陳嘉平

[摘要]村莊集體經濟發(fā)展用地的使用效益與產出將直接影響到村民的經濟收入和生活水平。分析了廣州村莊集體經濟發(fā)展用地利用的困境，指出缺乏產權保障與規(guī)劃引導是廣州村莊集體經濟發(fā)展用地的主要問題，提出促進集體經濟發(fā)展用地的策略，并強調要發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領作用、村委會的核心作用和社會資金的杠杠作用。

[關鍵詞]村莊；集體建設用地；利用；廣州

[中圖分類號]F301；F321.32 [文獻標識碼]A

廣州村莊中的大部分土地均為村莊居民共同所有——即村莊土地集體所有，其土地利用類型主要包括農用地、生活居住用地和經濟發(fā)展用地，其中經濟發(fā)展用地的使用效益與產出將直接影響到村民的經濟收入和生活水平。因此，如何實現(xiàn)村莊集體土地的高效利用成為廣州村莊規(guī)劃的重要內容。

1 廣州村莊集體土地概況

廣州是改革開放的前沿地區(qū)，和珠江三角洲其他地區(qū)的農村一樣，廣州村莊以“村村點火、戶戶冒煙”的方式，直接參與了中國八九十年代的快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，具體表現(xiàn)為三種集體土地的開發(fā)模式。

第一，在集體土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農民通過在自家的土地上發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，既免去了土地獲得的成本，又帶動了本地村民就業(yè)，直接“洗腳上田，進廠務工”，實現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”的就地城市化。第二，轉讓土地使用權給外資企業(yè)或私營企業(yè)。土地是最主要的生產資料之一，通過以集體土地“招商引資”，以租金方式賺取土地收益，實現(xiàn)從種地到“種房子”、“種廠房”的轉變。第三，出租留用地或在留用地上自建物業(yè)出租。留用地是指在國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例（目前廣州市按10%的比例進行返還）作為征地安置，另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發(fā)展生產的建設用地，是廣州村莊集體經濟用地最主要的合法開發(fā)模式。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭力有限，在90年代中國全面對外開放后就紛紛倒閉或改制，逐步退出了歷史舞臺。因此，目前廣州村莊用于經濟發(fā)展的集體土地主要以后兩者為主，尤其以第二種類型為主，用地規(guī)模達98km?。

集體經濟發(fā)展用地的收益是廣州各村集體經濟的重要來源。據(jù)《廣州市村莊摸查問題總結及策略規(guī)劃》統(tǒng)計，廣州村集體2012年平均年收入由數(shù)十萬至上千萬元不等，其中廣州城中村平均集體收入可達1000萬元。這些經濟發(fā)展用地帶來的集體收入，部分作為紅利直接分配給村民，部分作為村共同發(fā)展基金用于基礎設施建設和社會公益事業(yè)。可見，集體經濟發(fā)展用地效益的提高，將有效促進村莊經濟發(fā)展和人均收入水平的提升。

2 困境：缺乏產權保障與規(guī)劃引導

集體經濟發(fā)展用地為廣州村莊帶來了巨大的集體經濟收益。在2004年前，國家土地管理法是明確禁止集體土地使用權流轉（出讓）的，只允許集體經濟組織在符合土地利用總體規(guī)劃的條件下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式使用集體土地用于非農建設發(fā)展經濟，然而廣州大部分農村均以興辦村工業(yè)園的方式出租集體土地使用權。因此，這些集體土地使用權的流轉并未得到土地管理部門的承認，企業(yè)的產權難以得到現(xiàn)行法律的有效保護，部分土地甚至是違法用地。

由于集體建設用地無法提供穩(wěn)定產權甚至是違法的，因此一般村莊只能吸引對用地產權要求不高，注重短期經營的低端制造企業(yè)落戶村莊工業(yè)園，使得廣州市農村集體建設用地建設強度低，用地平均產出率僅1億元/km?左右，目前僅為國有建設用地的1/10，而且由于違法用地上的企業(yè)“破罐子破摔”，更不重視環(huán)境保護，容易導致農田、大氣和水體的污染，進一步加劇村莊土地開發(fā)的各類問題。

3 經濟發(fā)展用地的高效利用策略

3.1 策略一：統(tǒng)籌留用地發(fā)展，引導合法開發(fā)建設

留用地是廣州村莊合法取得建設用地的最為主要的模式，因此村莊規(guī)劃中十分重視留用地的布局與開發(fā)。由于留用地由國家基礎設施（如公路）與開發(fā)項目征地而產生，因此留用地的布局與功能均結合主體征地項目進行統(tǒng)籌考慮，既能實現(xiàn)項目開發(fā)與相關配套功能同步發(fā)展，又能為村莊集體經濟發(fā)展明確方向和提供強大動力（見表1）。

如白云區(qū)江村，村中落戶了市重點農產品物流配送項目“中央大廚房”，項目征地80hm?，返還留用地8hm?，留用地緊鄰主體項目布局，功能定位為配套物流基地，主要為中央大廚房配套冷鏈物流服務，與主體項目共同開發(fā)，預計土地產出可達750萬元/hm?，為村集體經濟帶來6000萬元/年的收入。

3.2 策略二：完善法律手續(xù)，引導物業(yè)轉型

廣州村莊大量的集體用地主要還是手續(xù)不全甚至違法建設的舊廠房用地，這些舊廠房土地利用效益低，環(huán)境污染問題嚴重，是規(guī)劃整治與控制的主要對象，村莊規(guī)劃主要根據(jù)已有的“舊廠房”改造政策進行區(qū)別對待。對于已經完善歷史用地手續(xù)（需要按相關舊廠房改造政策，提交相應證明材料證明業(yè)主有土地使用權）的用地，村莊規(guī)劃承認其土地使用權益，納入村莊規(guī)劃范圍，明確相應土地利用性質和控制要求，協(xié)助土地使用合法化。業(yè)主補交土地出讓金后，其產權可以依據(jù)《廣州市集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》受到法律保護，按相關程序申請自主改造或由政府征收獲得合法補償。

白云區(qū)珠江村位于白云工業(yè)園（白云區(qū)其中一個產業(yè)園區(qū)）內，自90年代園區(qū)設立后，村莊伴隨工業(yè)園區(qū)的發(fā)展不斷發(fā)展壯大。村莊集體土地均出租給園區(qū)內的企業(yè)用于工業(yè)生產，總用地規(guī)模有25hm?，地均產值低的產出僅為70元/m2，高效的企業(yè)可達上千元，目前每年可為村莊集體經濟帶來超過1000萬元的收益。但隨著廣州北部地區(qū)水源保護要求日益嚴格，工業(yè)園區(qū)大部分面積被劃入流溪河水源準保護區(qū)范圍內。白云區(qū)政府因此通過發(fā)展電子商務和生產性服務業(yè)推進白云工業(yè)園轉型發(fā)展，逐步引導工業(yè)遷出。村莊規(guī)劃落實水源保護的要求，并把握產業(yè)轉型趨勢，村內大部分工業(yè)用地規(guī)劃時均增加兼容商務用地的這一兼容性，并提高相關用地的容積率上限，引導工業(yè)向商務服務業(yè)轉型。預計成功實現(xiàn)轉型后，單位面積土地收益可提高5倍以上。

對于未納入“三舊”圖斑標圖建庫的歷史舊廠房用地，村莊規(guī)劃作為違法用地處理，未來將進行強制拆除擬作它用。這樣，既為低效用地提供了改造的出路，實現(xiàn)土地利用效益的提升，又落實了村莊建設規(guī)模的控制和耕地的保護，實現(xiàn)土地的集約節(jié)約及有序開發(fā)利用。

3.3 策略三：引入社會資金合作開發(fā)

留用地是村莊重要的集體資產，但如果缺乏資金投入基礎設施，進行土地平整，道路建設和高質量的管線敷設等工程，土地資產的價值也就難以充分發(fā)揮。而基礎設施建設工程往往需要巨大的資金支持，一般村莊的集體經濟又難以支撐，因此，引入社會資金，和有實力的企業(yè)合作開發(fā)留用地成為村莊推動留用地開發(fā)建設的重要手段。

南橫村位于南沙區(qū)南部珠江口邊上，緊鄰國家級高新技術開發(fā)區(qū)——南沙資訊科技園。受到高新技術開發(fā)區(qū)的輻射帶動，村內集體經濟用地為園區(qū)提供餐飲等相關配套服務，每年可為集體經濟帶來約200萬元的收入。2010年，隨著南沙資訊科技園的擴展，征收了村莊約70hm?農地用作園區(qū)產業(yè)開發(fā)，按相關標準返還村莊7hm?留用地。同年，南山區(qū)批準通過了《關于試行貨幣加物業(yè)方式兌現(xiàn)村留用地指標推進村留用地開發(fā)工作方案》，允許引入社會資金參與村莊留用地開發(fā)建設，因此，南橫村與星河集團合作開發(fā)這7hm?的留用地，打造作為高新技術開發(fā)區(qū)配套的南沙高端濱海居住小區(qū)——南橫服務外包公寓，總投資約8億元，建成約15萬m?的物業(yè)規(guī)模。通過集團公司與村莊協(xié)商，商鋪物業(yè)（總物業(yè)量中的15%，約2萬m?）歸村莊集體所有，公寓住宅物業(yè)（總物業(yè)量的85%，約13萬m?）歸集體公司所有。雖然村莊分得的總量較少，但是商鋪可以出租經營，預計每年可以為村莊帶來約720萬收入。

3.4 策略四：納入城市共同發(fā)展

對于位于城市未來發(fā)展區(qū)內的村莊，村內農地將基本全部作為城市建設用地進行規(guī)劃開發(fā)，村民在就業(yè)上和生活方式上也基本與一般城市居民無異。因此，該類村莊將按城市社區(qū)標準進行規(guī)劃建設和管理，配套完善的公共服務設施和市政基礎設施，部分村莊將實行全村整體拆遷改造，重新規(guī)劃建設高層農民公寓，統(tǒng)一布局留用地，與城市共同發(fā)展。

廣州白云區(qū)未來將在中部建設新城市中心——白云綜合服務功能區(qū)，規(guī)劃范圍涉及園夏村、南方村等村莊，村莊現(xiàn)狀已經建成了一定規(guī)模的居住社區(qū)和工業(yè)區(qū)，大部分建筑均為2至3層的低矮建筑。

通過規(guī)劃協(xié)調，村民同意以高層公寓的方式統(tǒng)一進行拆遷安置。具體運作上，先由政府出面，按需要統(tǒng)一建設好安置小區(qū)，小區(qū)按照城市社區(qū)標準配套小學、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、文化體育活動設施等公共服務設施，安置用地面積30hm?，與原來相比大大節(jié)約了用于居住的建設用地，節(jié)約出來的土地為新增配套設施與商業(yè)開發(fā)提供了空間。

此外，通過整體征地，村莊獲得了約60hm?的留用地指標用于發(fā)展經濟，規(guī)劃統(tǒng)一作為商業(yè)商務用地開發(fā)，總開發(fā)建筑規(guī)模超過200萬m?。通過重新規(guī)劃建設，村莊經濟發(fā)展用地在面積減少的情況下，仍大大提高了建設規(guī)模，而且地均產出由原來的100～500元/m?左右提高至規(guī)劃預期近2000元/m?以上，大大促進土地集約節(jié)約利用。

4 結語

廣州的實踐表明，通過合理的規(guī)劃與引導，能夠實現(xiàn)村莊土地使用效益的提升，而在這個過程中，村集體、政府、村民和企業(yè)都發(fā)揮了不可或缺的作用。

4.1 發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領作用

村莊規(guī)劃是村民與政府共同達成村莊發(fā)展共識的一個重要平臺，這個發(fā)展共識在規(guī)劃過程中形成，通過規(guī)劃成果進行表達。經過科學合理的規(guī)劃及各類發(fā)展策略，村莊的各類土地資源也就能夠實現(xiàn)更有效的配置，大大促進土地效益的提升，真正實現(xiàn)規(guī)劃引領發(fā)展的作用。

4.2 發(fā)揮村委會的核心作用

村民委員會是村民自治和自我管理的基層組織。一個有凝聚力的村委會能夠有效整合渙散的農村，既能匯集村民發(fā)展訴求，與規(guī)劃專業(yè)團隊溝通并形成發(fā)展共識，又能有效的組織規(guī)劃落實。因此，要想村莊發(fā)展，地盡其用，首先應該抓好村莊干部隊伍的建設。

4.3 發(fā)揮社會資金的杠杠作用

土地是村莊最重要的資產，但由于一般村莊難以支撐大額的土地整理、改造成本，往往難以引入最適宜的業(yè)態(tài)或功能，而難以有效釋放土地使用價值。因此，引入社會資金參與村莊建設用地開發(fā)成為廣州村莊建設的重要策略。南橫村的經驗也告訴我們，引入社會資金共同開發(fā)，能夠有效實現(xiàn)土地價值和村莊集體經濟收益最大化。

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