王婕

土地，是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和吸引工商資本投入農(nóng)業(yè)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，具有十分重要的作用和意義。但是，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的急劇擴(kuò)張及工商資本持續(xù)注入農(nóng)業(yè)，因經(jīng)營(yíng)不善而毀約的案例時(shí)有發(fā)生，如何防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，成為擺在我們面前的一個(gè)十分緊迫的課題。

土地流轉(zhuǎn) 工商資本 風(fēng)險(xiǎn)防范

近年來，全面認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省委的有關(guān)政策、部署，以“鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”為重點(diǎn)，采取政策扶持、示范帶動(dòng)、規(guī)范管理等措施，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有序發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)率逐年上升，規(guī)模經(jīng)營(yíng)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體不斷增加。工商資本的介入，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)水平和質(zhì)量安全、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。

隨著土地流轉(zhuǎn)面積的不斷擴(kuò)大和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的迅速增加，尤其是工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域之后，大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間租用農(nóng)民承包地，開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象成為一種常態(tài).出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)糾紛的風(fēng)險(xiǎn)愈來愈大。這類問題的出現(xiàn)，暴露了土地流轉(zhuǎn)尤其是工商資本租賃農(nóng)地存在的一些不容忽視的問題。主要有以下三個(gè)方面。

（1）土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不充分。近兩年，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)，甚至有些農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌嚴(yán)重，致使部分農(nóng)戶認(rèn)為自己耕種不如租賃和流轉(zhuǎn)合算，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿增加。但由于少數(shù)農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)不了解，缺乏流轉(zhuǎn)土地的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，一旦出現(xiàn)問題，只知道上訪或者訴諸媒體，不到縣、鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門反映自己的訴求，不知道或不愿意通過法律途徑解決合同糾紛。加之基層農(nóng)經(jīng)管理人員力量薄弱，宣傳政策、調(diào)解糾紛的能力有限，致使一些問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和妥善解決，難以適應(yīng)日益活躍和復(fù)雜的土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)。

（2）部分土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。一是部分群眾自發(fā)流轉(zhuǎn)，并不通過村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理部門，直接與流人方達(dá)成口頭協(xié)議或私下簽訂協(xié)議，沒有按要求簽訂省統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同。二是有的農(nóng)戶即使簽訂了合同也不到土地流轉(zhuǎn)管理部門進(jìn)行登記備案，甚至故意回避政府部門的監(jiān)管。

（3）嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制尚未形成。目前，我國(guó)大部分縣（市）沒有建立工商資本租賃農(nóng)地分級(jí)備案、資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。尤其是部分規(guī)模流轉(zhuǎn)主體不熟悉農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律，不了解先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息，租賃耕地價(jià)格卻不斷攀升，造成部分流轉(zhuǎn)大戶經(jīng)營(yíng)虧損，甚至出現(xiàn)毀約糾紛。監(jiān)管機(jī)制不健全，監(jiān)管工作不到位，對(duì)苗頭性問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)補(bǔ)救，使小問題變成了大問題，甚至使經(jīng)濟(jì)問題變成了政治問題。

農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)一般前期投入資金大，回籠周期長(zhǎng)。加之自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)、經(jīng)營(yíng)不善等不確定因素均可導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)效益降低甚至血本無歸，一旦發(fā)生這類情況就難以保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益，將造成新的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，提出如下建議：

（1）采取多種形式，加大政策宣傳力度。一是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理隊(duì)伍的培訓(xùn)，提高縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理人員的政策水平和指導(dǎo)服務(wù)能力。二是加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的服務(wù)指導(dǎo)。按照規(guī)范要求，簽署統(tǒng)一制式土地流轉(zhuǎn)合同，增強(qiáng)依法履行合同的自覺性和防范規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)和能力。三是加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的政策宣傳。使農(nóng)民作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租方，了解和掌握土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和政策，依法依規(guī)保護(hù)自己的權(quán)益。

（2）健全和完善制度機(jī)制，加大規(guī)范管理力度。一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。對(duì)50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)合同全部納入省級(jí)流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)規(guī)范管理，凡不符合要求的流轉(zhuǎn)合同，及時(shí)糾正，提高合同簽訂率及合格率。為了增加村集體收入，按照中央和省有關(guān)規(guī)定，制定相關(guān)辦法，允許村集體向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流人方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)或其他公益性支出。二是建立土地流轉(zhuǎn)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)合國(guó)土、工商、司法、檔案等部門，吸收村信息員參加，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立月例會(huì)制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)，研究對(duì)策，妥善處理。三是完善糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)。落實(shí)土地糾紛調(diào)解仲裁經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)農(nóng)村土地仲裁機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)仲裁員業(yè)務(wù)培訓(xùn)的力度，使其熟練掌握仲裁技巧及業(yè)務(wù)知識(shí)，及時(shí)調(diào)處土地流轉(zhuǎn)中的爭(zhēng)議和糾紛，確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

（3）建立完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，加大管控力度。根據(jù)中央、省有關(guān)加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，出臺(tái)制度性措施，建立健全上限控制、分級(jí)備案、風(fēng)險(xiǎn)保障金等機(jī)制，探索建立資格審查、項(xiàng)目審核制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防范工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地帶來的“非農(nóng)化”“非糧化”及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）強(qiáng)化監(jiān)督檢查工作，加大預(yù)警預(yù)報(bào)力度。一是組織各級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地使用及經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行定期和不定期檢查，加強(qiáng)對(duì)流人方履約情況的監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，防止擅自改變用途和毀約棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。二是引導(dǎo)農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地，按照“先付租金、后用地”的原則簽訂租地合同，防止租賃方先使用土地卻到期因不能支付租金而引發(fā)糾紛。三是在土地流轉(zhuǎn)合同執(zhí)行期間發(fā)生問題的，組織服務(wù)機(jī)構(gòu)及時(shí)指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方，按照先調(diào)解，再仲裁，最后走法律程序的途徑，依法依規(guī)解決矛盾和糾紛。四是對(duì)租賃方確實(shí)無力繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的，要及時(shí)督促農(nóng)戶恢復(fù)耕種，防止棄耕撂荒，并指導(dǎo)幫助農(nóng)戶通過合法的途徑依法索賠，確保農(nóng)民的合法權(quán)益不受損害。

（5）積極落實(shí)扶持政策，加大對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的支持力度。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是農(nóng)村改革又一次重大制度創(chuàng)新。近年來，中央和省陸續(xù)出臺(tái)了一些相關(guān)政策，對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目安排、財(cái)政資金投放、優(yōu)種和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、山區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)、金融保險(xiǎn)扶持等方面，有許多支持和優(yōu)惠政策，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)有關(guān)部門和各縣（市、區(qū)）的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)，積極推進(jìn)各項(xiàng)政策、措施的落實(shí)，讓規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體把土地使用好、經(jīng)營(yíng)好，得到健康快速發(fā)展，充分發(fā)揮其推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主力軍作用；讓土地流轉(zhuǎn)雙方實(shí)現(xiàn)雙贏，不斷提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。