李珺　賈凡

摘要：2014年教育部等七部委的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中，雖然指出了社區(qū)教育與公共服務(wù)的關(guān)系，但是也未對(duì)社區(qū)教育納入基本公共服務(wù)體系采取實(shí)質(zhì)性措施。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)進(jìn)步程度，有必要將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)范圍。這符合國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)和通行做法。社區(qū)教育的基本公共教育服務(wù)可以理解為在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段和水平情況下，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及促進(jìn)社區(qū)治理這一根本目的，以政府為主導(dǎo)提供公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關(guān)的基本支持條件和保障?，F(xiàn)階段納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育范疇，主要是將由政府和社會(huì)提供適應(yīng)大多數(shù)社區(qū)居民需求的公益性社區(qū)教育部分。社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的重點(diǎn)策略是，根據(jù)國(guó)情設(shè)定社區(qū)教育財(cái)政投入的國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)，各地在保障國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和財(cái)政能力適當(dāng)可拓展范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家可在發(fā)達(dá)地區(qū)先行先試社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)教育;基本公共教育服務(wù);財(cái)政投入;策略選擇

中圖分類號(hào)：G720? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-5195（2018）06-0064-08? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2018.06.008

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2013年度教育學(xué)青年項(xiàng)目“推進(jìn)社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化研究——基于上海的實(shí)踐”（ CKA130191）。

作者簡(jiǎn)介：李珺，助理研究員，上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)教育與成人教育研究所（上海 200032）;賈凡，博士，中國(guó)浦東干部學(xué)院辦公廳（上海 201204）。

一、引言

基本公共教育服務(wù)主要是指在教育領(lǐng)域由政府提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共服務(wù)相關(guān)的制度安排。教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展密不可分，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和人民生活水平的提高，勞動(dòng)年齡人口規(guī)模結(jié)構(gòu)改變以及人口老齡化速度加快，人們多樣化的教育需求被不斷催生，從而引發(fā)教育需求的結(jié)構(gòu)性變化?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》提出：保障基本民生，實(shí)現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會(huì)，迫切要求完善基本公共教育服務(wù)體系。所以，基本公共教育服務(wù)范圍在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要中不斷拓展和擴(kuò)容，以充分反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革與發(fā)展態(tài)勢(shì)對(duì)教育的新期待。

過去的五年，基本公共教育服務(wù)的范圍有了進(jìn)一步拓展，學(xué)前教育、高中階段教育、中等職業(yè)教育、特殊教育納入基本公共教育服務(wù)?？梢园l(fā)現(xiàn)，公共教育服務(wù)的范圍和覆蓋面在不斷擴(kuò)大，這既是教育改革和發(fā)展的重大推進(jìn)，也是認(rèn)識(shí)在不斷深化的過程。

但另一方面，我們也看到，目前對(duì)于基本公共教育服務(wù)的理解比較狹義，更多地限定在學(xué)校教育和普通教育領(lǐng)域。實(shí)際上，社區(qū)教育是教育系統(tǒng)重要的組成部分，與其他教育類型不同的是：社區(qū)教育與基本民生、底線民生、熱點(diǎn)民生問題密切相關(guān)，其意旨在促使社區(qū)內(nèi)所有人享有平等的教育機(jī)會(huì)與資源。在當(dāng)前社會(huì)由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)型期，社區(qū)教育在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)治理上的功能和地位日益凸顯，并且對(duì)于滿足人們適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基本的或個(gè)性化的學(xué)習(xí)需求，以及實(shí)現(xiàn)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型城市的重要戰(zhàn)略亦起著舉足輕重的作用。但到目前為止各級(jí)各類政府對(duì)于發(fā)展社區(qū)教育的重要性和緊迫性仍未引起充分認(rèn)識(shí)和足夠重視，社區(qū)教育尚未納入到基本公共教育服務(wù)的保障范圍，在政策層面對(duì)于社區(qū)教育的保障還很不足。比如在教育部等七部委于2014年聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中雖然指出了社區(qū)教育與公共服務(wù)的關(guān)系，但未將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)等硬性保障系統(tǒng)，因而較少能得到長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性的一系列制度支持，為其繼續(xù)發(fā)展壯大帶來(lái)一系列瓶頸問題，繼而直接影響學(xué)習(xí)型社會(huì)、學(xué)習(xí)型城市理念的貫徹落實(shí)。有必要將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)，以獲取穩(wěn)定的和可持續(xù)的公共資源保障，打造出各類滿足于人們需求的社區(qū)教育公共服務(wù)產(chǎn)品，從而不斷擴(kuò)大公共教育的服務(wù)范圍與能力。

二、社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的必要性

1.國(guó)際趨勢(shì)：國(guó)際社會(huì)普遍共識(shí)和通行做法

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和社會(huì)進(jìn)步，教育公共服務(wù)的范圍和覆蓋面不斷擴(kuò)大，從19世紀(jì)40年代到“二戰(zhàn)”前這一階段，西方發(fā)達(dá)國(guó)家注重義務(wù)教育的普及和推廣;“二戰(zhàn)”后直到20世紀(jì)80年代，教育公共服務(wù)呈現(xiàn)出以義務(wù)教育為中心，向兩頭延伸的趨勢(shì)，義務(wù)教育年限延長(zhǎng)，學(xué)前教育、部分職業(yè)教育和培訓(xùn)被納入教育公共服務(wù)范圍（中國(guó)教育科學(xué)研究院，2012）。

在人文主義的深刻影響下，西方國(guó)家將受教育權(quán)和學(xué)習(xí)權(quán)視作公民的基本權(quán)利，重視為不同民族、年齡、性別和社會(huì)背景的每一位居民提供平等的教育機(jī)會(huì)，同時(shí)特別關(guān)注那些處于社會(huì)底層、被邊緣化的弱勢(shì)人群，認(rèn)為社區(qū)教育應(yīng)納入基本公共教育服務(wù)范圍。這體現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)頒布的重大政策文件中以及一些重要表述中。如1948年12月聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議通過的《世界人權(quán)宣言》第26條指出：“人人都有受教育的權(quán)利”;1966年12月通過的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》強(qiáng)調(diào)“人人有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)鼓勵(lì)人的個(gè)性與尊嚴(yán)的充分發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)人權(quán)和基本自由的尊重，并應(yīng)使所有的人都能有效地參加自由社會(huì)”。 20世紀(jì)60、70年代開始，在聯(lián)合國(guó)教科文組織的推動(dòng)下，終身教育、終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會(huì)三大教育思潮在國(guó)際社會(huì)廣為傳播，時(shí)任聯(lián)合國(guó)教科文組織成人教育計(jì)劃科科長(zhǎng)的保羅·郎格朗（Paul Lengrand）指出：終身教育是要把社會(huì)所有的教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及其渠道進(jìn)行整合，以使人們?cè)凇捌渖娴乃胁块T，都能夠根據(jù)需要而方便地獲得接受教育的機(jī)會(huì)”。

毫無(wú)疑問，在“社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)”這一問題上，國(guó)際社會(huì)早已形成共識(shí)，而且在實(shí)踐層面作出各種探索，已成為國(guó)際上通行的做法。許多發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過立法的形式，確保政府把社區(qū)教育的機(jī)構(gòu)、組織、功能、活動(dòng)、設(shè)施、經(jīng)費(fèi)等納入社區(qū)基本公共服務(wù)的范圍。

日本的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，主要來(lái)源于中央和地方。對(duì)自上而下的社會(huì)教育，日本提供了強(qiáng)有力的財(cái)力支持與保障。特別是“地方交付稅”制度（即地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度），其是為了消除不同地區(qū)之間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的教育經(jīng)費(fèi)上的不平衡狀態(tài)，從而促使各地區(qū)的教育得到均衡發(fā)展，保證地方財(cái)政的有效運(yùn)行及均衡發(fā)展。

北歐國(guó)家民眾教育經(jīng)費(fèi)投入大部分主要來(lái)自政府的補(bǔ)貼，很少一部分來(lái)自學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)。政府補(bǔ)貼主要由中央、省、市三級(jí)政府分擔(dān)，其中包括了教師薪俸的1/2、行政費(fèi)用及設(shè)備費(fèi)用的1/3，以及校舍修繕及保養(yǎng)的補(bǔ)助費(fèi)（李艷云，2014）。芬蘭的民眾大學(xué)主要由政府成人教育中心和民眾教育協(xié)會(huì)舉辦，其教育經(jīng)費(fèi)70%來(lái)自國(guó)家補(bǔ)貼，30%來(lái)自地方政府。除了上述政府以財(cái)政支出來(lái)支持成人教育外，各國(guó)政府還通過立法手段來(lái)增加此類教育經(jīng)費(fèi)的投入。瑞典的某些法律中就規(guī)定了雇主或成功企業(yè)須交納一定的成人教育稅或取出企業(yè)所得利潤(rùn)的 10% 用來(lái)發(fā)展成人教育（楊應(yīng)崧，2000）。

總之，無(wú)論是從觀念認(rèn)知的層面，還是從社會(huì)實(shí)踐的層面，無(wú)論是從聯(lián)合國(guó)的層面，還是從各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的層面，社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)已在國(guó)際社會(huì)達(dá)成共識(shí)。

2.社會(huì)訴求：社區(qū)治理創(chuàng)新的根本要求

隨著我國(guó)改革進(jìn)程進(jìn)入深水區(qū)，信仰缺失、環(huán)境污染、員工失業(yè)、群體事件、貧富差距加大、人口老齡化等各種社會(huì)問題不斷涌現(xiàn)，為社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來(lái)不利影響。在此背景下，黨和政府及時(shí)提出社會(huì)治理的執(zhí)政理念，希望通過探索多種新型社會(huì)治理方式，不斷化解社會(huì)矛盾，把改革持續(xù)引向深入。作為社會(huì)構(gòu)成的基本單元，社區(qū)成為社會(huì)治理創(chuàng)新的首選實(shí)驗(yàn)田，社區(qū)教育成為了一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新的有效方式。

2014年8月，教育部等七部委共同印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），提出要“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新”，其背后蘊(yùn)含著一項(xiàng)基本判斷：即社區(qū)教育要快速發(fā)展，“必須與社會(huì)治理相聯(lián)接、與社區(qū)治理相融合。換言之，社區(qū)教育任務(wù)要落地、落實(shí)，就必定要有與社會(huì)治理真切交融、與社區(qū)治理深度交集”（高志敏，2015）。這說(shuō)明在國(guó)家部委層面，已經(jīng)意識(shí)到社區(qū)教育對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要作用。第一，從七部委聯(lián)合發(fā)文這個(gè)舉動(dòng)來(lái)看，社區(qū)教育的實(shí)踐與發(fā)展已經(jīng)滲入到社會(huì)發(fā)展、社區(qū)發(fā)展的各個(gè)層面與領(lǐng)域，其功能發(fā)揮大大超出了傳統(tǒng)學(xué)校教育和青少年教育的范圍，必須調(diào)動(dòng)更廣泛的行政力量和社會(huì)資源才能推動(dòng)。也就是說(shuō)，社區(qū)教育在我國(guó)已經(jīng)彰顯出應(yīng)有的社會(huì)屬性，成為社會(huì)治理創(chuàng)新必不可少的重要內(nèi)容與抓手。第二，《意見》強(qiáng)調(diào)要“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”，這是從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)的一項(xiàng)基本考量?，F(xiàn)階段，按照我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，以及共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體目標(biāo)，要著力縮小社會(huì)差距，就有必要通過社區(qū)教育這樣的公共服務(wù)活動(dòng)，進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距，緩解較突出的社會(huì)發(fā)展矛盾，為社會(huì)治理夯實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)，營(yíng)造良好氛圍（劉志昌，2014）。

3.城市戰(zhàn)略：加快學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的必然選擇

從2013年10月“首屆國(guó)際學(xué)習(xí)型城市大會(huì)”在北京召開，到2014年8月教育部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》指出“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)是實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容和有力支撐，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市是實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要基石”，再到2016年3月發(fā)布的國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中進(jìn)一步明確“加快學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”的目標(biāo)與任務(wù)，表明學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)正在成為國(guó)家治理體系中重要的公共事務(wù)。

如何建設(shè)學(xué)習(xí)型城市， 2012年聯(lián)合國(guó)教科文組織制定的“全球?qū)W習(xí)型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”給出了一整套操作指南。首先，從建設(shè)意義的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)將為社會(huì)和個(gè)人的發(fā)展帶來(lái)積極影響，具體體現(xiàn)在個(gè)體增權(quán)與社會(huì)凝聚、文化與經(jīng)濟(jì)的繁榮、可持續(xù)性發(fā)展方面。其次，從建設(shè)內(nèi)容的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)共有“六大支柱”，其中一個(gè)支柱即為“充滿生機(jī)的社區(qū)學(xué)習(xí)”。它有5個(gè)下級(jí)指標(biāo)，分別為基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)學(xué)習(xí)與參與、邊緣群體融入、社區(qū)學(xué)習(xí)公共投入和社區(qū)學(xué)習(xí)成效。其中每一項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)都可以生產(chǎn)出相應(yīng)的基本公共服務(wù)產(chǎn)品。最后，從具體保障的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)需要各種力量與資源的支持保障：一是要有戰(zhàn)略目光、政治意向和政策承諾;二是要有利益相關(guān)者的有效管理和參與;三是要有資源及潛能的調(diào)動(dòng)與利用（高志敏等，2013）。

基于上述可以得出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的三大特征：第一，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性特征。如“可持續(xù)性發(fā)展”指標(biāo)中有7個(gè)下級(jí)指標(biāo)，分別是市民意識(shí)、綠色空間、空氣污染、能源消耗、公共交通、垃圾管理和環(huán)境影響（高志敏等，2013）。這些內(nèi)容涉及城市社會(huì)發(fā)展的方方面面，甚至可以作為社會(huì)治理創(chuàng)新的一攬子規(guī)劃或綜合性良方。第二，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)具有廣泛性特征。既覆蓋城市轄區(qū)的全部人群，又囊括城市社會(huì)生活的所有時(shí)空。第三，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)有較強(qiáng)的公共性特征，這也是聯(lián)合國(guó)教科文組織的一項(xiàng)重要建議。如在“戰(zhàn)略目光、政治意向和政策承諾”這項(xiàng)指標(biāo)中，就有5個(gè)下級(jí)指標(biāo)，分別為公共政策和學(xué)習(xí)型城市戰(zhàn)略、組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)名流支持、公眾宣傳活動(dòng)以及其他資源支持。社區(qū)教育具有“系統(tǒng)性”、“資源整合性”和“公共性”等關(guān)鍵特征，無(wú)疑是學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的重要抓手?？梢哉f(shuō)，將社區(qū)教育納入基本公共服務(wù)體系是加快學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的必然選擇。

三、納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育主要范疇及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

1.納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育范疇

“社區(qū)教育”一詞最早源于20世紀(jì)初美國(guó)的杜威，他打破了傳統(tǒng)的學(xué)校理念，提倡學(xué)校為社區(qū)的基本雛形，學(xué)校為社區(qū)生活的縮影，從而引發(fā)出“社區(qū)教育”這一概念。那么何為“社區(qū)教育”？著名社會(huì)學(xué)家厲以賢（1999）曾從分析社區(qū)教育的本質(zhì)屬性入手，對(duì)其作出如下定義：“所謂社區(qū)教育，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)全體成員素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及社區(qū)發(fā)展的一種社區(qū)性的教育活動(dòng)和過程?！彼J(rèn)為“凡是為滿足社區(qū)成員的各種需求而進(jìn)行的各種各類教育活動(dòng)，或是正規(guī)的或是非正規(guī)的、或是職業(yè)性的或是文化娛樂性的，或是行政領(lǐng)導(dǎo)的或是民眾組織的，都屬社區(qū)性的教育，都是社區(qū)教育?！?/p>

如今，社區(qū)教育不再是青少年學(xué)校教育的延伸，也不再限于老年人的保健娛樂教育，而是已經(jīng)涉及到社區(qū)居民的各類科學(xué)文化知識(shí)、生產(chǎn)勞動(dòng)技能、公民思想道德、閑暇娛樂生活等許多領(lǐng)域。其具體內(nèi)容包括：思想政治教育、民主法制教育、文化傳承教育、社區(qū)安全教育、社區(qū)發(fā)展教育、環(huán)境生態(tài)教育、家庭生活教育、醫(yī)療衛(wèi)生教育、人口素質(zhì)教育、老年教育、婦女教育、親子教育、健康教育、娛樂教育、休閑教育、職業(yè)訓(xùn)練教育、再就業(yè)教育、弱勢(shì)人群生存及勞動(dòng)力技能培訓(xùn)教育以及外來(lái)人員培訓(xùn)等。

與其他教育形式相比，社區(qū)教育的對(duì)象是最龐大的、最具差異性和個(gè)性化的群體，由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化背景、個(gè)人修養(yǎng)的差異，社區(qū)居民對(duì)于社區(qū)教育的需求也呈現(xiàn)出多層次、多樣性的特點(diǎn)。大多數(shù)的人參與社區(qū)教育是基于生存、發(fā)展以及提高生活質(zhì)量的需求，也不缺乏一部分人的需求是享受型和高品質(zhì)教育。根據(jù)這種差異性的需求，社區(qū)教育既包括滿足大多數(shù)人生存和發(fā)展需要的公益性教育，也包含滿足部分人由市場(chǎng)引入的非公益型教育項(xiàng)目需求。根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，將所有社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)范圍是不太現(xiàn)實(shí)的，而將基礎(chǔ)的社區(qū)教育，也就是由政府和社會(huì)提供適應(yīng)大多數(shù)社區(qū)居民需求的公益性教育，尤其是與提高生活質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、適合大多數(shù)社區(qū)成員需要的這一類教育納入基本公共教育服務(wù)范圍，是城市公共服務(wù)不斷完善的重要體現(xiàn)，也是國(guó)際社會(huì)的重要共識(shí)。它可以是免費(fèi)或低收費(fèi)的。

那么社區(qū)教育中哪些內(nèi)容是屬于應(yīng)該納入基本公共教育服務(wù)范疇的？就這一問題，學(xué)者葉忠海（2011）提出可向以下方向拓展：一是基礎(chǔ)性的職業(yè)培訓(xùn)。具體而言，待業(yè)、失業(yè)人員的上崗培訓(xùn)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)力的就業(yè)培訓(xùn)等。二是基礎(chǔ)性的市民終身學(xué)習(xí)項(xiàng)目。具體而言，包括完善以社區(qū)學(xué)院-社區(qū)學(xué)校-居（村）委的市民終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)體系，打造教育信息化公共服務(wù)平臺(tái)，形成居民學(xué)習(xí)10分鐘服務(wù)圈等。

很明顯，這些內(nèi)容是關(guān)乎到社會(huì)民生和民眾福祉，需要政府“兜底”提供的社區(qū)教育服務(wù)。筆者從教育部等七部門印發(fā)的《推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》以及《教育部九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中對(duì)涉及到社區(qū)教育的內(nèi)容做進(jìn)一步梳理和歸類，將可納入基本公共服務(wù)范圍的社區(qū)教育大致分為四類：第一類是就業(yè)培訓(xùn)，包括就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)、生存技能培訓(xùn)、殘疾人培訓(xùn)、農(nóng)民工培訓(xùn)及社會(huì)融入培訓(xùn);第二類是現(xiàn)代生活教育培訓(xùn)，包括文明禮儀、生活方式、法治社會(huì)、思想道德、科學(xué)生活、安全健康、權(quán)益保護(hù);第三類是技能培訓(xùn)，包括農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能提升;第四類是教育或心理指導(dǎo)服務(wù)，包括家庭教育指導(dǎo)、農(nóng)村留守兒童及老人指導(dǎo)。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市來(lái)說(shuō)，由于人口老齡化問題與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型相互影響，與高齡化、少子化、空巢化現(xiàn)象相互疊加，給養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)巨大壓力，因此，為老年人提供的健康保健、日常生活技藝、法律、文化以及基礎(chǔ)的計(jì)算機(jī)、外語(yǔ)等方面的知識(shí)培訓(xùn)，也應(yīng)納入基本公共服務(wù)范疇之內(nèi)。需要注意的是，基本公共教育服務(wù)的范圍具有動(dòng)態(tài)性，其內(nèi)容和范疇會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展而進(jìn)一步拓展和擴(kuò)大。

社區(qū)教育的基本公共教育服務(wù)可以理解為：在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到一定階段和水平，為保證大多數(shù)的社區(qū)居民能夠更加公平、便捷、有質(zhì)量地獲取與自身生存與發(fā)展密切相關(guān)的教育及學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及促進(jìn)社區(qū)治理這一根本目的，由政府為主導(dǎo)提供經(jīng)費(fèi)投入、資源建設(shè)、設(shè)施配備、隊(duì)伍建設(shè)等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關(guān)的基本支持條件。

政府及社會(huì)在提供社區(qū)教育基本公共教育服務(wù)過程中，要努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化?！熬然敝饕w現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面是每一位居民的公平發(fā)展。要認(rèn)識(shí)到居民發(fā)展需求的多樣性和廣泛性，讓每位居民都享有公平的教育機(jī)會(huì)，特別是社會(huì)底層人群和弱勢(shì)群體。另一方面是區(qū)域間的公平發(fā)展。要認(rèn)識(shí)到社區(qū)發(fā)展之間的差異性，不能只關(guān)注那些基礎(chǔ)好、發(fā)展好的社區(qū)，而要給每個(gè)社區(qū)以公平的發(fā)展權(quán)，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展和共同進(jìn)步。

2.社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)是一項(xiàng)制度安排。任何一項(xiàng)制度安排必須要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，或者具備一定的經(jīng)濟(jì)條件。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異性巨大，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)現(xiàn)將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)體系顯然不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。但是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平比較發(fā)達(dá)的省市地區(qū)，嘗試將與居民生存和發(fā)展密切相關(guān)的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)體系，則是率先實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重大突破口。

以上海為例。上海屬于我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)處于全國(guó)領(lǐng)先水平。從下表人均可支配收入情況來(lái)看，近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)居民人均可支配收入也在快速增加。2017年，上海居民人均可支配收入近6萬(wàn)，較2011年36230元增長(zhǎng)62.8%。與全國(guó)居民人均可支配收入相比，上海要高出近2倍。人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指標(biāo)。這也意味著隨著物質(zhì)生活水平快速提高，上海市民對(duì)充實(shí)精神生活的期待以及獲取知識(shí)和技能的渴望也會(huì)愈來(lái)愈強(qiáng)烈。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府財(cái)政實(shí)力也在快速增長(zhǎng)。根據(jù)上海統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)（見下圖）：上海一般公共財(cái)政預(yù)算收入從2000年到2017年一直保持較快增長(zhǎng)，這為政府基本公共教育服務(wù)提供了雄厚的財(cái)力保障。

四、社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的策略選擇

1.不斷加大社區(qū)教育財(cái)政投入，健全事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的公共財(cái)政制度

國(guó)家的財(cái)政投入是社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，對(duì)社區(qū)教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而我國(guó)財(cái)政對(duì)教育板塊整體投入長(zhǎng)期不足，更不用說(shuō)社區(qū)教育在教育經(jīng)費(fèi)不足情況下獲得充足的財(cái)政支持了。盡管我國(guó)每年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)都在增加，但由于多年來(lái)社區(qū)教育都被視為是非正規(guī)教育、非正式教育，因此一直被排斥在國(guó)家教育體系之外。由于得不到體制的保障，因此凡涉及社區(qū)教育的經(jīng)費(fèi)、人員與設(shè)施的問題都一概無(wú)從談起（吳遵民等，2016）。社區(qū)教育在法律中無(wú)地位、無(wú)身份的尷尬境地，導(dǎo)致在有限的“其他教育經(jīng)費(fèi)”（教育部，2017）中還經(jīng)常受到擠占、挪用、克扣，一些地區(qū)由于缺乏社區(qū)教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，社區(qū)教育活動(dòng)無(wú)法持續(xù)有效開展。

財(cái)政支持是社區(qū)教育發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，缺乏穩(wěn)定的、持續(xù)增長(zhǎng)的社區(qū)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的支持而談將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)，則不過是“空中樓閣”。因此建議根據(jù)我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、財(cái)力差異較大的國(guó)情，設(shè)定社區(qū)教育財(cái)政投入的國(guó)家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整，在兼顧各級(jí)財(cái)政承受能力的同時(shí)，逐步提高保障水平。各地可在充分保障國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，按照社區(qū)常住人口進(jìn)行分類劃撥，以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的高低為依據(jù)劃分為5元以上（含5元）和10元以上（含10元）不同檔次，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行經(jīng)費(fèi)檔次的申請(qǐng)（吳遵民等，2018），且在考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政能力實(shí)際情況下，適當(dāng)拓展范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)。

要注意優(yōu)化教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多的資金投入到社區(qū)教育領(lǐng)域，按照“中央宏觀調(diào)控、?。ㄊ校┙y(tǒng)籌、管理以區(qū)為主”的原則，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，使更多的資金向中西部、農(nóng)村、基層傾斜，保障中西部地區(qū)或發(fā)展薄弱地區(qū)獲得基本的社區(qū)教育財(cái)政支持，使基層政府公共服務(wù)供給獲得基本的財(cái)政保障能力。另外還可考慮設(shè)立社區(qū)教育發(fā)展保障專項(xiàng)資金，將社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常性預(yù)算。在教育部和人社部設(shè)立社區(qū)教育專項(xiàng)財(cái)政撥款機(jī)制，明確社區(qū)教育在國(guó)家和地方財(cái)政中應(yīng)該占的固定比例（吳遵民等，2018）。

還要加強(qiáng)社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，合理劃分上一級(jí)政府和下一級(jí)政府之間的事權(quán)，建立事權(quán)和財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配的財(cái)政體制，讓基層政府負(fù)責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育相關(guān)活動(dòng)，承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。開展社區(qū)教育可根據(jù)“費(fèi)隨事走”的精神，確保社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)用到實(shí)處。另外，在加強(qiáng)政府財(cái)政投入的同時(shí)，還要努力拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入，探索多元、穩(wěn)定的社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)籌措渠道，建立穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

2.完善立法，在財(cái)力充裕地區(qū)可率先將公益性的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)保障

雖然社區(qū)教育在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的功能不斷凸顯，但就目前來(lái)看對(duì)于社區(qū)教育發(fā)展的政策制度供給卻極為不足。早在2004年教育部就出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，時(shí)隔12年后的2016年教育部等九部門再次出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》。從政策文本來(lái)看，雖然認(rèn)識(shí)到社區(qū)教育與公共服務(wù)之間的關(guān)系，但是并沒有明確將公益性的社區(qū)教育作為基本公共服務(wù)，也沒有具體的制度設(shè)計(jì)和強(qiáng)勁的保障措施。從施行過程看存在著保障力度不夠，缺乏強(qiáng)制力等問題，在一定程度上制約了社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)幅員遼闊，地域發(fā)展差異較大，不能簡(jiǎn)單地在全國(guó)統(tǒng)一將公益性的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好、財(cái)政保障能力充裕的地區(qū)可率先實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，提高社區(qū)教育的支出比重，擴(kuò)大基本公共教育服務(wù)的范圍。如上海在《上海市教育綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革推進(jìn)教育綜合改革的實(shí)施意見》（2018）中明確提出：完善終身教育立法，在終身教育體系中明確社區(qū)教育、老年教育等社會(huì)基本公共服務(wù)屬性，保障終身教育改善民生、促進(jìn)公平、優(yōu)化社會(huì)治理等基本公共服務(wù)供給?？梢?，在財(cái)力充裕地區(qū)可進(jìn)一步完善終身教育立法，明確將公益性的社區(qū)教育作為基本公共教育服務(wù)的一部分并制定社區(qū)教育基本公共教育服務(wù)的清單，明確各級(jí)政府在提供社區(qū)教育基本公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任，包括服務(wù)責(zé)任、支出責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、考核責(zé)任等，合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.建立多元社會(huì)力量參與機(jī)制

隨著科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展、知識(shí)更新速度進(jìn)一步加快，廣大社會(huì)成員的教育公共需求持續(xù)快速增長(zhǎng)，對(duì)服務(wù)供給的內(nèi)容和形式要求越來(lái)越多元化，對(duì)服務(wù)質(zhì)量要求也逐漸提高。過去單一的以政府為主體的供給方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市民多元化的學(xué)習(xí)需求，因?yàn)椤皢渭冇烧峁┕卜?wù)，缺乏公共服務(wù)供給的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，自然使政府缺乏降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量與效率的激勵(lì)機(jī)制”（安應(yīng)民等，2011），造成了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足、供給質(zhì)量和效率低下等問題。

在建設(shè)服務(wù)型政府的社會(huì)背景下，政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系正發(fā)生著重大變化，逐漸從行政命令式的上下級(jí)關(guān)系演變?yōu)榛谄跫s的新型合作伙伴關(guān)系。在社區(qū)教育領(lǐng)域，政府可以嘗試進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)活力，將一些管不了也沒有能力管的基本公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)的、有能力的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，一些關(guān)乎民生的重大社區(qū)基本公共教育服務(wù)項(xiàng)目在政府主導(dǎo)的前提下通過制定稅收優(yōu)惠以及政府補(bǔ)貼等其他政策吸引社會(huì)力量積極參與進(jìn)來(lái)，通過合同外包、授權(quán)委托、特許經(jīng)營(yíng)、志愿、社會(huì)資本參與等多種合作機(jī)制，建立起合作治理格局。政府在其中掌握著服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、分布等決定權(quán)，同時(shí)注意加強(qiáng)完善購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的監(jiān)管和規(guī)范。在公共服務(wù)供給過程中，還要重視公民的參與，建立利益訴求表達(dá)機(jī)制。因?yàn)椴煌膫€(gè)體對(duì)于公共利益、公共價(jià)值的理解是具有差異的。政府要更廣泛、更深入地掌握公眾的偏好，就必須更多地依賴于不同類型的參與方式，通過公眾會(huì)議、議題評(píng)價(jià)、咨詢委員會(huì)、焦點(diǎn)團(tuán)體等來(lái)收集并處理信息。如日本公民館的“利用團(tuán)體懇談會(huì)”“運(yùn)營(yíng)審議會(huì)”“市民意見聽證會(huì)”“體制檢討委員會(huì)”等運(yùn)作方式，無(wú)一例外地體現(xiàn)了社區(qū)教育以公民為本的思想和理念。

4.加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估，建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

政府在基本公共服務(wù)供給中負(fù)有主導(dǎo)責(zé)任，“這種主導(dǎo)責(zé)任一方面體現(xiàn)為公共服務(wù)籌資過程中的核心主體責(zé)任;另一方面體現(xiàn)為對(duì)參與公共服務(wù)供給的其他合作主體的引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督責(zé)任，如引導(dǎo)中心城區(qū)的資源向郊區(qū)縣的逆向流動(dòng)，監(jiān)督其他供給主體是否有損害公共服務(wù)消費(fèi)者利益的行為等”（孔凡河，2015）。

在西方，對(duì)于公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估最為常見的形式就是每年度都會(huì)進(jìn)行市民滿意度調(diào)查或者社區(qū)態(tài)度調(diào)查，主要以公民滿意度和公民需求為出發(fā)點(diǎn)。借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，可以通過建立連續(xù)性的績(jī)效評(píng)估制度，制定教育公共服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系，不僅將社區(qū)教育基本公共服務(wù)的提供數(shù)量作為重要考察點(diǎn)，還將公共服務(wù)質(zhì)量亦即公民滿意度和社會(huì)的需求度作為重要衡量指標(biāo)納入到績(jī)效評(píng)價(jià)體系之中，建立統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以及公共服務(wù)質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目等，促使地方政府為改善公共服務(wù)而不懈努力。

在完善基本公共服務(wù)績(jī)效考核機(jī)制的同時(shí)還應(yīng)該建立其嚴(yán)格的基本公共服務(wù)問責(zé)制，將基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系。

5.以質(zhì)量為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)有效供給水平

目前在社區(qū)教育發(fā)展過程中已經(jīng)具備先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備和技術(shù)平臺(tái)，緊接著要考慮的是如何在管理水平、服務(wù)質(zhì)量上做到進(jìn)一步提升。從公共服務(wù)理論的角度來(lái)看，影響社區(qū)教育公共服務(wù)質(zhì)量因素包括社區(qū)教育教師的專業(yè)能力、社區(qū)教育公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)意識(shí)和態(tài)度等方面。因此，提高社區(qū)教育教師的專業(yè)能力，改善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)意識(shí)顯得至關(guān)重要。

從社區(qū)教育教師專業(yè)能力看，目前社區(qū)教育教師專業(yè)化水平還不強(qiáng)，專職教師數(shù)量較少，大部分的師資和管理人員基本都是由兼職人員和志愿者構(gòu)成。由于其構(gòu)成的復(fù)雜性、能力的差異性造成社區(qū)教育整體發(fā)展水平不高。再加上社區(qū)教育專職工作者隊(duì)伍的編制、待遇、職稱評(píng)定等問題一直沒有有效解決，致使隊(duì)伍穩(wěn)定性較差，流動(dòng)性較大。因此，要將社區(qū)教育教師隊(duì)伍的建設(shè)作為社區(qū)教育事業(yè)重要的基礎(chǔ)工作來(lái)抓，做到一方面加強(qiáng)社區(qū)教育的人才培養(yǎng)和培訓(xùn)體系建設(shè)，建立從業(yè)人員資格證書與準(zhǔn)入制度;另一方面通過改善待遇，制定編制序列、培養(yǎng)和職業(yè)規(guī)劃等基本制度，確保能夠“留住人”和“留好人”。

從社區(qū)教育的供給結(jié)構(gòu)來(lái)看，目前需求側(cè)和供給側(cè)之間還存在著不匹配問題。這也是制約社區(qū)教育公共服務(wù)質(zhì)量的重要問題。要處理好這一問題，最關(guān)鍵的是要提高公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)性和針對(duì)性。一是要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立基本公共服務(wù)配置平臺(tái)，及時(shí)對(duì)公眾對(duì)于課程資源、教學(xué)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方式等方面的多樣化需求進(jìn)行采集，實(shí)現(xiàn)資源的合理配置。二是政府要充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的優(yōu)勢(shì)和積極性，與包括公民個(gè)人在內(nèi)的社會(huì)力量開展平等合作，實(shí)現(xiàn)供需的有效銜接。

從社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)來(lái)看，進(jìn)一步提高責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)以及質(zhì)量意識(shí)，樹立以提高質(zhì)量為核心的社區(qū)教育發(fā)展觀，建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的工作機(jī)制，始終以社區(qū)人的發(fā)展為核心來(lái)統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)教育的改革和發(fā)展工作。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和 《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011-2017）。

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收稿日期 2018-03-19 責(zé)任編輯 田黨瑞