賈路路

進(jìn)入2l世紀(jì)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)成為人們的共識(shí)，“綠水青山就是金由銀山”，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、構(gòu)建和諧社會(huì)成為人們的共同追求。發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)離不開財(cái)政領(lǐng)域的稅制改革，而“綠色稅制”也成為了稅制改革的一個(gè)重點(diǎn)。2016字12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過了《環(huán)境保護(hù)稅法》，這是黨的十八屆三中全會(huì)提出“落實(shí)稅收法定原則”要求之后，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的第一部單行稅法，也是第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的單行稅法，標(biāo)志著環(huán)境領(lǐng)域的“費(fèi)改稅”以法律的形式確立了下來。本文通過深入比較排污費(fèi)與環(huán)境保護(hù)稅的異同，力圖更加深刻地理解環(huán)境保護(hù)稅的作用，同時(shí)為環(huán)境保護(hù)稅下一步的更好發(fā)展提出相關(guān)的建議。

綠色經(jīng)濟(jì)

環(huán)境保護(hù)稅 綠色稅制 費(fèi)改稅

外部性理論是征收環(huán)境稅的理論淵源，庇^‘認(rèn)為外部性就是個(gè)人或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為對(duì)他人或企業(yè)產(chǎn)生了影響，而這些活動(dòng)所產(chǎn)生的成本收益由于無(wú)法通過市場(chǎng)價(jià)格反映出來，使得產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體沒有承擔(dān)應(yīng)有的成本或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬，從而使私人成本或利益與社會(huì)成本或利益的不一致，并提出了解決外部性的方法，也就是使外部成本內(nèi)部化。環(huán)境問題的產(chǎn)生正是如此，環(huán)境污染的企業(yè)由于在企業(yè)市場(chǎng)規(guī)律下進(jìn)行生產(chǎn)，以企業(yè)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，尤其足高污染企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)產(chǎn)生了極大的環(huán)境成本，但是產(chǎn)生的成本卻足由整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的，企業(yè)并沒有付出相應(yīng)的代價(jià)，所以市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的環(huán)境問題會(huì)愈演愈烈，而解決環(huán)境問題的重要方法就是使外部成本內(nèi)部化。就外部性理論而言，排污費(fèi)和環(huán)境保護(hù)稅的設(shè)立原則都是基于此，其作用機(jī)制也都是通過收入與替代效應(yīng)來影響生產(chǎn)者和消費(fèi)者的效用函數(shù)，從而改變?nèi)藗兊男袨椋罱K實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。隨著環(huán)境問題越來越受到關(guān)注，廣泛為人所詬病的排污費(fèi)迎來了改革的契機(jī)，應(yīng)該說在具體的制度沒計(jì)上，排污費(fèi)與環(huán)境保護(hù)稅是存在較大的差別的，針對(duì)排污費(fèi)產(chǎn)生的一系列問題，為更好的發(fā)揮環(huán)境保護(hù)稅對(duì)環(huán)境的保護(hù)作用，有必要對(duì)二者進(jìn)行比較和研究。

在此次環(huán)保領(lǐng)域的費(fèi)改稅中，政府在環(huán)境保護(hù)稅的具體制度設(shè)計(jì)上，考慮到改革的阻力和政策實(shí)施推行的問題，環(huán)境保護(hù)稅立法所參照的一個(gè)重要原則足排污費(fèi)制度向環(huán)境保護(hù)稅制度的“平移”，實(shí)現(xiàn)制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。可以說“平移”原則在此次費(fèi)改稅的變革中是可以清晰的看到的，但是通過比較可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境保護(hù)稅并非排污費(fèi)的簡(jiǎn)單平移，尤其在稅率和稅收優(yōu)惠等方面都有很大的創(chuàng)新之處，在具體的征收方法和收入的使用上，都對(duì)舊有的排污費(fèi)制度進(jìn)行了突破。

征收對(duì)象

稅收立法首先就是征稅對(duì)象的確定，從2018年1月開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的征稅對(duì)象是在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域和中華人民共和國(guó)管轄的其他海域，直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為環(huán)境保護(hù)稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅。相比于排污費(fèi)的規(guī)定（直接向環(huán)境排放污染物的單位和個(gè)體工商戶），應(yīng)該說在征收對(duì)象的確定上，并沒有太大改變。

另一方面，在具體的稅目設(shè)計(jì)上，也基本維持了排污費(fèi)的征收科日，即大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四大類。細(xì)節(jié)上，在具體的污水處理和生活垃圾處理等征收對(duì)象的認(rèn)定上，環(huán)境保護(hù)稅與排污費(fèi)也是基本相同，不難看出，在征收對(duì)象的設(shè)計(jì)上，排污費(fèi)向環(huán)境保護(hù)稅的改革充分體現(xiàn)了“平移”的特點(diǎn)，這一方面不至于引起新的征收對(duì)象的抵觸，也便于改革的推行。

征收部門

原有的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政豐管部門、財(cái)政部門、價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)排污費(fèi)征收、使用工作的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督。也就是說，在排污費(fèi)制度的征收管理中，地方環(huán)保行政部門是作為排污費(fèi)的征管豐體，地方環(huán)保行政主管部門在環(huán)境保護(hù)方面掌握了較大的權(quán)力。但是地方環(huán)保行政部門由于執(zhí)法力度不夠，缺乏制度保證，監(jiān)督體系不完善，在實(shí)際的排污費(fèi)征收中產(chǎn)生了諸多問題，表現(xiàn)在：排污費(fèi)“應(yīng)征未征”現(xiàn)象普遍存在；違規(guī)設(shè)置排污費(fèi)“收繳過度戶”；排污費(fèi)收人人為混庫(kù)，地方財(cái)政層層截留中央級(jí)收入；擠占挪用截留排污費(fèi)等。

相比于排污費(fèi)，《環(huán)境保護(hù)稅法》規(guī)定，改革的環(huán)保稅由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，環(huán)保行政主管部門單純負(fù)責(zé)對(duì)污染物進(jìn)行監(jiān)測(cè)管理，從而將環(huán)境保護(hù)稅的征收權(quán)賦予了稅務(wù)部門。在具體的征收實(shí)踐中，應(yīng)該說稅務(wù)部門比環(huán)保部門更具權(quán)威性和專業(yè)性，且稅收的執(zhí)法力度強(qiáng)，相關(guān)的法律較為完善，可以預(yù)見環(huán)境保護(hù)稅的征收由稅務(wù)部門征收將會(huì)變得更為規(guī)范、透明，受到的各種干擾也將更少，同時(shí)環(huán)境保護(hù)稅的制定也會(huì)比排污費(fèi)更加的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，更能準(zhǔn)確地反映企業(yè)排污成本，調(diào)節(jié)生產(chǎn)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

所以從征管部門看，由稅務(wù)部門征收，環(huán)保行政主管部門監(jiān)測(cè)的環(huán)境保護(hù)稅征收體系是比排污費(fèi)征收體系有優(yōu)勢(shì)的。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)考慮到兩部門合作體系的效率問題，環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定征收環(huán)保稅首先要由環(huán)保部門通過專業(yè)設(shè)備對(duì)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行核定，之后遞交稅務(wù)部門進(jìn)行環(huán)保稅的征收，大大延長(zhǎng)了稅收的征收鏈條，這樣就要求兩部門在環(huán)境保護(hù)稅的征收中要密切配合，共同推進(jìn)社會(huì)節(jié)能減排的事業(yè)的發(fā)展。

征收標(biāo)準(zhǔn)

征收標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了一項(xiàng)征收制度具體的稅率設(shè)計(jì)，關(guān)系到最終征收的收入總量以及稅收對(duì)于征收對(duì)象所帶來的負(fù)擔(dān)大小。環(huán)保稅的征收標(biāo)準(zhǔn)即對(duì)于排放的污染物的單位計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，新的環(huán)境保護(hù)稅法在征收標(biāo)準(zhǔn)上的改變主要表現(xiàn)為增設(shè)下限。具體來說，就是國(guó)家對(duì)于大氣、水污染物的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)分別足不低于1.2冗和1.4元，同時(shí)也鼓勵(lì)地方政府根據(jù)政策要求上調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以更好的發(fā)揮對(duì)企業(yè)行為的導(dǎo)向作用。但足并沒有規(guī)定上限，地方政府在征收標(biāo)準(zhǔn)的確定上有了更大的自豐權(quán)，例如北京調(diào)整后的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將是最低標(biāo)準(zhǔn)的8-9倍，上限被規(guī)定為不超過最低標(biāo)準(zhǔn)的10倍。

地方政府在污染治理中擔(dān)負(fù)重要角色，更高的征收標(biāo)準(zhǔn)意味著將增加地方財(cái)政收入，同時(shí)會(huì)加重地方高污染企業(yè)的負(fù)擔(dān)促使企業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和升級(jí)，改變地區(qū)傳統(tǒng)的發(fā)展方式，這就要求地方政府要下決心抓好生態(tài)文明建設(shè)，轉(zhuǎn)變地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，發(fā)展綠色GDP。

中央與地方的收入分成和使用

一項(xiàng)稅收會(huì)涉及到中央和地方相關(guān)稅收收入和支出的調(diào)整，在環(huán)保稅的稅制設(shè)計(jì)中，首先就是收入的分成，改革前的排污費(fèi)是實(shí)行中央和地方1：9分成。排污費(fèi)改成環(huán)境保護(hù)稅之后，由于環(huán)保稅的征收收入總量總體預(yù)測(cè)不大，加上營(yíng)改增之后地方稅收收入相應(yīng)的減少，再有就是考慮到地方政府承擔(dān)著主要的污染治理責(zé)任等，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，將環(huán)境保護(hù)稅的傘部收入作為地方收入，由地方稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，進(jìn)入地方財(cái)政體系，中央不再參與分成。

另一個(gè)方面就是稅收收入的使用，《排污費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定地方政府應(yīng)將全部的排污費(fèi)收入專項(xiàng)用于環(huán)境污染防治，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占或者挪作他用。但是改革后的環(huán)境保護(hù)稅在稅收收人的使用上沒有硬性的要求，環(huán)保稅以法律形式同定下來，稅收直接進(jìn)入財(cái)政體系，由地方政府統(tǒng)一編制預(yù)算開支計(jì)劃，自主決定支出方向。

排污費(fèi)改環(huán)保稅的幾個(gè)重點(diǎn)問題與對(duì)策

（1）稅收監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置

環(huán)保稅不同于其他稅，由于其監(jiān)測(cè)的復(fù)雜性以及專業(yè)性，所以環(huán)保稅的征收需要由專門的監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)來對(duì)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)。改革前的排污費(fèi)制度是由地方環(huán)境主管部門對(duì)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)和確定排污事項(xiàng)，進(jìn)而依據(jù)排污數(shù)據(jù)進(jìn)行排污費(fèi)的征收。環(huán)境保護(hù)稅改革后，環(huán)境保護(hù)主管部門成為了一個(gè)單純的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)部門，定期將排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)交給稅務(wù)部門，稅務(wù)部門依靠數(shù)據(jù)進(jìn)行具體稅收的征收?？紤]到環(huán)境保護(hù)稅的特殊性，納稅人很難自主申報(bào)，在環(huán)境保護(hù)稅的具體實(shí)施中，國(guó)家為保持稅收中性，由納稅人自主決定是否安裝符合國(guó)家規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的污染物自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，安裝的按照安裝設(shè)備的反饋數(shù)據(jù)征收，其他的由環(huán)保部門核定征收，考慮到監(jiān)測(cè)設(shè)備的設(shè)計(jì)以及環(huán)保部門的核定問題，為維護(hù)納稅人的利益，有必要引入第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，以更好的發(fā)揮第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的社會(huì)監(jiān)督作用，更好的維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

（2）稅收收入的使用

關(guān)于改革后的環(huán)境保護(hù)稅稅收收入的使用也是一個(gè)重要的問題，首先就是設(shè)立環(huán)境保護(hù)稅的初衷是為了促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排，同時(shí)保護(hù)環(huán)境。之前的排污費(fèi)是專款專用，用于當(dāng)?shù)丨h(huán)保事業(yè)的發(fā)展，如果按照環(huán)境保護(hù)稅的稅收征收規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅是將稅收收入納入統(tǒng)一的地方財(cái)政體系，這樣環(huán)境保護(hù)事業(yè)的支出就需要通過預(yù)算、審批等一系列環(huán)節(jié)，在地方政府爭(zhēng)相以單純的GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向的發(fā)展模式下，環(huán)境保護(hù)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)投入很可能會(huì)不增反降，環(huán)境保護(hù)稅在環(huán)保事業(yè)上的效率可能會(huì)大大降低。

其次就是中央對(duì)于地方環(huán)境事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付，考慮到環(huán)境保護(hù)稅完全變成地方財(cái)政收入，那么中央在地方環(huán)境保護(hù)事業(yè)上的投入勢(shì)必會(huì)減少，在地方環(huán)境保護(hù)稅稅收收入杯水車薪，而中央轉(zhuǎn)移支付又減少的情況下，環(huán)境保護(hù)稅可能很難發(fā)揮其保護(hù)環(huán)境的作用，反而加重環(huán)保問題。

綜合考慮，應(yīng)該建立關(guān)于環(huán)保事業(yè)的專項(xiàng)計(jì)劃，保證環(huán)境保護(hù)稅稅收收入能夠用在地方環(huán)保事業(yè)上，實(shí)現(xiàn)地方環(huán)保事業(yè)的良性循環(huán)。建立起來的環(huán)境保護(hù)稅專項(xiàng)計(jì)劃，在具體的使用上還應(yīng)當(dāng)考慮到區(qū)域的差異，比如美國(guó)在噪聲污染嚴(yán)重的機(jī)場(chǎng)區(qū)域征收的稅款用于機(jī)場(chǎng)附近噪音隔離設(shè)施的建設(shè)，所以在稅款使用上，也應(yīng)該更多的考慮到污染承受群體的利益，真正的做到稅收取之于民，用之于民。

（3）實(shí)體企業(yè)的負(fù)擔(dān)問題

針對(duì)改革后的企業(yè)負(fù)擔(dān)問題，政部稅政司司長(zhǎng)王建凡回應(yīng)：“考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境之下企業(yè)的負(fù)擔(dān)能力問題，環(huán)境保護(hù)稅和其他的稅收不一樣，企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任，減少污染物排放了，就可以少繳稅。從這個(gè)意義上講，負(fù)擔(dān)的平轉(zhuǎn)是適當(dāng)?shù)?。”環(huán)境保護(hù)稅實(shí)行從量計(jì)征，征收額是按照污染物的排放量來征收，多排多征，少排少征。新增加的優(yōu)惠措施規(guī)定納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的濃度值低于國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)30%的，減按75%征收環(huán)境保護(hù)稅；低于50%的，減按50%征收環(huán)境保護(hù)稅。這就在制度上建立了一種企業(yè)稅負(fù)的浮動(dòng)機(jī)制，也就是說企業(yè)可以根據(jù)自身的效用做出調(diào)整，在實(shí)踐中就為一些轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)提供了轉(zhuǎn)型動(dòng)力，總體卜是能夠大大減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)的。同時(shí)環(huán)境保護(hù)稅的開征初衷并非為了增加財(cái)政收入，而是為了實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排，更好的服務(wù)于建設(shè)綠色和諧社會(huì)的大局，所以環(huán)境保護(hù)稅的實(shí)施從長(zhǎng)期來看，就是幫助企業(yè)“減負(fù)”。

（4）稅目設(shè)計(jì)上生產(chǎn)與消費(fèi)端的征收并重

外部性理論是征收環(huán)境保護(hù)稅的理論依據(jù)，外部成本內(nèi)部化是解決外部性的重要途徑。外部性按照外部性的產(chǎn)出領(lǐng)域分為生產(chǎn)的外部性和消費(fèi)的外部性，生產(chǎn)的外部性是由生產(chǎn)領(lǐng)域的活動(dòng)所導(dǎo)致的外部性，而消費(fèi)的外部性則是由消費(fèi)行為所帶來的外部性?？紤]到外部效應(yīng)的產(chǎn)生者可能是生產(chǎn)者，也可能是消費(fèi)者，這就需要我們對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)兩個(gè)領(lǐng)域的外部性都進(jìn)行必要的制度設(shè)計(jì)。

庇古的外部性理論分析主要是關(guān)于生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性，主體是企業(yè)。而個(gè)體在生產(chǎn)端產(chǎn)生的外部性由于相對(duì)較少，不易征管，計(jì)量困難等問題，所以很難在生產(chǎn)端對(duì)個(gè)人進(jìn)行制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)外部效應(yīng)的補(bǔ)償，但是不可忽視的就是群體消費(fèi)的傾向也會(huì)影響到整個(gè)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，所以有必要將個(gè)人對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的外部成本也內(nèi)部化，這就需要考慮消費(fèi)端的外部效應(yīng)。目前我國(guó)的消費(fèi)稅在某些稅目上有涉及到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)問題，但主要的還是側(cè)重于對(duì)于資源的保護(hù)，所以在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)上有必要擴(kuò)展環(huán)保稅的征稅領(lǐng)域，將稅目盡量覆蓋到消費(fèi)領(lǐng)域，對(duì)于一些對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的產(chǎn)品比如鎳汞電池、塑料袋等征收環(huán)境保護(hù)稅，既可以有效的促使人們綠色消費(fèi)，減少消費(fèi)端對(duì)于環(huán)境的破壞，反過來也可以以消費(fèi)來引導(dǎo)生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展方向，促進(jìn)企業(yè)踐行更加綠色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

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