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        晉中市推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實踐與思考

        2018-05-14 12:19:34喬密鑫
        山西農(nóng)經(jīng) 2018年3期

        喬密鑫

        摘 要:開展農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作,是深化農(nóng)村改革的基礎(chǔ)。晉中市農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作(以下簡稱確權(quán)工作)按照省委、省政府 “兩年基本完成,第三年掃尾完善”的決策部署,從2014年開展試點,2015年全面啟動,2017年11月底基本完成。本文通過對晉中市推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作的調(diào)研,總結(jié)成功經(jīng)驗,分析存在問題,提出進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的政策建議。

        關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地確權(quán);產(chǎn)權(quán)制度改革;農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

        文章編號:1004-7026(2018)03-0139-03 中國圖書分類號:F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

        1 工作概況

        晉中市現(xiàn)轄11個縣(區(qū)、市)和1個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū),123個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)、2 750個行政村、3 562個村民小組,二輪承包時集體耕地面積35.4萬hm2,其中:家庭承包地25.5萬hm2、集體機動地5.4萬hm2、退耕還林地2.12萬hm2、企業(yè)及公益事業(yè)占地1.51萬hm2,二輪承包農(nóng)戶57.2萬戶。2014年,按照省委、省政府要求,晉中市在11個縣(區(qū)、市)17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的74個行政村開展了確權(quán)試點工作。2015年,在2 664個應(yīng)確權(quán)村部署開展了確權(quán)工作,占行政村總數(shù)的96.9%。截止2017年11月底,已超額完成權(quán)屬調(diào)查、登記簿建立、數(shù)據(jù)匯交任務(wù),全面完成農(nóng)戶確權(quán)檔案整理工作,基本完成信息化機房建設(shè),同步建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。

        1.1 超額完成權(quán)屬調(diào)查和登記簿建立工作

        土地確權(quán)權(quán)屬調(diào)查工作由各縣(區(qū)、市)通過公開招標(biāo),委托30個測繪公司承擔(dān)。截至目前,已完成審核公示的行政村2 633個,占應(yīng)調(diào)查行政村數(shù)的98.8%。完成權(quán)屬調(diào)查農(nóng)戶52.7萬戶,占應(yīng)調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的100%。實測耕地34.38萬hm2,其中:實測承包地28.32萬hm2,超過原承包合同面積11.1%;實測非承包地4.06萬hm2,超過原集體機動地面積12.5%。已完成承包合同簽訂的行政村2 579個,占應(yīng)簽訂行政村數(shù)的96.8%,超額完成省定95%的目標(biāo)任務(wù)。完善承包合同51.2萬份,占應(yīng)調(diào)查農(nóng)戶數(shù)的97.1%。確認(rèn)家庭承包合同面積27.89萬hm2,占實測承包地面積的98.5%,超過原承包合同面積9.4%。土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿由各縣(區(qū)、市)農(nóng)經(jīng)部門根據(jù)完善后的承包合同,以承包農(nóng)戶為基本單位,按照“一戶一簿”的原則建立。目前已建立了2 579個行政村、51.2萬戶的登記簿,分別占總數(shù)的96.8%和97.1%,超額完成省定95%的目標(biāo)任務(wù)。

        1.2 整體完成數(shù)據(jù)庫整理匯交任務(wù)

        數(shù)據(jù)入庫工作以縣級行政區(qū)為基本單元,采用“分級負(fù)責(zé),逐級匯交”的辦法開展。各縣(區(qū)、市)通過招標(biāo)形式選擇技術(shù)單位承擔(dān)本行政區(qū)域數(shù)據(jù)庫的整理匯交工作。市級委托四川魚鱗圖信息技術(shù)股份有限公司對各縣(區(qū)、市)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行了質(zhì)檢驗收。目前,全市11個縣(區(qū)、市)已全部向國家提交了質(zhì)檢合格的數(shù)據(jù)庫,超額完成省定7個縣的目標(biāo)任務(wù)。

        1.3 全面完成農(nóng)戶確權(quán)檔案整理工作

        確權(quán)檔案整理工作堅持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級實施、分類管理、集中保管”的原則,與土地確權(quán)工作同步部署、實施。各縣(區(qū)、市)通過組織鄉(xiāng)村兩級工作人員與測繪公司組成聯(lián)合小組或通過公開招標(biāo)委托第三方技術(shù)單位組建了檔案整理隊伍,落實了保管場所,建立了各項制度。目前,已全面完成農(nóng)戶確權(quán)文件資料的收集、整理工作,并已歸檔28萬份。

        1.4 基本完成土地承包管理信息化機房建設(shè)

        山西省土地承包管理信息系統(tǒng)機房建設(shè)工作由省、市、縣分級負(fù)責(zé)。目前縣級已按照要求完成了機房裝修,并配備了屏蔽機柜、UPS不間斷電源、恒溫恒濕空調(diào)等硬件設(shè)施,安裝了氣體自動滅火系統(tǒng)、密碼式門禁系統(tǒng),機房建設(shè)達(dá)到了C級機房標(biāo)準(zhǔn)。市級機房由于單位整體搬遷,目前正在改建中。

        1.5 同步建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場

        按照省委、省政府關(guān)于“確權(quán)工作結(jié)束之時,就是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建成之日”的要求,晉中市在開展確權(quán)工作的同時,同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。目前,全市11個縣(區(qū)、市)全部依托農(nóng)經(jīng)中心成立了縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心,使用面積1 860m2,配備工作人員55名;118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部依托三資管理中心設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易所,使用面積4 933m2,配備工作人員331名;2 750個行政村全部配備了信息聯(lián)絡(luò)員,初步建成了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系。

        2 經(jīng)驗做法

        2015年,山西省農(nóng)村土地確權(quán)工作方案下發(fā)后,市委、市政府于2015年3月10日召開了全市土地確權(quán)工作動員培訓(xùn)會,認(rèn)真貫徹落實省委、省政府決策部署。并于2015年4月27日印發(fā)了工作方案,制定了目標(biāo)任務(wù)、明確了工作階段和內(nèi)容,提出了保障措施。三年來,各級黨委、政府站在戰(zhàn)略和全局的高度,切實把農(nóng)村土地確權(quán)工作作為全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù),加化組織領(lǐng)導(dǎo),嚴(yán)格工作程序,推動了全市農(nóng)村土地確權(quán)工作扎實穩(wěn)妥、有序有效開展。

        2.1 強化組織保障,堅持高位推進(jìn)

        市委、市政府高度重視,成立了以市長任組長的確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組,領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,由農(nóng)委具體負(fù)責(zé),并將此項工作納入深化改革重點考評內(nèi)容。同時,根據(jù)工作需要,市確權(quán)辦組建了政策咨詢組、技術(shù)服務(wù)組、綜合協(xié)調(diào)組,建立了信息報送、工作例會、督查通報等制度??h鄉(xiāng)兩級均成立了由政府“一把手”任組長的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,村級吸收村民代表、參與過二輪延包的老干部等參加,確保工作效果。通過層層成立領(lǐng)導(dǎo)小組及專門機構(gòu),為確權(quán)工作有序開展奠定了很好的組織基礎(chǔ)。

        2.2 建立聯(lián)系制度,強化督促檢查

        為切實加強對農(nóng)村土地確權(quán)工作的指導(dǎo),確保農(nóng)村土地確權(quán)工作順利推進(jìn),市農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組下發(fā)了《關(guān)于建立農(nóng)村土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)組成員單位聯(lián)系縣制度的通知》(市農(nóng)地確權(quán)組發(fā)〔2015〕02號),明確了成員單位聯(lián)系縣的具體安排、聯(lián)系內(nèi)容和工作要求。各成員單位聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)高度重視,認(rèn)真負(fù)責(zé),經(jīng)常深入到所聯(lián)系的縣(區(qū)、市),全面了解掌握確權(quán)工作的總體情況,定期向農(nóng)村土地確權(quán)領(lǐng)導(dǎo)組主要領(lǐng)導(dǎo)匯報工作動態(tài),分析存在的問題,并提出解決建議。同時,為了確保聯(lián)系制度落到實處,市農(nóng)委明確由處級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)科室負(fù)責(zé)人與各成員單位聯(lián)系縣負(fù)責(zé)人組成督查組,在日常督查的基礎(chǔ)上開展集中督查。2016年以來,督查組先后五次分赴11個縣(區(qū)、市),通過聽取匯報、座談交流、查閱資料、現(xiàn)場察看等形式,對118個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、590個行政村、1 180個農(nóng)戶、32個測繪公司的農(nóng)村土地確權(quán)清查摸底、糾紛調(diào)處、經(jīng)費落實、測繪調(diào)查等重點工作進(jìn)行了集中督查,全面督促各級黨委、政府認(rèn)真落實各項目標(biāo)任務(wù),推動確權(quán)工作深入扎實開展。

        2.3 突出技術(shù)指導(dǎo),規(guī)范工作流程

        2016年,隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作逐步進(jìn)入測繪調(diào)查階段,確權(quán)工作從以鄉(xiāng)村干部清查權(quán)屬、化解矛盾為主的政策階段,轉(zhuǎn)向以測繪公司為主的地塊調(diào)繪、影像處理的技術(shù)階段。為了有效解決全市普遍存在的測繪公司技術(shù)人員短缺、操作水平低下等問題,市農(nóng)委將農(nóng)村土地確權(quán)工作技術(shù)質(zhì)量的監(jiān)督和技術(shù)服務(wù)列入政府購買服務(wù)項目,通過公開招標(biāo)委托山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司完成。并下發(fā)了《晉中市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檢查指導(dǎo)工作方案》,明確了督查指導(dǎo)的依據(jù)、內(nèi)容、時間、方法和人員組成,切實把任務(wù)具體化,將質(zhì)量控制落實到每個環(huán)節(jié),將監(jiān)督檢查安排在數(shù)據(jù)審核過程中,確保了督查指導(dǎo)工作不走過場,不流于形式。山西四海通土地規(guī)劃勘測咨詢有限公司在全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(管委會)分別抽取1個村、2個農(nóng)戶、6塊承包地,對確權(quán)過程中形成的所有表格、圖件等成果資料進(jìn)行了督查指導(dǎo)。服務(wù)范圍覆蓋全市118個鄉(xiāng)鎮(zhèn),服務(wù)內(nèi)容涵蓋土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查全過程,有效保證了確權(quán)工作質(zhì)量。

        2.4 注重培育典型,發(fā)揮示范作用

        在推進(jìn)確權(quán)工作過程中,晉中市始終把典型引領(lǐng)作為重要抓手,大力發(fā)現(xiàn)和培育先進(jìn)典型。2015年5月,農(nóng)村土地確權(quán)進(jìn)入清查摸底階段,市農(nóng)委在壽陽縣召開現(xiàn)場推進(jìn)會,推廣壽陽縣針對每一個環(huán)節(jié)、每一項內(nèi)容和可能出現(xiàn)的情況自行研究設(shè)計了20種表格,扎實做實做細(xì)清查摸底的工作經(jīng)驗。6月,根據(jù)省委省政府關(guān)于“確權(quán)工作結(jié)束之時,就是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建成之日”的要求,市政府在太谷縣召開全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)村土地確權(quán)現(xiàn)場會,要求學(xué)習(xí)太谷縣在推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)過程中,同步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的經(jīng)驗。2016年3月,確權(quán)工作進(jìn)入調(diào)查測繪關(guān)鍵階段,市委、市政府在榆社縣召開質(zhì)量推進(jìn)會,認(rèn)真總結(jié)推廣榆社縣組織專門力量,創(chuàng)新工作方式,嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)口的經(jīng)驗。2017年8月,確權(quán)工作進(jìn)入攻堅階段,針對各級換屆后對確權(quán)工作重視不夠、推進(jìn)不力等情況,市委、政府再次在榆社縣召開現(xiàn)場會,對確權(quán)工作進(jìn)入再動員、再部署,進(jìn)一步推進(jìn)了全市整體工作。

        2.5 嚴(yán)格檢查驗收,確保工作質(zhì)量

        根據(jù)山西省要求,市確權(quán)辦出臺了《晉中市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檢查驗收工作方案》(市農(nóng)確權(quán)辦發(fā)〔2016〕12號),明確了成果檢查驗收以縣(區(qū)、市)為基本單位,采取“作業(yè)單位自檢、縣級檢查、市級驗收”的方式進(jìn)行。作業(yè)單位自檢由各標(biāo)段配備專職質(zhì)檢員對全部確權(quán)調(diào)查成果進(jìn)行專業(yè)檢查;縣級檢查由縣(區(qū)、市)確權(quán)辦組織專家或委托第三方技術(shù)單位開展,按照抽查樣本不少于30個發(fā)包方、150個承包方、900塊承包地的要求進(jìn)行檢查;市級驗收根據(jù)各縣(區(qū)、市)申請,委托四川魚鱗圖信息技術(shù)股份有限公司,采取內(nèi)業(yè)檢查和外業(yè)檢測相結(jié)合的形式,隨機抽取樣本縣5個發(fā)包方,每個發(fā)包方5個承包方、30塊承包地,進(jìn)行現(xiàn)場查閱檔案資料、檢驗技術(shù)成果和進(jìn)村入戶調(diào)查,對經(jīng)營權(quán)調(diào)查成果進(jìn)行了檢查;采用人工檢查和質(zhì)檢軟件檢查的方法對數(shù)據(jù)庫成果進(jìn)行了質(zhì)檢驗收。對檢查驗收中發(fā)現(xiàn)的問題,現(xiàn)場進(jìn)行反饋,并提出整改建議。

        3 存在問題和工作建議

        晉中市農(nóng)村土地確權(quán)工作已基本完成,但目前仍面臨一些障礙和制約因素。主要表現(xiàn)在:由于城市建設(shè)、企業(yè)用地、開采地下礦產(chǎn)資源、采煤沉陷地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害等造成無地或耕地破壞等原因,全市未開展確權(quán)工作的村有86個,涉及發(fā)包方93個、農(nóng)戶3.9萬戶、耕地0.88萬hm2;由于二輪延包不徹底、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、村委班子不健全、以及村集體違規(guī)調(diào)整土地等歷史遺留問題難以有效化解,造成確權(quán)進(jìn)展緩慢,簽訂合同不及時,尚未完成數(shù)據(jù)匯交任務(wù)的村有250個、涉及發(fā)包方396個、農(nóng)戶7.8萬戶、耕地2.64萬hm2;個別鄉(xiāng)村檔案整理沒有與確權(quán)工作同部署、同實施,資料的完整性難以有效保證;多數(shù)縣信息化技術(shù)人員配備不到位,確權(quán)成果應(yīng)用條件不具備;以及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場運行不規(guī)范等等。

        下一步,應(yīng)在全面完成土地確權(quán)掃尾工作的基礎(chǔ)上,深入貫徹落實黨的十九大精神,以全面落實農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為主線,繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革,穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系,為全力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化增添新動能。重點做好以下幾方面的工作:

        3.1 做好農(nóng)村土地確權(quán)掃尾工作

        已完成權(quán)屬調(diào)查的村,要加快推進(jìn)合同簽訂、數(shù)據(jù)入庫和檔案整理工作,在數(shù)據(jù)庫通過農(nóng)業(yè)部質(zhì)檢后,要及時組織農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證頒發(fā)工作;針對存在爭議、耕地破壞、人多地少等原因未開展確權(quán)的村,要分別通過司法仲裁、加快復(fù)墾進(jìn)度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、土地整理等方式,盡快啟動土地確權(quán)工作,做到應(yīng)確權(quán)必須確權(quán);頒證及檔案整理工作整體完成的縣(區(qū)、市),市級要及時組織驗收,保證全面完成確權(quán)工作;抓緊做好信息化技術(shù)人員的配備、培訓(xùn)等工作,確保確權(quán)成果具備應(yīng)用條件。

        3.2 繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革

        健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系,完善交易功能和監(jiān)管機制,推動農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易。鼓勵通過土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式,探索放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑,促進(jìn)農(nóng)村資源有效開發(fā)利用。完善基層農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處機制,妥善化解土地承包經(jīng)營糾紛,有效維護(hù)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。

        3.3 穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

        認(rèn)真貫徹落實中共山西省委、山西省人民政府《關(guān)于印發(fā)<山西省推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案>的通知》(晉發(fā)〔2017〕55號)精神,用3年左右時間全面完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)管理,科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份,有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革,建立集體經(jīng)濟(jì)新的實現(xiàn)形式和運行機制。2018年-2019年,全市全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)任務(wù);2018年-2021年,在抓好試點的基礎(chǔ)上,穩(wěn)步開展農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革;2021年底,所有鄉(xiāng)、村、組基本完成經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

        3.4 加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

        加強農(nóng)民合作社規(guī)范化建設(shè),繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)民合作社示范社建設(shè)行動,指導(dǎo)合作社依法辦社、依規(guī)建社。組織全方位培訓(xùn),提高農(nóng)民合作社發(fā)展水平和市場帶動能力;繼續(xù)建立和完善家庭農(nóng)場管理服務(wù)制度。大力推進(jìn)家庭農(nóng)場的認(rèn)定工作,積極開展示范農(nóng)場創(chuàng)建活動。推動對家庭農(nóng)場的扶持政策,加大對家庭農(nóng)場主的培訓(xùn)力度,提高家庭農(nóng)場的規(guī)?;?jīng)營水平;支持新型經(jīng)營主體融合發(fā)展,鼓勵家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作,依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。

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