朱晶晶

[摘要]農(nóng)民對財政惠農(nóng)政策實施滿意與否直接關(guān)系到政策的可操作性與運行效果。通過分析江蘇省南通市部分地區(qū)農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)，從知識技能、生活醫(yī)療保障、資金補貼、基層管理及基礎(chǔ)設(shè)施五個方面（具體包括義務(wù)教育學(xué)雜費的免除、農(nóng)技培訓(xùn)狀況、農(nóng)民最低生活保障制度等24個指標(biāo)），運用四分圖模型對財政惠農(nóng)政策的農(nóng)民滿意度進行分析。滿意度評價結(jié)果與現(xiàn)實情況大體一致，總體而言，人們的滿意度處于一般以下，但重視程度都偏高。其中，農(nóng)民對基層干部能主動為農(nóng)民排憂解難和提供農(nóng)村小額貸款的滿意度相對較高，對免除義務(wù)教育學(xué)雜費及取消農(nóng)業(yè)稅的滿意度較低，對生活醫(yī)療保障及基層管理兩大方面較為重視，另外三方面次之。最后提出系統(tǒng)化的優(yōu)化建議。

[關(guān)鍵詞]財政惠農(nóng)政策;農(nóng)民滿意度;四分圖模型

[中圖分類號]F324 [文獻標(biāo)識碼]A

黨的十六大以來，國家對“三農(nóng)”扶持力度明顯增強，政策覆蓋范圍不斷擴大，逐步適應(yīng)中國農(nóng)村發(fā)展和改革的需要，一系列財政惠農(nóng)政策的制定和實施，在解決農(nóng)民利益方面問題及推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)上起到了一定的作用。張衛(wèi)群（2010）指出種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼對調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性發(fā)揮了重要作用。巴朋（2016）認為新財政支農(nóng)政策不斷出臺，提高了農(nóng)民收入，且在促進農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮發(fā)展方面起到了關(guān)鍵性作用。但在實際運行過程中，政策的可操作性與執(zhí)行效果方面存在著諸多問題。譚秋成（2008）分析了農(nóng)業(yè)政策低效走樣的原因，認為政策目標(biāo)難以度量、公共部門激勵不足、政策不完備等給了執(zhí)行者扭曲政策、謀取個人或集團利益的機會。朱敏杰、譚娟（2010）等指出在惠農(nóng)政策信息的傳輸與反饋過程中，信息失真、信息阻塞、信息缺失等問題時有發(fā)生，嚴重影響了財政惠農(nóng)政策實施效果。

對惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中的影響因素、政策制定背景、績效評估等方面的研究正處于不斷豐富的階段，但少有研究從政策實施的終端入手分析，專門研究農(nóng)民對財政惠農(nóng)政策的各個項目的滿意度問題，各項政策是否切實滿足農(nóng)民需要，農(nóng)民真正受惠與否，影響滿意度的因素有哪些，是政策制定和實施者應(yīng)該了解到的重要內(nèi)容。處于這種考慮，文章選擇江蘇省南通市部分具有代表性的村莊進行實地調(diào)研，所調(diào)查政策涵蓋知識技能、生活醫(yī)療保障、資金補貼、基層管理及基礎(chǔ)設(shè)施五個方面，依據(jù)獲得數(shù)據(jù)，采用四分圖模型對財政惠農(nóng)政策農(nóng)民滿意度進行實證分析并提出優(yōu)化建議。

1? ? 數(shù)據(jù)來源

2017年7～8月期間，課題組前后對啟東市、海門市、海安縣的數(shù)十個農(nóng)村進行實地走訪調(diào)研，隨機發(fā)放問卷230份，共獲得有效問卷225份，調(diào)查農(nóng)戶對財政惠農(nóng)政策5大類24個小項的滿意度，收集并整理研究所需的所有數(shù)據(jù)。

2? ? 研究設(shè)計

該研究采用問卷調(diào)查法將對惠農(nóng)政策的各指標(biāo)滿意程度與重要程度分為五個級別供農(nóng)戶選擇，并將其量化為具體數(shù)值，選取四分圖模型將定量與定性相結(jié)合，歸類結(jié)果分別進行分析。

2.1? ? 指標(biāo)體系的建立及評價的量化

該文選取的財政惠農(nóng)政策評價指標(biāo)包括：免除義務(wù)教育學(xué)雜費、農(nóng)村居民最低生活保障制度、取消農(nóng)業(yè)稅、基層干部提供相關(guān)市場信息的主動及時性、交通便利程度等24個指標(biāo)，詳見表3。

指標(biāo)重要度的量化一般由專家打分確定，但基于該研究主要調(diào)查農(nóng)民對財政惠農(nóng)政策的心理認知，所以采用問卷調(diào)查，以農(nóng)民主觀評價為出發(fā)點，自主確定指標(biāo)的重要程度。本文采用五級量表形式，將農(nóng)戶對各項目的重要程度和滿意程度分為五個等級，賦值“1～5”見表1。

2.2? ? 測評方法與步驟

采用下列公式對農(nóng)民滿意度和重要度進行測算：

指標(biāo)滿意程度評價公式：

（1）

指標(biāo)重要程度評價公式：

（2）

其中，1≤i≤24，i指項目序號，j指滿意度或重要度級別，（）是農(nóng)民對第i個指標(biāo)的滿意度均值（重要度均值），（）是滿意度級別（重要度級別）為j時的分值，（）是參與調(diào)研的農(nóng)民對第i項指標(biāo)滿意度（重要度）為j的人數(shù)占總調(diào)研人數(shù)的比重。農(nóng)民對各指標(biāo)的滿意度和重要度的等級分布和對應(yīng)分值見表1。

3? ? 調(diào)查結(jié)果及分析

3.1? ?參與調(diào)研的農(nóng)民基本情況分析

由表2可知，參與調(diào)研的農(nóng)民中，男性占46.93%，女性占53.07%，女性略多于男性。年齡上，50～60歲的最多，占26.82%，30歲以下及40～50歲的次之，分別占22.35%和21.79%，30～40歲的占16.20%，69歲以上的最少，僅占12.85%。受教育程度方面，小學(xué)及以下學(xué)歷的最多，占38.55%，初中學(xué)歷的次之，占比為22.35%，大學(xué)?？苹蛞陨蠈W(xué)歷的占21.79%，而高中或中專學(xué)歷的占17.31%。由于調(diào)查開展時間在暑期，部分大學(xué)生放假回鄉(xiāng)，樣本中高學(xué)歷占比不低，但農(nóng)民整體受教育程度還是普遍偏低。另外，30～50歲之間的大多數(shù)人都仍在外打工，留守在家的基本就是婦女、老人、兒童，故樣本數(shù)據(jù)符合實情，具有參考價值。而家庭年收入方面，年收入在5～10萬之間的最多，占36.31%，2～5萬的次之，占29.05%，10萬以下的占17.88%，1萬以下的最少，僅占7.82%。可見，農(nóng)民名義收入水平有了一定改善，但高收入群體仍是少數(shù)，收入水平不均。

3.2? ?滿意度及重要度分析

根據(jù)公式（1）和（2）借助統(tǒng)計分析軟件分別計算出農(nóng)民對各項目指標(biāo)的滿意度分值和重要度分值，結(jié)果見表3。首先從滿意度方面來看，滿意度分值在1.5～2.4之間農(nóng)民對財政惠農(nóng)政策的評價大多是不滿意或一般。其中，農(nóng)民對基層干部能主動為農(nóng)民排憂解難和提供農(nóng)村小額貸款的滿意度較高，對免除義務(wù)教育學(xué)雜費及取消農(nóng)業(yè)稅的滿意度較低，說明這兩項政策實施效果不明顯，仍有較大改進空間。

再從重要程度方面來看，分值分布在3.8～4.6之間，農(nóng)民對各項目普遍重視，其中對生活醫(yī)療保障及基層管理兩大方面尤為重視，說明農(nóng)民首要關(guān)心的是基本生存保證，另外對管理層的執(zhí)行力也較為敏感。

3.3? ? 四分圖模型分析與評價

圖1是本次分析的關(guān)于財政惠農(nóng)政策農(nóng)民滿意度的四分圖，24個指標(biāo)分布于四個區(qū)域內(nèi)，圖中各指標(biāo)序號同表3指標(biāo)序號一致，圖中與橫軸平行的參考線是24個指標(biāo)重要程度的平均值（4.16），縱向的參考線是對24個指標(biāo)滿意度的平均值（2.01），

A優(yōu)勢區(qū)包括“看病貴、治病難”問題的改善、糧種補貼資金到位的及時性、退耕還林補貼額度、村基層組織管理是否民主、村干部落實政策是否公開公正透明五個指標(biāo)，說明在這些重要指標(biāo)上滿意度比較高，執(zhí)行效果較好。

B修補區(qū)有“兩免一補”政策、農(nóng)村居民最低生活保障制度、低保享受人員的名額確定的公平合理性、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)、交通便利程度五個指標(biāo)，說明在這些方面，農(nóng)民重視程度很高，但滿意度較低，執(zhí)行力較差。

C機會區(qū)有免除義務(wù)教育學(xué)雜費、義務(wù)教育免費教科書發(fā)放狀況、基本衛(wèi)生保健制度覆蓋城鄉(xiāng)、取消農(nóng)業(yè)稅、購置農(nóng)機補貼政策、村容村貌改善程度、加快農(nóng)村技術(shù)設(shè)施建設(shè)七個指標(biāo)，這些方面農(nóng)民雖重視，但重視程度沒有A區(qū)和B區(qū)那么高，并且滿意度較低，說明這些指標(biāo)的執(zhí)行效果次較差。

D維持區(qū)有農(nóng)技培訓(xùn)狀況、提供農(nóng)村小額貸款、糧食直補補貼資金到位的及時性、退耕還林補貼資金的及時性、購置農(nóng)機補貼政策、糧食直補補貼資金到位的及時性、退耕還林補貼資金的及時性七個指標(biāo)，農(nóng)民對這些方面的重視程度同C區(qū)大體一致，但是滿意度相對較高，說明執(zhí)行效果次好。

4? ? 完善對策

對于優(yōu)勢區(qū)的惠農(nóng)政策，我們應(yīng)該繼續(xù)保持，發(fā)揚深化;機會區(qū)內(nèi)政策的投入與執(zhí)行可以暫緩甚至減少;維持區(qū)內(nèi)的政策亦不用操之過急，適當(dāng)?shù)剡M行整合優(yōu)化。而對于修補區(qū)的五項政策，提出以下幾點完善建議。

4.1? ? “兩免一補”政策優(yōu)化建議

“兩免一補”政策的推進有利于解決農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的受教育問題。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，固定金額的補助金標(biāo)準(zhǔn)過低，普通小學(xué)每生每年650元，普通初中每生每年850元，對貧困生家庭困難狀況的改善有限;另一方面，貧困生認定審核機制缺乏客觀公平性，一般都由班主任主觀確認名單，相關(guān)信息公開力度不夠，資金發(fā)放不及時，以至補助不能落到實處。因此，在順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的同時，對貧困生的補助金額也要相應(yīng)提高，對家庭特別困難的群體更要有所傾斜，通過吸引社會資金，減少財政負擔(dān)，推進公益補助事業(yè)。另外，學(xué)校和政府可聯(lián)合設(shè)立貧困生信息庫，以家庭可支配收入作為首要衡量標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的認定機制，在條件允許的情況下可以設(shè)立專門的貧困生認定部門，保證精準(zhǔn)扶貧工作有序進行。

4.2? ? 農(nóng)村低保政策優(yōu)化建議

2018年南通市農(nóng)村低保實施月度保障標(biāo)準(zhǔn)如下：通州區(qū)、南通濱海園區(qū)、啟東市460元，海門市為505元，如東縣、如皋市、海安縣為420元，低保金額都有所提高。但據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示不同階段年收入的農(nóng)民群體享受過低保的占比波動并不大，由此可以發(fā)現(xiàn)享受低保人員確定與審核機制較為模糊，有失公允。所以，政府可以將定期或比定期抽查調(diào)研與村民民主評議結(jié)合評估，借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，建立一套精準(zhǔn)科學(xué)的測評審核方法并規(guī)范進行程序操作，以鎖定真正需要得到保障的人群。同時，提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)，加強對其的監(jiān)督懲罰機制，及時公開工作動態(tài)，設(shè)立舉報箱或舉報電話，時刻接受群眾監(jiān)督，提高并保證農(nóng)村低保工作進展的透明性。

4.3? ? 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)優(yōu)化建議

根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，77.65%的被調(diào)查者對合作醫(yī)療的評價是不滿意的，認為基層的醫(yī)療服務(wù)水平較低，存在信任危機。受訪農(nóng)民還表示醫(yī)療費用仍很高，報銷比例應(yīng)該增加。這一方面表明合作醫(yī)療制度執(zhí)行力度不夠深入，另一方面暴露了基層干部在宣傳介紹時的不到位。很多農(nóng)民對新農(nóng)合報銷的手續(xù)、地點、報銷額度等了解不夠，農(nóng)民從中獲益就少，對合作醫(yī)療制度信任度低，滿意度自然就打折扣。所以地方政府要提高基層干部的專業(yè)素養(yǎng)，加強宣傳力度，農(nóng)民可以充分行使知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，深入了解制度的好處，從而獲得最大限度的利益。另外，政府要加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入力度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，利用福利機制引導(dǎo)鼓勵優(yōu)秀人才參與到農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)工作中來，優(yōu)化壯大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生隊伍，提高農(nóng)民的信任度，保障參保人員的基本權(quán)利。

4.4? ? 交通基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化建議

交通基礎(chǔ)實施建設(shè)是帶動農(nóng)村發(fā)展和提高村民生活水平的基礎(chǔ)條件和關(guān)鍵，南通市農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施在不斷改善，不斷進步，同時也存在不少問題。參與調(diào)研的農(nóng)民反映很多地方的道路迫切需要改建，但一直處于要修未修的狀態(tài)，給農(nóng)民的出行帶來不便。他們還反映村村通雖然在好幾年前就已經(jīng)開通，但出車率低，路線覆蓋面窄，運行效率較低，服務(wù)效果不明顯。所以針對這些情況，政府部門要積極運用市場機制，拓寬農(nóng)村交通建設(shè)融資渠道，及時高效地完成道路整修和建造。積極引導(dǎo)社會資本參與建設(shè)，大力發(fā)展民營交通，提高交通運行效率，同時要調(diào)動民眾的參與積極性，從“替民做主”到“讓民做主”轉(zhuǎn)變，推進農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)科學(xué)發(fā)展。

5? ? 結(jié)論

本文對財政惠農(nóng)政策的滿意度評價結(jié)果與現(xiàn)實情況大體一致，總體而言，人們的滿意度處于一般以下，但重視程度都偏高。運用四分圖模型將滿意程度與重視程度結(jié)合，將24個評估指標(biāo)分為四類，對修補區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度、低保享受人員的名額確定的公平合理性、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)、交通便利程度五項政策進行系統(tǒng)地分析，并提出優(yōu)化建議，對促進新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。

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