后者指對(duì)耕地污染源的監(jiān)督等，比如工廠亂排亂放等。當(dāng)前，受訪農(nóng)戶更傾向于后者，在短期利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)戶傾向通過耕地污染向污染企業(yè)獲取生態(tài)補(bǔ)償，得到直接的經(jīng)濟(jì)效益，而農(nóng)戶也不需為造成耕地質(zhì)量下降而付出成本。

通過樣本調(diào)查，農(nóng)戶參與預(yù)防保護(hù)的主要方式包括：農(nóng)田水利建設(shè)、土地平整措施、土壤改良措施等方面。從表5可以看出，農(nóng)戶采取的耕地污染預(yù)防和保護(hù)措施主要集中在地膜回收、整修水渠、防護(hù)林建設(shè)、施用農(nóng)家肥等方面，頻數(shù)分別為153、265、342、138。

4 耕地污染防治機(jī)制構(gòu)建

基于清遠(yuǎn)市、韶關(guān)市的走訪考察和影響農(nóng)戶參與耕地污染防治的主要因素分析，針對(duì)農(nóng)村耕地污染防治的難題，以及農(nóng)戶參與耕地保護(hù)的現(xiàn)狀，關(guān)鍵在于建立農(nóng)戶參與型的耕地污染防治機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶主體環(huán)境意識(shí)的覺醒，認(rèn)知耕地污染狀況，打破原子化的話語格局，發(fā)揮稟賦集成效應(yīng)獲取政策支持（袁平等，2015）。因此，從組織機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制三個(gè)層面創(chuàng)新提出農(nóng)戶參與耕地污染防治機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)戶建立耕地建設(shè)委員會(huì)這一非政府組織，分階段設(shè)定農(nóng)戶參與的耕地污染防治運(yùn)行準(zhǔn)則，依托政策多元籌集防治資金，遵循“誰參與，誰收益”的原則，推動(dòng)和發(fā)揮農(nóng)戶在耕地污染防治中的主體性作用。

4.1 組織機(jī)制

4.1.1 組織設(shè)置。在宏觀層面，中央政府、地方政府相關(guān)職能部門處于宏觀調(diào)控地位，掌握著宏觀的耕地污染治理政策導(dǎo)向，實(shí)行資金統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、執(zhí)行監(jiān)督等職能。而要實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶參與，必然需要在微觀層面成立耕地建設(shè)委員會(huì)，作為耕地污染防治的基層決策者、實(shí)踐者和監(jiān)督者，主要承擔(dān)耕地污染專項(xiàng)管理職責(zé)，以謀求地方耕地污染問題的解決和長效保護(hù)。其組成人員以農(nóng)戶為主，輔之以村委、環(huán)保公益人士等。按照民主平等的原則進(jìn)行選任，是農(nóng)民耕地權(quán)益的代表組織，負(fù)責(zé)匯總農(nóng)戶意見與建議，向上級(jí)部門反饋，表達(dá)農(nóng)戶訴求。而由于該組織具有“官民二重性”的性質(zhì)，在維護(hù)農(nóng)戶耕地權(quán)益的同時(shí)也發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶參與耕地污染防治，動(dòng)員農(nóng)戶采取源頭防治措施，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，實(shí)行政策傳達(dá)、普及環(huán)境污染知識(shí)、開展培訓(xùn)、籌集與管理專項(xiàng)資金、開展監(jiān)督等職責(zé)，成為農(nóng)戶與社會(huì)各界之間溝通的樞紐。

4.1.2 組織架構(gòu)。為了改變農(nóng)戶長期以來形成的能力和觀念的局限性，使農(nóng)戶參與到公共討論中，需要一定的組織機(jī)構(gòu)和程度步驟。因此，本研究提出由農(nóng)戶代表組成的耕地建設(shè)委員會(huì)嵌入到管理體制中，與村委、政府職能部門共同決定耕地污染防治全過程的各項(xiàng)事務(wù)，具體的組織架構(gòu)如圖4。

4.2 運(yùn)行機(jī)制

4.2.1 源頭防治。在源頭防治方面，發(fā)揮農(nóng)戶首要作用，結(jié)合科技推廣改善測(cè)土配方施肥技術(shù)，增施有機(jī)肥，進(jìn)行秸稈還田等工作；控制化學(xué)農(nóng)藥的用量、使用范圍、噴施次數(shù)和噴施時(shí)間，提高噴灑技術(shù)，還要改進(jìn)農(nóng)藥劑型，嚴(yán)格限制高污染、高殘留的農(nóng)藥使用，積極保護(hù)和利用好害蟲的天敵資源，應(yīng)用益鳥、益蟲或微生物農(nóng)藥進(jìn)行生物防治；使用開發(fā)降解地膜和生物膜等新型地膜，減少地膜在農(nóng)田的殘留數(shù)量及殘留時(shí)間，在下茬作物耕種前應(yīng)充分撿拾田間殘留的地膜，將廢舊地膜回收循環(huán)利用；對(duì)于污染嚴(yán)重的耕地采取暫時(shí)性退耕、休耕措施，不適宜進(jìn)行糧食耕種的耕地因地制宜地調(diào)整作物品種結(jié)構(gòu)。

4.2.2 修復(fù)參與。第三方環(huán)保公司介入設(shè)計(jì)與實(shí)施修復(fù)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)做到三點(diǎn)：①項(xiàng)目實(shí)施前，加強(qiáng)耕地污染防治政策宣傳，讓農(nóng)戶知道耕地污染狀況，改變信息不對(duì)稱的狀況，爭(zhēng)取本地農(nóng)戶的理解與支持；②修復(fù)過程中，展開農(nóng)戶調(diào)查，聽取廣大農(nóng)戶的意見與訴求，保證農(nóng)戶對(duì)修復(fù)項(xiàng)目內(nèi)容的質(zhì)詢權(quán)，針對(duì)項(xiàng)目進(jìn)度召開農(nóng)戶聽證會(huì)，接受農(nóng)戶監(jiān)督；③在項(xiàng)目驗(yàn)收、評(píng)價(jià)過程中，將農(nóng)戶意見作為重要的驗(yàn)收指標(biāo)。通過上述幾點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)戶與第三方環(huán)保企業(yè)的聯(lián)系，使修復(fù)項(xiàng)目成為為農(nóng)戶服務(wù)、使農(nóng)戶受益、依托農(nóng)戶參與的民生項(xiàng)目。

4.2.3 監(jiān)管與維護(hù)。農(nóng)戶參與到管理與監(jiān)測(cè)中，能夠改善耕地污染防治“有人修復(fù)、無人管理”的現(xiàn)象，避免出現(xiàn)二次污染。將長期修復(fù)治理的方法交由耕地建設(shè)委員會(huì)或農(nóng)戶進(jìn)行長期維護(hù)和管理，減少了長期維護(hù)的項(xiàng)目成本，強(qiáng)化農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)收益、管理、維護(hù)和養(yǎng)護(hù)等方面的主體權(quán)力，形成具有自我服務(wù)、自我組織的社會(huì)實(shí)體，解決農(nóng)戶在日常耕地管理中的缺位問題，利用污染耕地的收益調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，發(fā)揮農(nóng)戶維護(hù)和監(jiān)督的一線作用。

4.3 保障機(jī)制

4.3.1 權(quán)利保障。通過專項(xiàng)立法和國家政策的方式明確農(nóng)戶參與耕地污染的合法性，對(duì)農(nóng)戶的主體地位作出明文規(guī)定，為農(nóng)戶參與耕地污染防治提供法律依據(jù)。注重農(nóng)戶參與耕地污染防治的生態(tài)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等現(xiàn)實(shí)問題，通過財(cái)政政策引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)行綠色產(chǎn)品、無公害產(chǎn)品補(bǔ)貼制度，彌補(bǔ)耕地作為公共資源所產(chǎn)生的外部效應(yīng)。

4.3.2 資金保障。農(nóng)戶參與到耕地污染防治的關(guān)鍵問題還是資金問題，農(nóng)戶需要付出時(shí)間、精力、勞動(dòng)力甚至農(nóng)業(yè)收益，如果投入和效益不協(xié)調(diào)，農(nóng)戶參與的耕地污染防治機(jī)制就難以長效運(yùn)行。因此，應(yīng)保證少量資金在微觀層面的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資金籌集的多元化，具體包括：①從地方集體土地出讓收益中提取10%的資金用于土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理；②中央和各級(jí)地方政府的財(cái)政專項(xiàng)撥款；③污染者賠償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償費(fèi)；④污染耕地修復(fù)后參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益；⑤鄉(xiāng)賢、環(huán)保人士等社會(huì)募捐；⑥環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)。另外，允許、鼓勵(lì)農(nóng)戶在耕地污染防治中以資金、勞動(dòng)力或耕地同市場(chǎng)資本結(jié)合，從中受益。

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