邱勇

對政府投資項目的管理方式進(jìn)行建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)研究。一是，概述政府投資項目的基本概念；二是，分析政府投資項目的主體及相互關(guān)系，認(rèn)為主體驅(qū)動關(guān)系是政府投資項目管理方式建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的切入點；三是，從理想s現(xiàn)實兩個角度進(jìn)行政府投資項目管理方式的建構(gòu)與解構(gòu)分析；西是，研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府投資項目管理方式，提煉借鑒價值；五是，在國內(nèi)外現(xiàn)實與改革探索的基礎(chǔ)上，研究政府投資項目管理方式的重構(gòu)設(shè)想；最后，提出相關(guān)工作建議。

政府投資 項目管理

體制機(jī)制 建構(gòu)/解構(gòu)/重構(gòu)

政府投資項目一般被稱為公共項目，包括公用事業(yè)和城市設(shè)備、建筑、公同、電力、水資源分配等事務(wù)，其基本目標(biāo)是公平、誠實、經(jīng)濟(jì)和效率，大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)的、非營利性的公益性工程領(lǐng)域。在我國，隨著改革開放的不斷深入，原來由計劃經(jīng)濟(jì)體制沿襲下來的政府投資項目管理體制暴露出許多問題。政府投資項目的建設(shè)管理出現(xiàn)越來越多的混亂現(xiàn)象，對我國政府項目管理模式提出了要求。為使我國政府投資項目的管理方式更好地適應(yīng)我國快速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)要求，本文對政府投資項目的管理方式進(jìn)行建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)研究。

相關(guān)基本概念

（1）定義。政府投資項目（ Government investment proj ects，簡寫：GIP）是指以政府為主導(dǎo)，以滿足公共需求為根本目標(biāo)，以公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)為主要內(nèi)容，以國有資產(chǎn)投資或者融資方式興建的行政性、公用性、公有性建設(shè)項目。該定義的包括5個要點：

1.起主體導(dǎo)向作用的是政府。在建設(shè)工程領(lǐng)域存在多種主體，如建設(shè)主體、投資主體、設(shè)計主體、施工主體，各主體的關(guān)系因事、因時有所不同，或統(tǒng)一，或獨立；共同構(gòu)成投資項目建設(shè)的整個過程。在GIP中，主體是政府，導(dǎo)向是政府，統(tǒng)領(lǐng)還是政府。隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革個深入，政府主體身份向建設(shè)主體傾斜，主導(dǎo)作用更為突出，處于投資項目建設(shè)的起始點，制約著其他各主體的行為；

2.最終目的是滿足公共需求，增加整體公共福利。滿足公共需求是政府公共管理職能的基本體現(xiàn)，如：國防軍事建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大科技實施建設(shè)和科技研發(fā)等。

3.投資渠道是國有資產(chǎn)投資或者融資。政府可以直接投入財政性資金，也可以用國有資產(chǎn)來帶動其他社會資金投入，例如BOT模式和ABS模式。

4.主要內(nèi)容是公務(wù)公產(chǎn)和公有公共設(shè)施公產(chǎn)。公務(wù)公產(chǎn)即“直接供行政主體本身執(zhí)行其行政任務(wù)，并由行政公務(wù)人員自己利用的公產(chǎn)”；公有公共設(shè)施公產(chǎn)即“行政主體所有，并由行政主體本身或另設(shè)其他法人管理以實現(xiàn)公用目的的公產(chǎn)”?？梢苑譃樗念悾赫?quán)設(shè)施（黨政機(jī)關(guān)公用設(shè)施、公檢法等強(qiáng)力機(jī)關(guān)公用設(shè)施）、社會公益性設(shè)施（城市公用設(shè)施、公共環(huán)保綠化）、公眾福利設(shè)施（醫(yī)院保健、文體場館、文化設(shè)施）、城市基礎(chǔ)設(shè)施（能源、水利、交通）。

5.項目性質(zhì)是行政性、公用性和公有性。政府主導(dǎo)“政府投資項目”是政府履行公共管理職責(zé)使然，項目的規(guī)劃決策、建設(shè)實施、運(yùn)營管理都由政府管控，這些項目的最終產(chǎn)品歸國家所有，政府代行所有權(quán)。

有的觀點把GIP的主體細(xì)分為國家和政府。國家投資項目是指中央政府投資的項目；GIP限定為地方政府投資的項目。其中，國家投資項目的范圍包括：農(nóng)林水利、能源（電、煤、石化）、交通運(yùn)輸（鐵、公、水、空）、信息、原材料、機(jī)械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會事業(yè)、金融、外商投資、境外投資；政府投資的項目一般就是央企或國企等企事業(yè)單位的公有公用項目。這種觀點與前述的定義并無實質(zhì)上的沖突，在無需嚴(yán)格界定的情況下可以代用。

（2）特點。GIP的主要特點包括：

1.基于社會發(fā)展，提供非盈利的公益性服務(wù)。GIP是非盈利的，體現(xiàn)的是公益性服務(wù)功能。，這種功能與政府的公共管理職能相一致。因而即使是投資項目屬于零收益、零回報，只要能夠提供公共服務(wù)功能，政府都會責(zé)無旁貸地加以投資建設(shè)，例如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，各國政府都不遺余力，尤其是在發(fā)展中國家。

2.投資大，難度大、風(fēng)險大、影響大。在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在著許多超大型的公共設(shè)施建設(shè)需求（如前述國家投資項目范圍），這些需求只有通過GIP才能滿足。而一旦建設(shè)成功，受益的將是城市群、產(chǎn)業(yè)群、區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，甚至影響到國家整體社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民物質(zhì)精神生活水平的提升。

3.先進(jìn)生產(chǎn)力密集。GIP通常都會選擇科技水平和可行性最高的建設(shè)方案，選擇資質(zhì)等級上乘的實施主體，用以保證項目的最終結(jié)果能夠提供高質(zhì)量、長周期的功能服務(wù)。因而GIP在準(zhǔn)備階段會調(diào)集盡可能多的先進(jìn)生產(chǎn)力，在實施階段會根據(jù)需要發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力，在運(yùn)營階段會儲存先進(jìn)生產(chǎn)力，最終充實國家和區(qū)域的先進(jìn)生產(chǎn)力。這種先進(jìn)生產(chǎn)力不但水平高，而且相對密集，往往在某個學(xué)科專業(yè)方向上體現(xiàn)整體先進(jìn)的水平。例如我國的超級工程、世紀(jì)工程，都呈現(xiàn)出這種顯著特征。

4.管理程序嚴(yán)苛。為保證GIP達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，一般會采取較一般建設(shè)項目更為嚴(yán)格的管理程序。主要體現(xiàn)在項目的各個階段都需按國家法律履行材料編報審核手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行基建程序，確保項目資金安全、合理、高效使用。

5.社會輿論焦點效應(yīng)。GIP事關(guān)人民群眾的根本利益，自然會受到社會輿論的關(guān)注。政府通過社會輿論可以了解人民群眾對投資項目的認(rèn)知程度和重大關(guān)切，努力在項目中吸收群眾的合理化要求，并通過社會輿論正面宣傳投資項目，化解群眾的疑慮。群眾和社會輿論的支持和監(jiān)督是保證GIP順利完成的重要保障。

政府投資項目的主體及相互關(guān)系

（1）政府投資項目的主體

很長一段時間，我國GIP采用的是單一的復(fù)合主體模式，政府既是需求方，又是建設(shè)方、供應(yīng)方，多種身份職能重合。實踐證明，單一主體模式不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。中共十四屆五中全會《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》要求在投資領(lǐng)域“明確投資主體，建立嚴(yán)格的投資決策責(zé)任制，強(qiáng)化投資風(fēng)險約束機(jī)制，誰投資誰決策誰承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。全面推行建設(shè)項目法人責(zé)任制和招投標(biāo)制度，把市場競爭機(jī)制引入投資領(lǐng)域”，這意味著GIP將逐步引入市場競爭的體制，GIP主體的分化也將成為歷史的必然。同時，加強(qiáng)投資項目管理，落實相關(guān)責(zé)任制，也需要確立相關(guān)社會實體的主體身份。

1.建設(shè)主體。責(zé)任主體包括：一是，業(yè)主方；二是，承包方；三是，監(jiān)理方；四是，勘察設(shè)計方；五是，設(shè)備和材料供貨方；六是，質(zhì)量監(jiān)督站。其特征有：一是，擁有征用土地的立項批準(zhǔn)文件；二是，符合用地規(guī)劃許可證規(guī)定；三是，合法延續(xù)國有土地使用證的現(xiàn)實土地使用者；四是，受讓國有土地使用權(quán)或依法判決獲得土地使用權(quán)；五是，依法成立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。

2.投資主體。投資主體又稱“投資人”、“投資者”、“投資方”，即提供項目資金的社會實體（法人或自然人），是決策、責(zé)任、利益三項權(quán)利的統(tǒng)一體，例如：中央政府投資主體、地方政府投資主體、企業(yè)投資主體、社會資金投資主體、個人投資主體等。其特征有：一是，經(jīng)濟(jì)要素所有權(quán)在投資領(lǐng)域的人格化；二是，對投資方向、投資規(guī)模擁有決策權(quán)；三是，擁有超過項目預(yù)期投資規(guī)模的充足資金（或資金來源）；四是，對投資項目形成的資產(chǎn)擁有所有權(quán)及支配權(quán)，并可以轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)；五是，目前我國的投資主體包括：中央政府、地方政府、企業(yè)、個人、境外投資主體。

GIP應(yīng)積極吸引社會資本參與。投資主體若含有私人投資，政府必須要堅持主導(dǎo)地位，以保證GIP的基本性質(zhì)。

3.決策主體。決策主體與投資主體具有一致性。政府作為唯一投資主體時，決策主體就是政府；投資主體包含其他經(jīng)濟(jì)成分時，這些經(jīng)濟(jì)成分也有資格參與政府主導(dǎo)的決策。

4.管理主體。管理主體是與投資主體、決策主體之間沒有共同經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的獨立第三方工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，政府不能自然而然地成為管理主體。管理主體的根本職責(zé)是確保項目資產(chǎn)的順利形成，關(guān)鍵任務(wù)是消除項目資金紊流，保證資金流動符合資金審計的要求。

5.實施主體。項目實施主體就是施工單位（或稱承包商），負(fù)責(zé)將項目的資本投入轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖款A(yù)期結(jié)果，并產(chǎn)生相應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)效益。考察實施主體通常包括5個要點：一是，以優(yōu)秀項目經(jīng)理為首的管理層；二是，技術(shù)熟練、綜合素質(zhì)優(yōu)良的作業(yè)層；三是，全面質(zhì)量管理；四是，推廣應(yīng)用新技術(shù)；五是，文明施工，安全管理。

6.監(jiān)理主體。我國實行建設(shè)工程監(jiān)理制，監(jiān)理單位是GIP的監(jiān)理主體。監(jiān)理主體應(yīng)擁有一支規(guī)模龐大、專業(yè)水平和綜合素質(zhì)較高的監(jiān)理工程師隊伍。一是，對項目建設(shè)高度負(fù)責(zé)，根據(jù)監(jiān)理合同獨立施行質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制，保持客觀、公正、誠信、科學(xué)、守法，不盲從業(yè)主的非理性要求；二是，熟練運(yùn)用工程專業(yè)、經(jīng)濟(jì)法律知識和現(xiàn)代化信息工具處理項目實施過程中的各種數(shù)據(jù)資料；三是，擁有多方面的能力來履行項目監(jiān)理所需的各項職能。

7.設(shè)計主體。設(shè)計主體是規(guī)劃項目功能實現(xiàn)路徑的專業(yè)機(jī)構(gòu)，習(xí)慣上將設(shè)計與勘察合為一體（如勘察設(shè)計機(jī)構(gòu)）。設(shè)計主體依照勘察主體提供的勘察文件進(jìn)行設(shè)計。設(shè)計結(jié)果（圖紙、參數(shù)）經(jīng)建設(shè)主體、決策主體的認(rèn)可后具有法律效力，受到法律的保護(hù)。一是，除在理由充分的情況下依法調(diào)整外，一般不做設(shè)計變更。設(shè)計主體有責(zé)任保證設(shè)計結(jié)果的原始性、完整性和安全性；二是，制止依據(jù)項目實施狀況變更設(shè)計結(jié)果的“逆向設(shè)計”行為，設(shè)計主體不能指定產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)商；三是，在實施現(xiàn)場派駐設(shè)計專員，負(fù)責(zé)解釋圖紙和參數(shù)，銜接協(xié)調(diào)各個專業(yè)的關(guān)系界面，保障流暢的施工節(jié)奏。

8.勘察主體?？辈熘黧w是對項目實施過程依法提取法定參數(shù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。習(xí)慣上將勘察與設(shè)計合為一體（如勘察設(shè)計機(jī)構(gòu)）?？辈熘黧w據(jù)實采集、提供項目的狀態(tài)數(shù)據(jù)，作為質(zhì)量監(jiān)督的依據(jù)。從事建設(shè)工程勘察、設(shè)計的機(jī)構(gòu)應(yīng)依法取得相應(yīng)等級的資質(zhì)，并在其資質(zhì)等級許可的范圍內(nèi)獨立承攬勘察設(shè)計任務(wù)，且不得分割外包。

（2）政府投資項目各主體之間的相互關(guān)系

在同一 GIP事項中，建設(shè)主體、投資主體、決策主體、管理主體、實施主體、監(jiān)理主體、設(shè)計主體、勘察主體可抽象為獨立元素構(gòu)成一個系統(tǒng)。這些元素之間存在以下四種不同的關(guān)系。

1.協(xié)作關(guān)系。第一，各元素之間相互獨立，互不隸屬，職能邊界清晰，內(nèi)容無交叉重疊。各元素存續(xù)于特定的GIP完整周期之內(nèi)，且地位平等，各司其職，缺一不可，只有密切協(xié)作，才能完成特定的GIP。

2.依存關(guān)系。上述各GIP主體元素之間有相互依存的關(guān)系，也即互為因果。其中，建設(shè)主體相對其他主體的依存關(guān)系具有根本性的作用，決定其他主體的價值取向和行為性質(zhì)，屬于根節(jié)點；其他主體間的依存關(guān)系屬于衍生節(jié)點。

3.控制關(guān)系。控制是被控制者不能超出規(guī)定范圍任意活動或按控制者的意愿活動的主客觀作用，控制關(guān)系即控制者與被控制者之間存在的控制作用關(guān)系。例如，建設(shè)主體對GIP的其他主體存在控制關(guān)系。這是因為各主體之間存在相互控制的關(guān)系，才保證了特定GIP的完成。

4.驅(qū)動關(guān)系。驅(qū)動關(guān)系是一種推動關(guān)系，在GIP中，某主體（如設(shè)計主體）受到其他主體（如建設(shè)主體）的立項作用而使得激發(fā)工作潛力，就是一種現(xiàn)實的驅(qū)動。驅(qū)動關(guān)系包含發(fā)出驅(qū)動作用的驅(qū)動者和接受驅(qū)動作用的被驅(qū)動者，以及驅(qū)動作用傳遞方式三個要素，其中的驅(qū)動方式具有重要的現(xiàn)實意義。缺失其中的任何一個，驅(qū)動關(guān)系就無法成立。驅(qū)動方式主要有社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等。實現(xiàn)這些效益本身是中性的，但實現(xiàn)方式則有正向和負(fù)向之分。通過正向方式實現(xiàn)效益是合法的，反之就是非法的。

事實上，驅(qū)動關(guān)系是協(xié)作關(guān)系、依存關(guān)系和控制關(guān)系的綜合作用。也是建構(gòu)、解構(gòu)與重構(gòu)的切人點。

政府投資項目管理方式的建構(gòu)與解構(gòu)

（1）政府投資項目主體關(guān)系的理想設(shè)計

GIP的主體較多，關(guān)系復(fù)雜。為突出主線，可劃分為供、需兩大類主體。需求類主體包括建設(shè)主體、投資主體、決策主體、管理主體；供給類主體包括勘察主體、設(shè)計主體、實施主體，監(jiān)理主體位于兩類主體之間。

GIP單一主體模式之所以能夠存在，是因為它在管理成本不出現(xiàn)新增量的情況下，一定程度地統(tǒng)一了各主體的利益，形成了一定程度的合力。但這種“一定程度”經(jīng)不起市場經(jīng)濟(jì)的考驗，隨著政府職能逐漸退出直接生產(chǎn)領(lǐng)域，各主體自身存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)規(guī)律開始發(fā)揮作用，促使各主體轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?jīng)濟(jì)實體，享有法人的地位，獨立承擔(dān)民事法律責(zé)任，從而導(dǎo)致GIP主體的多元化：一項GIP不再是由政府一家包辦，而是由政府牽頭，吸引社會專業(yè)實體參與共同完成。具體來講，就是建設(shè)主體（即政府）依據(jù)自身的公共管理職能醞釀提出核準(zhǔn)投資項目，再將項目建設(shè)信號向社會公開征求供給；社會相關(guān)的專業(yè)供給實體通其他政府建設(shè)項目的建設(shè)管理職能，逐步實行政府工程的統(tǒng)一管理。

2.上海市的改革探索。上海市建設(shè)行政主管部門根據(jù)“政府組織，企業(yè)運(yùn)作，市場競爭，形成合力”的要求，于2001年12月出臺《關(guān)于推進(jìn)政府投資項目建設(shè)管理體制改革試點工作的實施意見》，提出要建立同社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的，決策科學(xué)化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化的政府投資建設(shè)項目管理方式及運(yùn)行機(jī)制。改革的核心是實現(xiàn)政府投資職能與管理職能的分離、投資管理職能與工程管理職能的分離。切實轉(zhuǎn)變政府職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，進(jìn)而最大可能地發(fā)揮投資效益，防范投資風(fēng)險，提高建設(shè)和管理水平。

為此，上海市將一批政府局（水務(wù)局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、住宅局）的投資管理的職能移交政府性投資公司；政府主要通過投資公司和社會中介組織工程管理公司行使對公共項目投資的職能，受政府委托的投資公司，受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責(zé)范圍內(nèi)行使權(quán)利、履行職責(zé)、不受其他部門的干預(yù)；培育與發(fā)展一批工程管理公司，通過公開競爭擇優(yōu)比選后承擔(dān)GIP項目的投資、工程管理和技術(shù)儲備。

體制改革后的投資公司確立了投資主體的地位，由投資公司負(fù)責(zé)實施的項目可采取“總承包”和“代建制”兩種建設(shè)方式，在采用“代建制”建設(shè)方式下的GIP中，接受委托對工程項目建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化管理。不過，這種管理方式雖要解決專業(yè)化和委托代理兩個難題，但因?qū)I(yè)化改革定位模糊而產(chǎn)生代建制改革各方職能模糊的問題，還存在爭議。

3.陜西省的改革探索。為建立管、建分離的GIP項目管理體制，陜西省于1998年4月成立統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室，負(fù)責(zé)GIP項目的組織，但不負(fù)責(zé)資金撥付業(yè)務(wù)。施工單位的工作量經(jīng)監(jiān)理單位審查報財政廳，并經(jīng)財政廳直接撥付施工單位。省質(zhì)監(jiān)站負(fù)責(zé)對工程質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。項目竣工后，由統(tǒng)一建設(shè)管理辦公室向使用單位移交。

4.北京市的改革探索。上世紀(jì)90年代中后期以來，北京市GIP項目管理“臨時指揮部”的形式逐漸減少，進(jìn)而成立重大工程建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)北京市幾十項重大GIP項目的建設(shè)采取代建制管理工作?；灸Ｊ脚c上海市類似。

5.重慶市的改革探索。重慶市為實現(xiàn)GIP項目的建設(shè)、管理、使用主體分離而提出相應(yīng)的體制構(gòu)想：“建設(shè)”歸建設(shè)行政主管部門；“管理”歸國有資產(chǎn)管理部門；“使用”歸使用部門。為此，成立了城市建設(shè)發(fā)展有限公司，專門負(fù)責(zé)GIP項目的管理。實踐證明，該體制有助于解決超規(guī)模、超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的“三超”問題。項目質(zhì)量問題則由專業(yè)人員嚴(yán)格依法管理。

（3）重構(gòu)政府投資項目管理方式的途徑

1.總體目標(biāo)。GIP涉及多個市場經(jīng)濟(jì)主體，主體之間存在著復(fù)雜的相互關(guān)系，其中值得注意的是帶有負(fù)面性質(zhì)的×一錢驅(qū)動關(guān)系，這種關(guān)系有可能會瓦解GIP的管理體系。實踐證明，GIP主體分離（如投、建、管、用分離）是割斷×一錢驅(qū)動關(guān)系的根本性方法。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大都注意到了GIP主體分離的問題，并付諸實施。GIP管理方式重構(gòu)的總目標(biāo)應(yīng)是實現(xiàn)GIP的投資決策、資金撥付、建設(shè)實施、市場監(jiān)管、項目使用各方主體各司其職同時又相互制衡的非經(jīng)營性GIP項目建設(shè)體制，首先實現(xiàn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程相對集中的專業(yè)化管理。通過配套的機(jī)制改革，鏟除GIP建設(shè)管理中的隨意性和暗箱操作土壤，提高GIP的投資效益和項目建設(shè)管理質(zhì)量。當(dāng)然，主體分離在一定程度上可能會增加操作復(fù)雜度，降低管理效率。但與癱瘓整個GIP管理相比，這種“成本”付出是值得的，況且是有辦法應(yīng)對的。

2.基本思路。①確立GIP項目實施代理人身份，實現(xiàn)所有者權(quán)利與所有者代理人、政事與政企、投資決策與決策執(zhí)行、政府職能與業(yè)主職能的分離.擔(dān)負(fù)GIP業(yè)主的職能；②嚴(yán)格區(qū)分政府投資與非政府投資項目，采取不同的管理方式；③對GIP項目區(qū)分經(jīng)營性與非經(jīng)營性，對非經(jīng)營性的項目實行相對集中的專業(yè)化管理；④建立項目法人機(jī)制；⑤建立科學(xué)規(guī)范、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的GIP實施運(yùn)行機(jī)制；⑥建立合理的GIP管理體制；⑦完善GIP工程管理規(guī)則，消除建設(shè)管理中的隨意性和人為干擾。

3.職能專業(yè)化。GIP單一的主體關(guān)系掩蓋了不同性質(zhì)主體職能的差異，導(dǎo)致職能重疊、政出多門、相互掣肘。主體分離后，主體的職能應(yīng)當(dāng)，也必須盡快實現(xiàn)專業(yè)化，以利于主體獨立、合法、優(yōu)質(zhì)履行屬于自己的職責(zé)。

4.操作便利化。主體分離勢必導(dǎo)致主體數(shù)量增加，辦事流程復(fù)雜，生出許多枝節(jié)，存在助長官僚主義作風(fēng)的威脅，影響辦事效率和辦事親和度。在這種情況下，需在操作便利化上下功夫，減少因主體數(shù)量增加帶來的辦事難度增加。實際上，我國政府部門的簡政放權(quán)、簡化繁枝縟節(jié)等措施在客觀上都具有促進(jìn)操作便利化的作用。

重構(gòu)政府投資項目管理方式的工作建議

（1）把好GIP項目建設(shè)主體的準(zhǔn)入關(guān)

對資質(zhì)記錄不良、減信記錄不良、遵守制度記錄不良、企業(yè)文化不良的建設(shè)施工機(jī)構(gòu)出示“禁人”牌，保障GIP主體序列的純潔性。

（2）針對重點位置強(qiáng)化管理措施

GIP的重點位置一般包括：一是，項目審批；二是，概預(yù)算管理；三是，項目招標(biāo)；四是，跟蹤審計；五是，項目后評價。在這些位置上容易受到人情因素的干擾，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。除了依靠管理體制設(shè)計保持正常的工作秩序外，可充分挖掘網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的潛力，讓數(shù)據(jù)多跑路，壓縮人員直接接觸的空間，降低滋生違規(guī)腐敗的風(fēng)險。

（3）嚴(yán)格遵守現(xiàn)有法律法規(guī)

在GIP項目建設(shè)管理體制機(jī)制重構(gòu)完成之前，嚴(yán)格遵守現(xiàn)有的國家基本建設(shè)法律法規(guī)（如政府核準(zhǔn)投資項目管理辦法、中央政府投資項目后評價管理辦法）。遇到政策沖突情況時，及時征詢立法機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見，不能盲目地自作主張。

（4）為GIP項目資金設(shè)立專門賬戶

財務(wù)機(jī)構(gòu)為GIP項目設(shè)立專門資金賬戶，建立嚴(yán)密的資金監(jiān)控制度。根據(jù)施工單位提報的項目階段用款計劃及實際工作量，依據(jù)項目的年度撥款計劃，分期撥付款項。同時設(shè)立撥款預(yù)警機(jī)制，觸發(fā)預(yù)警線時，暫停撥款。

（5）推廣“代建制”

“代建制”是指政府投資項目通過規(guī)定的程序，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)工作的機(jī)制。由于代建制在專業(yè)化管理、保證工作效率、節(jié)約社會資源、提高投資效益、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型

以及GIP主體分離等方面較傳統(tǒng)的管理模式有更大的優(yōu)勢，因而是重構(gòu)GIP管理方式中的重要選項。

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