殷謙芊

[摘要]促進(jìn)農(nóng)村閑置土地的高效利用既能避免土地資源的浪費(fèi)，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊治理和鄉(xiāng)村振興的重要手段。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地閑置成因復(fù)雜，治理的困境和阻力較大。以農(nóng)村閑置土地為視角對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的研究進(jìn)行概述，對(duì)清晰界定農(nóng)村閑置土地的概念、探求農(nóng)村閑置土地產(chǎn)生的原因，以及思考治理農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的對(duì)策具有一定意義。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；閑置；土地治理；文獻(xiàn)綜述

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性降低，越來(lái)越多的農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村，涌入城市。農(nóng)村勞動(dòng)力的缺失直接帶來(lái)了農(nóng)村地區(qū)的耕地撂荒、農(nóng)宅無(wú)人居住等土地閑置問(wèn)題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年撂荒的耕地近200萬(wàn)hm2，宅基地廢棄空置近760萬(wàn)hm2，其他類型的閑置地更是數(shù)不勝數(shù)。農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)普遍存在，已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重大阻礙因素，不僅影響了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也影響了人地和諧關(guān)系的發(fā)展。這已不單單是農(nóng)村土地管理層面的問(wèn)題，更是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要組成部分，是一個(gè)不容忽視亟待解決的問(wèn)題。

1 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村閑置土地研究現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外對(duì)農(nóng)村土地的研究方面主要是土地利用向集約化發(fā)展，認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)集約化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，但他們關(guān)注土地利用主要是由于土地潛力影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從生物性角度出發(fā)較多。

農(nóng)村閑置土地是一個(gè)富有中國(guó)特色的問(wèn)題，國(guó)外關(guān)注農(nóng)村閑置地的研究相對(duì)不是太多。相關(guān)的研究主要集中在發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村土地利用問(wèn)題，討論的重點(diǎn)在于土地利用變化和政策的改進(jìn)。Eric F.Lambin，Patrick Meyfroidt（2011）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)全球化背景下一些發(fā)展中國(guó)家面臨土地稀缺的威脅，通過(guò)有效的土地管理和重大技術(shù)創(chuàng)新可以提高土地的利用效率。A.F.M.Ashraful Alam等（2016）認(rèn)為鑒于一些國(guó)家的農(nóng)村社會(huì)脫離農(nóng)業(yè)和農(nóng)田的現(xiàn)狀，土地改革戰(zhàn)略應(yīng)該結(jié)合地方性的知識(shí)并適應(yīng)有機(jī)發(fā)展的鄉(xiāng)村環(huán)境。Sarah C.Davis等（2011）認(rèn)為，在歐洲很少有土地實(shí)際上沒(méi)有使用，相比之下美國(guó)有一些地區(qū)存在相對(duì)未利用的農(nóng)業(yè)土地，因而他提出一種土地利用評(píng)估的模型，以了解土地利用變化并為健全的決策提供信息。還有一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)集約化，Thomas K.Rudel等（2009）分析了農(nóng)業(yè)集約化對(duì)耕地變化的關(guān)系，認(rèn)為農(nóng)業(yè)集約化過(guò)程中應(yīng)更加關(guān)注土地的保護(hù)。此外，還有一些學(xué)者分析了土地利用變化的驅(qū)動(dòng)因素、土地利用方式和格局變化產(chǎn)生的相關(guān)影響。

1.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地閑置的基礎(chǔ)理論研究還很缺乏，視角比較單一，尚未形成完備的體系。從現(xiàn)有研究方向看，研究者主要分為兩類，一類是從事土地執(zhí)法的工作人員，另一類是從事土地管理研究的學(xué)者。第一類研究有較強(qiáng)的地域特征，主要是土地執(zhí)法工作涉及的農(nóng)村地區(qū)，大多是從政府、企業(yè)、農(nóng)民主體角度分析，最后提出由各地主導(dǎo)的處理方式，更加關(guān)注問(wèn)題的解決層面；第二類研究把農(nóng)村土地閑置視為全國(guó)普遍性存在的現(xiàn)象，分析角度較前者更為廣泛，更加關(guān)注問(wèn)題的分析層面。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地閑置研究主要圍繞界定范圍、探究成因、分析對(duì)策等方面展開(kāi)。

1.2.1 農(nóng)村閑置土地的概念研究。目前，國(guó)家對(duì)城市閑置土地有了較明確的定義，但對(duì)農(nóng)村閑置土地卻缺乏清晰的界定，學(xué)術(shù)界對(duì)其也存在認(rèn)識(shí)上的差異。主要有以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村閑置土地就是指在一定期限內(nèi)，未被使用的農(nóng)村土地。孫云梅（2014）指出，農(nóng)村閑置土地可分為農(nóng)業(yè)閑置土地和非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地兩種，“在農(nóng)村土地在其生長(zhǎng)周期內(nèi)未能進(jìn)行使用，即農(nóng)業(yè)閑置土地；在被政府征用后未能在期限內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)或利用，即非農(nóng)建設(shè)閑置土地”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)村閑置土地不僅僅包括在一定期限內(nèi)未被使用的土地，還包括使用不充分的土地。農(nóng)村閑置土地是指現(xiàn)有農(nóng)村范圍內(nèi)已經(jīng)開(kāi)發(fā)但處于未被利用或利用不充分狀態(tài)的、不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和影響集約節(jié)約利用的集體或國(guó)有土地（徐潔，劉彬斌，段建南，2014）。

1.2.2 農(nóng)村閑置土地的成因研究。關(guān)于農(nóng)村閑置土地如何產(chǎn)生的問(wèn)題，受到多種因素的影響，學(xué)者們主要從以下幾個(gè)層面去探因：一是政府層面，地方政府監(jiān)督不力，執(zhí)法力度不強(qiáng) ，支農(nóng)政策落實(shí)不到位（張占毫，楊茂林，2016）。二是經(jīng)濟(jì)層面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鄉(xiāng)收入差異大，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入微薄，這些因素導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村大量勞動(dòng)力放棄耕田務(wù)農(nóng)生活到城市務(wù)工，進(jìn)而造成農(nóng)村土地閑置（錢立文，2009）。三是制度層面，很多學(xué)者聯(lián)系歷史考慮到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)村閑置土地的影響，認(rèn)為它雖然在最初取得了很大成效，但是易造成產(chǎn)權(quán)主體不明、分散經(jīng)營(yíng)效率低下等消極影響；還有學(xué)者考察現(xiàn)有法律制度，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地閑置處理方面的法律規(guī)定尚存在空白。這些都是易造成農(nóng)村土地閑置的重要因素。四是文化心理層面，這一層面主要是研究傳統(tǒng)文化思想對(duì)農(nóng)民的心理帶來(lái)的影響，影響較大的思想主要有兩種，其一是傳統(tǒng)小農(nóng)思想，劉高見(jiàn)等（2009）認(rèn)為，農(nóng)民既不愿意種地，又不想輕易放棄土地，部分轉(zhuǎn)移了的農(nóng)民把承包的責(zé)任田留作后路，把土地作為養(yǎng)老保障。其二是封建思想，一些農(nóng)民篤信“風(fēng)水”，風(fēng)水不好的宅基地會(huì)被舍棄，于是又造成了一定數(shù)量的土地閑置（張占毫，楊茂林，2016）。

1.2.3 解決農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的對(duì)策。關(guān)于解決農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的對(duì)策，學(xué)術(shù)界主要從政府角度、企業(yè)角度、市場(chǎng)角度、農(nóng)民角度等四個(gè)方面進(jìn)行了探討。

從政府角度來(lái)看，一是健全農(nóng)村閑置土地利用與管理的法律法規(guī)。孫云梅（2014）提出，在法規(guī)中應(yīng)明確農(nóng)村閑置土地的起算時(shí)間、閑置面積、土地產(chǎn)出低效的界定、收回程序、臨時(shí)使用補(bǔ)償，還有學(xué)者提出建立農(nóng)村閑置土地退地機(jī)制（劉高見(jiàn)，段建南，唐艷，2008）。二是政府加強(qiáng)信息化責(zé)任化管理。王滔等（2012）認(rèn)為還應(yīng)建設(shè)農(nóng)村土地利用的監(jiān)管信息系統(tǒng)的專人負(fù)責(zé)制，加強(qiáng)國(guó)土、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門間的協(xié)作。三是促進(jìn)農(nóng)村閑置土地節(jié)約集約化利用?！盎趦尚蜕鐣?huì)建設(shè)的農(nóng)村閑置土地利用研究”課題組（2014）認(rèn)為，應(yīng)集中開(kāi)展存量建設(shè)用地資源普查工作，摸清底數(shù)，對(duì)一些位置分散的閑置地和低效用地進(jìn)行土地置換，盤活利用，同時(shí)，加大對(duì)閑置土地的查處收回，并納入土地收購(gòu)儲(chǔ)備范圍。崔雪萍（2013）提出可以選擇一些閑置空閑地塊，有針對(duì)性地?cái)M定建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行包裝、招商引資。黃蛟（2010）提出應(yīng)按照區(qū)域特征，調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，精選主導(dǎo)產(chǎn)品，調(diào)整農(nóng)作物和林業(yè)結(jié)構(gòu)，形成具有區(qū)域特征的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

從企業(yè)角度來(lái)看，土地閑置的根本性動(dòng)機(jī)之一在于企業(yè)進(jìn)行土地投機(jī)，對(duì)于這類行為，應(yīng)依法嚴(yán)格執(zhí)行土地閑置的處理政策。錢立文（2009）認(rèn)為通過(guò)依法征收土地閑置費(fèi)和土地增值稅，迫使開(kāi)發(fā)企業(yè)因巨額的土地閑置費(fèi)而放棄囤地，從根本上來(lái)消除土地閑置的動(dòng)力。

從市場(chǎng)角度來(lái)看，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村人口流向城市，而農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢一定程度上加重了農(nóng)村土地閑置問(wèn)題，土地經(jīng)營(yíng)方式的拓寬和創(chuàng)新是解決農(nóng)村土地閑置問(wèn)題的良好途徑。官本仁（2012）認(rèn)為農(nóng)戶閑置的土地應(yīng)該尋求更為靈活的土地流轉(zhuǎn)方式，消除法律上的限制性，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。還有學(xué)者主張建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)閑置土地的有效制約作用（王滔，段建南，楊君，2012）。

從農(nóng)民角度來(lái)看，一是調(diào)動(dòng)農(nóng)民利用閑置土地的積極性。孫云梅（2014）認(rèn)為在農(nóng)村閑置土地的利用與管理工作中，應(yīng)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行大量的宣傳與教育，必要時(shí)要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或技術(shù)的扶持。周紅升（2005）認(rèn)為應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，提高土地的產(chǎn)出率，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。黃蛟（2010）提出完善和健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系，改善農(nóng)村企業(yè)投資環(huán)境，增強(qiáng)農(nóng)民種地的信心。二是農(nóng)民參與農(nóng)村閑置土地管理。王滔等（2012）認(rèn)為，在農(nóng)村閑置土地管理上，越來(lái)越多的人不只是單獨(dú)地強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)或企業(yè)的作用，而是開(kāi)始關(guān)注農(nóng)民的參與問(wèn)題。他們關(guān)注公眾輿論監(jiān)督，希望建立公眾參與閑置土地的調(diào)查取證和協(xié)助處置制度，在政策宣傳、矛盾化解等方面發(fā)揮公眾參與的作用。

2 農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的研究意義

“三農(nóng)”問(wèn)題是每年國(guó)家政策制定研究的重中之重，而農(nóng)村土地閑置問(wèn)題又是三農(nóng)問(wèn)題的重要組成部分。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，以落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為主題，是改革開(kāi)放以來(lái)第20個(gè)，也是新世紀(jì)以來(lái)的第15個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”的中央一號(hào)文件。文件提出要大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，科學(xué)制定規(guī)劃，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，依靠改革創(chuàng)新壯大鄉(xiāng)村發(fā)展新動(dòng)能。

盡管我國(guó)也出臺(tái)了《閑置土地管理辦法》，但由于受制于現(xiàn)實(shí)各方面因素的影響，以及各地開(kāi)展土地管理實(shí)踐不一，因而地區(qū)間差異比較明顯，總體而言成效不大，部分農(nóng)村地區(qū)這種現(xiàn)象沒(méi)有得到有效控制，而且更加嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村閑置土地問(wèn)題如若得不到合理解決，將會(huì)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展的因素。促進(jìn)農(nóng)村閑置土地的高效利用既能避免土地資源的浪費(fèi)，也是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、村莊治理和鄉(xiāng)村振興的重要手段。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地閑置成因復(fù)雜，治理的困境和阻力較大。以農(nóng)村閑置土地為視角對(duì)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的研究進(jìn)行概述，對(duì)清晰界定農(nóng)村閑置土地的概念、探求農(nóng)村閑置土地產(chǎn)生的原因，以及思考治理農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的對(duì)策具有一定意義。在此基礎(chǔ)上對(duì)癥下藥，改革創(chuàng)新農(nóng)村閑置土地治理模式，進(jìn)而提高農(nóng)民土地利用積極性、深化農(nóng)村土地改革、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

3 我國(guó)農(nóng)村閑置土地研究情況概述

總的看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村土地閑置問(wèn)題的研究大多是從健全農(nóng)村閑置土地處理的制度法規(guī)、研發(fā)農(nóng)村閑置土地利用與管理技術(shù)、提高政府的農(nóng)村閑置土地處理職能等角度出發(fā)的，多從政策學(xué)、土地資源管理學(xué)角度進(jìn)行研究，而從其他角度，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、公共治理學(xué)等方面去探索進(jìn)而提出破解農(nóng)村閑置土地的方法比較缺少，一定程度上反映出理論創(chuàng)新跟不上實(shí)踐演變的不足。隨著供給側(cè)改革的不斷深入，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出與落實(shí)，以及中國(guó)各地農(nóng)村地區(qū)的土地治理模式的轉(zhuǎn)型，拓展農(nóng)村閑置土地研究視角已成為必然發(fā)展趨勢(shì)，不僅能夠完善現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村閑置土地的研究體系，也能更加適應(yīng)新時(shí)代國(guó)家治理能力不斷提升的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

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