李營(yíng)柯

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展被定為國(guó)家的重大發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀被外界視為繼珠三角、長(zhǎng)三角之后的又一重要經(jīng)濟(jì)引擎，發(fā)展戰(zhàn)略地位十分重要，而京津冀地區(qū)相較珠三角和長(zhǎng)三角發(fā)展成效欠缺，其潛力有待進(jìn)一步挖掘。在此戰(zhàn)略背景下，研究環(huán)首都周邊貧困地區(qū)的發(fā)展并采取有效發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。如何抓住京津冀協(xié)同發(fā)展的歷史性機(jī)遇，推動(dòng)環(huán)首都貧困的地區(qū)脫貧并縮小與北京的差距，這也是實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。本文主要對(duì)環(huán)首都貧困帶的發(fā)展現(xiàn)狀及致貧原因進(jìn)行分析。

環(huán)首都貧困帶發(fā)展現(xiàn)狀

2005年8月17日，亞洲開(kāi)發(fā)銀行資助的一份調(diào)查報(bào)告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念：在國(guó)際大都市北京和天津周?chē)?，環(huán)繞著河北的3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬(wàn)貧困人口。直接與北京接壤呈現(xiàn)C型包圍圈的河北省張家口、承德、保定三地就有25個(gè)國(guó)家級(jí)和省級(jí)貧困縣，這25個(gè)貧困縣被稱(chēng)為環(huán)首都貧困帶。

目前，環(huán)首都周邊25個(gè)貧|禾1縣，共有235.9萬(wàn)貧困人口，占河北省貧困人口總數(shù)的42.1%。這些地方的發(fā)展存在著水平落后、產(chǎn)業(yè)層次較低、居民生活水平差、社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后等問(wèn)題。環(huán)首都貧閑帶雖然在這些年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所提高，但與北京市的發(fā)展差距并沒(méi)有明顯縮小。其經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要表現(xiàn)為：環(huán)首都貧困地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值發(fā)展滯后；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；財(cái)政收支和人均收入較低；投資消費(fèi)水平較低；居民生活水平有待提高等。

（1）環(huán)首都貧困地區(qū)的人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)滯后

人均GDP與工業(yè)化進(jìn)程和社會(huì)穩(wěn)定，具有一定內(nèi)在聯(lián)系。亨廷頓分析，人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)與社會(huì)安定、社會(huì)和諧成正比。

從環(huán)首都貧困地區(qū)與河北省、北京的人均GDP的對(duì)比來(lái)看，北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)疑是遙遙領(lǐng)先的。2000年，環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為3 378.6元，7592元，24122元，北京市的人均GDP是環(huán)首都貧困地區(qū)的7倍之多，差距較為懸殊；2015年，環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP與河北省的人均GDP以及北京市的人均GDP分別為：24108.73元，40255元，106497元，環(huán)首都貧困地區(qū)與河北省和北京市的人均GDP之間的差距有所減小，但環(huán)首都貧困地區(qū)的人均GDP仍不到北京市的1/4。

在京津冀的城市圈里，北京即作為國(guó)家的首都，也是京津冀一體化的核心，呈現(xiàn)出“一支獨(dú)秀”的特點(diǎn)，而周邊貧閑地區(qū)的區(qū)域發(fā)展滯后，城市系統(tǒng)發(fā)育不良。北京作為區(qū)域發(fā)展的中心，并沒(méi)有完全的發(fā)揮核心作用，是一種典型的“核心-邊緣”模式的空間發(fā)展模式。

（2）三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比北京市的存在較大懸殊

北京與周邊貧閑地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大差距，是由諸多因素綜合作用的結(jié)果，但影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)因素是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。一國(guó)或一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重心由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)逐次轉(zhuǎn)移的過(guò)程，標(biāo)忐著一國(guó)或一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低和發(fā)展階段、方向。一般來(lái)說(shuō)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化、高級(jí)化，會(huì)呈現(xiàn)“三二一”的演變趨勢(shì)。

（3）環(huán)首都貧困地區(qū)的財(cái)政收支與北京市的差距懸殊

環(huán)首都貧困地區(qū)的財(cái)政收支情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期的河北省和北京的財(cái)政收支水平。雖然近年來(lái)，環(huán)首都貧困地區(qū)的財(cái)政收入和支出呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)，但是在2015年河北省的公共財(cái)政預(yù)算收入是環(huán)首都貧困地區(qū)的46倍之多，公共財(cái)政支出是環(huán)首都貧困地區(qū)的23倍；北京地區(qū)的公共財(cái)政支出是環(huán)首都貧困地區(qū)的23倍之多，北京地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入總值更是該地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入總值近80倍。

可以看出北京地區(qū)的財(cái)政收支增長(zhǎng)的速度快于周邊貧閑地區(qū)，北京與周邊地區(qū)的財(cái)政收支的差異沒(méi)有明顯的縮小。京冀地區(qū)發(fā)展沒(méi)有發(fā)揮協(xié)同并進(jìn)作用。北京發(fā)展的極化效應(yīng)明顯，作為核心并沒(méi)有發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)帶頭作用，呈現(xiàn)“核心一邊緣”的發(fā)展結(jié)構(gòu)模式。

（4）環(huán)首都貧困地區(qū)的投資、消費(fèi)發(fā)展水平亟需提高

在研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異時(shí)，必須對(duì)引起區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異重要因素重視，包括投資、消費(fèi)與進(jìn)出口貿(mào)易，三者并稱(chēng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車(chē)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起著至關(guān)重要的作用。作為投資中最為重要的固定資產(chǎn)投資，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異加大的重要因素。環(huán)首都貧困地區(qū)與北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異有不斷縮小的趨勢(shì)，但是與北京相比，差距仍維持在5-6倍左右，內(nèi)貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足；從社會(huì)消費(fèi)品零售來(lái)看，區(qū)域差距不斷擴(kuò)大，總體增速緩慢，消費(fèi)額明顯偏低。

綜上分析，環(huán)首都貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)落后北京地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，其硬指標(biāo)提不上來(lái)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，多以第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)為主；財(cái)政收入有限，居民人均收入與北京比較仍存在很大差距，貧富收入差距不斷拉大；內(nèi)外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與北京地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放水平明顯薄弱。相較珠三角和長(zhǎng)三角地區(qū)，北京市與首都周邊區(qū)域并沒(méi)有完全發(fā)揮京津冀區(qū)域一體化的協(xié)同發(fā)展趨勢(shì)，完全是處于兩個(gè)不同發(fā)展級(jí)上。

環(huán)首都貧困帶的致貧原因分析

環(huán)首都貧困地區(qū)受自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重因素影響，長(zhǎng)期處于相對(duì)封閉的自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、生產(chǎn)力水平低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩決定了其社會(huì)發(fā)育程度低、在文化教育、農(nóng)業(yè)科技推廣、醫(yī)療資源和生存技能等方面受到極大約束，進(jìn)而制約著地區(qū)物質(zhì)資本和人力資本的積累，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成惡性循環(huán)，最終導(dǎo)致慢性貧閑問(wèn)題。

（1）環(huán)首都貧閑地區(qū)的自然條件惡劣，生態(tài)資源較匱乏，對(duì)貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有待完善

當(dāng)一個(gè)地區(qū)由于環(huán)境先天的脆弱性，或者由于資源的不合理利用等人類(lèi)活動(dòng)引起生態(tài)負(fù)荷超過(guò)生態(tài)承載力時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)赤字、生態(tài)環(huán)境惡化的情況，進(jìn)而阻礙該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。眾多研究表明，自然生態(tài)問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題相互影響、相互交織，生態(tài)脆弱的地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的貧困地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)一般也是生態(tài)問(wèn)題比較突出的地區(qū)。

1.環(huán)首都貧困地區(qū)多處于深山區(qū)、高原牧區(qū)和地方病多發(fā)區(qū)地區(qū)，氣候條件惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，不利于人們?nèi)粘Ｉ睿也焕谵r(nóng)作物生長(zhǎng)

環(huán)首都貧困地區(qū)地處內(nèi)蒙高原與華北平原過(guò)渡地帶，氣候條件為半干旱和半濕潤(rùn)區(qū)。區(qū)內(nèi)包括沙化嚴(yán)重的壩上高原、石化嚴(yán)重的燕山和太行山區(qū)、鹽堿遍地的黑龍港流域，自然條件十分惡劣。

2.環(huán)首都貧困地區(qū)多處于生態(tài)屏障和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的地位，北京要求該區(qū)域?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和涵養(yǎng)，從而限制了貧困地區(qū)對(duì)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)和利用。

環(huán)首都貧困地區(qū)為京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障，是北京水源地和風(fēng)沙源的重點(diǎn)治理區(qū)。脆弱的自然環(huán)境使得該貧困地區(qū)成為自然災(zāi)害的多發(fā)區(qū)。由于貧困地區(qū)本身特殊的地理位置，再加上北方少雨多旱的天氣，使得占全國(guó)人口1%的首都都市圈平均只擁有全國(guó)1%的水資源總量，然而，北京81%的用水、天津93%的用水都來(lái)自河北，作為京津的水源地，河北為了給京津提供充足、清潔的水資源，不斷提高水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)這一地區(qū)資源開(kāi)發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，因而不可避免地制約了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。正是自然資源尤其是水資源的缺乏，再加上多發(fā)的自然災(zāi)害，使得環(huán)首都貧困地區(qū)雖然處于中國(guó)東部的區(qū)位，卻只有中國(guó)中部的發(fā)展水平。

為了保證首都的供水和生態(tài)環(huán)境，國(guó)家對(duì)這些地區(qū)實(shí)行限制開(kāi)發(fā)政策。比如，在這些地方山區(qū)全面禁牧，嚴(yán)格控制高耗水農(nóng)業(yè)，大規(guī)模關(guān)停高污染企業(yè)等等。這些措施，也在一定程度上導(dǎo)致了這些地區(qū)和周邊地區(qū)發(fā)展差距拉大，脫貧致富困難。

3.環(huán)首都貧困地區(qū)土地難以有效利用，可耕地面積相對(duì)狹小，土地產(chǎn)出水平低下

由于環(huán)首都貧困山區(qū)地理自然條件差，氣候惡劣，土地瘠薄零散，干旱、洪澇、風(fēng)雹、霜凍等自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件脆弱，生產(chǎn)力水平低，收入難以穩(wěn)定。過(guò)度開(kāi)墾、放牧導(dǎo)致的森林和草地植被銳減，水土流失嚴(yán)重，沙漠化日益嚴(yán)峻；水資源短缺，水生態(tài)平衡失調(diào)和地下水位下降；風(fēng)沙、干旱、荒漠化、鹽漬化等一系列問(wèn)題長(zhǎng)期影響和制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.環(huán)首都貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，政府的扶持力度不夠

造成首都周邊部分地區(qū)“連片貧困”是多重因素疊加而成的。一方面這一地區(qū)自然條件惡劣，當(dāng)?shù)刎?cái)力有限，扶持力度不夠；另一方面，由于負(fù)有為首都保護(hù)水源和生態(tài)的特殊使命，國(guó)家對(duì)這一地區(qū)實(shí)行限制開(kāi)發(fā)政策，因而，“政策致貧”和生態(tài)補(bǔ)償不完善等因素也不可小覷，總體而言，環(huán)首都貧困地區(qū)主要由于現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償體制不合理造成的。

多年來(lái)北京市和河北省對(duì)環(huán)首都貧閑地區(qū)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了資金支持，以對(duì)口支援資金和項(xiàng)目建設(shè)資金為主，缺乏明確的協(xié)商平臺(tái)和機(jī)制，導(dǎo)致橫向生態(tài)補(bǔ)償發(fā)育不健全。

發(fā)展畜牧業(yè)曾是許多山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的重要手段。然而，為了配合京津風(fēng)沙源治理工程，自2002年12月起，首都周邊這些山區(qū)全部實(shí)行了禁牧政策。目前，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)貼主要問(wèn)題是：

第一，補(bǔ)償資金主要分配給政府，補(bǔ)償范圍難界定：政府的草原補(bǔ)償情況客體范圍主要包括農(nóng)業(yè)部、省農(nóng)業(yè)廳、市農(nóng)牧局、縣（區(qū)）農(nóng)牧局（畜牧局）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及當(dāng)?shù)鼐用?。在?shí)際操作中，草原補(bǔ)償資金主要分配給政府，草原補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)際受益對(duì)象不明確，導(dǎo)致管理費(fèi)用和生態(tài)補(bǔ)償資金分配不合理利用；草原補(bǔ)償中享受牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼戶難以界定。

第二，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)且不合理，無(wú)法體現(xiàn)連續(xù)性：生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于退耕還草前的經(jīng)濟(jì)效益，截止到2015年，張家口壩上地區(qū)禁牧補(bǔ)助面積1963.84萬(wàn)畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為6元/畝，共補(bǔ)助資金11783.04萬(wàn)元，根據(jù)赤城縣畜牧局統(tǒng)計(jì)，實(shí)行禁牧政策后僅養(yǎng)殖業(yè)一項(xiàng)，農(nóng)民每年減收6500多萬(wàn)元，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于生態(tài)建設(shè)成本；張家口與承德地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償以項(xiàng)目工程建設(shè)為主，便于操作，但隨著項(xiàng)目或工程的結(jié)束，補(bǔ)償資金就會(huì)中斷，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)無(wú)法持續(xù)進(jìn)行，缺乏長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。

（2）行政區(qū)劃整體系統(tǒng)水平偏低，城市群功能定位不清

京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略備受黨中央重視，京津冀應(yīng)根據(jù)各地時(shí)有情況，有效制定策略措施協(xié)調(diào)各方把發(fā)展綱要落到實(shí)處。然而，在現(xiàn)實(shí)中，京、津、冀三地作為中國(guó)第三個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其相互之間的功能定位混亂也是造成形成環(huán)首都貧困地區(qū)的一個(gè)重要原因，主要體現(xiàn)在其行政隔閡上，三者沒(méi)有形成統(tǒng)一的整體，缺少公共對(duì)話的平臺(tái)，缺少統(tǒng)籌能力，各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

在過(guò)去的發(fā)展中，主要體現(xiàn)在設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體性較差、效率不高且處于無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。在一些區(qū)域性港口、機(jī)場(chǎng)、跨地區(qū)高速公路和城際快速通道建設(shè)中，缺乏必要的統(tǒng)籌安排。由此可見(jiàn)，決策管理者各執(zhí)一方，政策單一、不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致貧困地區(qū)形成的決定性因素。

（3）環(huán)首都貧閑地區(qū)社會(huì)保障有待進(jìn)一步完善，醫(yī)療資源較缺乏

環(huán)首都貧困地區(qū)的居民生活水平偏低，因病致貧、因病返貧現(xiàn)象較嚴(yán)重

因病致貧、因病返貧是致使地區(qū)貧困的一個(gè)重大原因。其原因主要有：第一，農(nóng)村居民的收入偏低。這一點(diǎn)從環(huán)首都貧困地區(qū)中的農(nóng)民人均純收入可以說(shuō)明。農(nóng)民收入水平偏低，這直接導(dǎo)致其醫(yī)療支付能力不足，加大了貧困脆弱性。尤其是對(duì)于低收人家庭，在收入僅僅能維持溫飽的情況下，若再遇到大病沖擊時(shí)往往不能應(yīng)對(duì)，最終返貧。第二，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療資源較為缺乏。環(huán)首都貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源投入不足，未能達(dá)到河北省平均水平。

環(huán)首都貧困地區(qū)的醫(yī)療資源有限，設(shè)備落后，醫(yī)療人才短缺，整體醫(yī)療水平不高，也在一定程度上存在延誤患者病情的可能，后續(xù)治療花費(fèi)大量人力物力財(cái)力，使家庭致貧返貧。為解決貧閑地區(qū)人民的看病難題，我國(guó)頒布和實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，農(nóng)村居民可享受一定的就醫(yī)優(yōu)惠，在政策規(guī)定的范圍內(nèi)報(bào)銷(xiāo)一定額度的醫(yī)療費(fèi)用，但這項(xiàng)優(yōu)惠政策在有些地區(qū)難以有效發(fā)揮作用。

（4）環(huán)首都貧困地區(qū)部分官員貪腐行為嚴(yán)重?fù)p害了貧困農(nóng)民的切身利益

目前，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪頻發(fā)，不僅有當(dāng)?shù)卣?wù)財(cái)務(wù)不透明、缺乏監(jiān)督“一言堂”等問(wèn)題，還有相關(guān)責(zé)任部門(mén)甚至是紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不正確履行職責(zé)等問(wèn)題，造成大批扶貧資金“代理人”監(jiān)守自盜、雁過(guò)拔毛、強(qiáng)占掠奪，嚴(yán)重?fù)p害了貧困地區(qū)居民的切身利益。

結(jié)論

通過(guò)對(duì)環(huán)首都貧閑帶的發(fā)展及致貧原因的分析，在環(huán)首都貧困帶與北京協(xié)調(diào)發(fā)展指導(dǎo)原則下，對(duì)如何進(jìn)行扶貧，促進(jìn)環(huán)首都貧閑帶與北京協(xié)同發(fā)展，應(yīng)采取制定有序的組織制度，有利于貧困帶地區(qū)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行，有利于提高扶貧凝聚力；應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)扶貧的力度，實(shí)行有效的產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)促進(jìn)環(huán)首都貧困帶與北京的協(xié)同發(fā)展尤為重要；應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建立社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償政策監(jiān)管和評(píng)估機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體制；應(yīng)通過(guò)定點(diǎn)幫扶、勞務(wù)幫扶等，為環(huán)首都貧閑帶提供人才、技術(shù)、資金等，達(dá)到環(huán)首都與北京協(xié)同發(fā)展的目的等措施展開(kāi)扶貧工作，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。