寧建明

行政事業(yè)單位是我國(guó)政府的重要組成部門，其主要職能是為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)產(chǎn)品，屬于政府的職能部門。行政事業(yè)單位預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)活動(dòng)的核心內(nèi)容，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績(jī)效考核等環(huán)節(jié)，是基于具體目標(biāo)而實(shí)施的管理過程。本文將從行政事業(yè)單位預(yù)算管理的背景及意義著手，分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題和原因，提出行政事業(yè)單位防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高預(yù)算管理水平的對(duì)策，以進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)效能，提升政府形象。

行政事業(yè)單位預(yù)算

管理資金使用效率

行政事業(yè)單位預(yù)算管理的背景以及意義

當(dāng)前，行政事業(yè)單位預(yù)算管理是政府和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也是行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，更是行政事：業(yè)單位履行職能的重要財(cái)力保證。科學(xué)的預(yù)算管理不僅可以規(guī)范財(cái)政資金使用，提高資金使用效益，促進(jìn)行政事業(yè)單位提供更好的公共服務(wù)產(chǎn)品，還可以促進(jìn)政府政策的高效落實(shí)，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的能力。

實(shí)施完善的行政事業(yè)單位預(yù)算管理，政府能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解行政事業(yè)單位的財(cái)政資金運(yùn)行狀況，提高財(cái)政資金的統(tǒng)籌和調(diào)度能力，能夠有效的將財(cái)政資金分配用在提高公共服務(wù)水平和改善民生方面，推動(dòng)政策高效落實(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。

行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題和原因分析

近年來，雖然我國(guó)行政事業(yè)單位高度重視預(yù)算管理工作的開展，也采取了大量措施來提高預(yù)算管理水平，但從實(shí)際取得的效果來看，卻有很多不足的地方，主要原因是預(yù)算管理中存在的問題沒有得到有效解決。

（1）預(yù)算編制不規(guī)范，編制質(zhì)量不高

1.預(yù)算管理意識(shí)淡薄

由于受傳統(tǒng)觀念的影響，很多行政事業(yè)單位的預(yù)算管理模式仍然沒有完全擺脫“前預(yù)算時(shí)代”，離現(xiàn)代公共預(yù)算尚有相當(dāng)差距，對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足，缺乏“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出”的預(yù)算管理觀念，導(dǎo)致預(yù)算編制走過場(chǎng)。主要原因是單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于預(yù)算管理的重要性缺乏認(rèn)識(shí)，預(yù)算管理意識(shí)淡薄。

2.預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單

盡管“零基預(yù)算”預(yù)算編制方法已推行多年，即取消往年的基數(shù)，結(jié)合本年度財(cái)力狀況和工作的輕重緩急，重新測(cè)算安排本年度的部門預(yù)算。

但從當(dāng)前的實(shí)施情況來看，“零基預(yù)算”編制方法仍沒有有效推行。很多行政事業(yè)單位仍然采用“上年基數(shù)加本年調(diào)整”的模式，憑以往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解，不以實(shí)際情況為基礎(chǔ)來編制預(yù)算，導(dǎo)致編制結(jié)果與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，使預(yù)算管理失去了應(yīng)有的作用。

3.預(yù)算編制時(shí)間不足

由于預(yù)算編制的時(shí)間較短，很多行政事業(yè)單位沒有調(diào)動(dòng)各個(gè)部門和人員積極參與，沒有進(jìn)行前期的充分調(diào)研和論證，僅僅采用增量預(yù)算法，簡(jiǎn)單地為得到預(yù)算結(jié)果而編制預(yù)算。由于預(yù)算結(jié)果與行政事業(yè)單位的實(shí)際情況不相符，導(dǎo)致了不斷調(diào)整和追加預(yù)算現(xiàn)象，相應(yīng)地就制約了預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率和約束力，也影響了預(yù)算管理的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。

（2）預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行過程隨意

1.預(yù)算執(zhí)行缺乏考核評(píng)價(jià)

行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行過程中，由于沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)地分析、控制、考核和評(píng)價(jià)，資金使用方向、使用績(jī)效及有無超預(yù)算支出等缺乏考核，形成不了預(yù)算績(jī)效報(bào)告，因此下年度的預(yù)算編制、執(zhí)行和考核就沒有相應(yīng)地參考依據(jù)和指導(dǎo)方向，從而影響了預(yù)算職能的發(fā)揮。

2.預(yù)算執(zhí)行缺乏約束機(jī)制

由于大部分行政事業(yè)單位未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行約束和責(zé)任追究機(jī)制，也未將預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果與工作人員的績(jī)效掛鉤，相應(yīng)地預(yù)算執(zhí)行就會(huì)缺乏應(yīng)有的約束力，資金用途隨意改變、資金使用效益降低和資金浪費(fèi)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。雖然有些單位也具備相應(yīng)地考核機(jī)制，但缺乏科學(xué)性與規(guī)范性，大多數(shù)只是流于形式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行也未形成真正的約束力。

3.預(yù)算執(zhí)行缺乏重視

要做好預(yù)算執(zhí)行工作，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)及普通工作人員重視度是關(guān)鍵，重視度提升了，預(yù)算執(zhí)行就會(huì)按照預(yù)算模式不折不扣完成，才不會(huì)出現(xiàn)預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，否則，預(yù)算執(zhí)行只能是走走過場(chǎng)，造成預(yù)算和決算脫節(jié)。

（3）預(yù)算監(jiān)督不健全，資金績(jī)效不高

1.預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全

當(dāng)前，尚未形成一套完整、有效、系統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制監(jiān)管預(yù)算管理，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理過程中，由于預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致預(yù)算編制流于形式，預(yù)算執(zhí)行比較隨意，財(cái)政資金的安全性和可靠性無法保障，極易造成財(cái)政資金浪費(fèi)，影響了財(cái)政資金的使用效率。

2.預(yù)算內(nèi)部監(jiān)督不到位

據(jù)了解，大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部沒有專門設(shè)立預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管。極少數(shù)成立了相應(yīng)部門，但對(duì)整個(gè)預(yù)算過程的監(jiān)督頻率和深度尚不能與行政事業(yè)單位預(yù)算管理的要求相適應(yīng)，且大部分多為專項(xiàng)檢查，沒有針對(duì)性，缺乏系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)和連續(xù)的監(jiān)管，使得監(jiān)管效果不高。

3.預(yù)算夕卜部監(jiān)督不到位

由于行政事業(yè)單位職能屬性特殊，需要接受各方的監(jiān)督和考評(píng)，以確保其預(yù)算管理公開公平。實(shí)際上，目前行政事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏來自第三方的績(jī)效評(píng)價(jià)和外部力量監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行不到位、不公開，導(dǎo)致腐敗和違法違紀(jì)行為頻發(fā)，財(cái)政資金的公共性和安全性得不到保障。

完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（1）改進(jìn)預(yù)算編制方法

1.強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)

行政事業(yè)單位要改變傳統(tǒng)預(yù)算管理的舊觀念，學(xué)習(xí)現(xiàn)代公共預(yù)算理論知識(shí)，樹立“先有預(yù)算、后有支出，沒有預(yù)算、不得支出”的預(yù)算管理理念，強(qiáng)化預(yù)算管理的意識(shí)。一方面，單位領(lǐng)導(dǎo)要發(fā)揮榜樣作用，帶頭學(xué)習(xí)《預(yù)算法》等相關(guān)預(yù)算管理的法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)預(yù)算約束觀念，提高對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)。另一方面，要調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的工作積極性，以財(cái)務(wù)部門為主，其他部門為輔共同發(fā)揮作用，抓好預(yù)算編制、執(zhí)行和考核等一系列預(yù)；拿管理工作。

2.推行單位“零基預(yù)算”

積極改進(jìn)預(yù)算編制方法，實(shí)行“零基預(yù)算”替代傳統(tǒng)的“基數(shù)加調(diào)整”預(yù)算編制方法，結(jié)合當(dāng)年財(cái)力狀況，摸清家底，對(duì)本單位可使用的資源進(jìn)行清理和計(jì)算，重新測(cè)算出當(dāng)年度本單位的所有收入和需要支出的預(yù)算，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性和準(zhǔn)確性。

3.安排充足預(yù)算編制時(shí)間

在預(yù)算編制工作開展初始，不僅要對(duì)本單位的實(shí)際情況進(jìn)行充分考慮，還要對(duì)整個(gè)行業(yè)的情況進(jìn)行分析匯總；不僅要考慮到當(dāng)年的預(yù)算情況，還要對(duì)過去和未來的預(yù)算情況進(jìn)行分析整理，整個(gè)階段需要進(jìn)行大量的調(diào)研、論證以及分析，一般而言時(shí)間周期較長(zhǎng)，就要安排充足的預(yù)算編制時(shí)間。

（2）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程

1.提高預(yù)算執(zhí)行重視程度

思想決定行為。要做好預(yù)算執(zhí)行工作，行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)必須重視，只有領(lǐng)導(dǎo)重視了，工作人員的積極性才能調(diào)動(dòng)起來，預(yù)算執(zhí)行就有了思想保障，才能按照預(yù)算目標(biāo)不折不扣地完成，確保預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確性。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行考核

健全的預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制是確保預(yù)算管理高效性和規(guī)范性的基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行期間和結(jié)束后，實(shí)行動(dòng)態(tài)考核和綜合考核相結(jié)合的考核機(jī)制。動(dòng)態(tài)考核在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行，主要對(duì)資金使用方向進(jìn)行科學(xué)分析和控制，確保其按照預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行；動(dòng)態(tài)考核則是在預(yù)算執(zhí)行期末實(shí)施，對(duì)資金使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的超預(yù)算現(xiàn)象進(jìn)行仔細(xì)分析，并形成績(jī)效報(bào)告，為下期預(yù)算編制和執(zhí)行提供指導(dǎo)和參考作用。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行約束

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算編制完成后，預(yù)算執(zhí)行起始初，行政事業(yè)單位就要將預(yù)算任務(wù)進(jìn)行層層細(xì)致的分解，將分解后任務(wù)落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)崗位和各個(gè)人，使預(yù)算執(zhí)行的具體情況與工作人員的績(jī)效掛鉤，如執(zhí)行過程中出現(xiàn)隨意改變資金用途、資金使用效益降低和資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，就要追究相應(yīng)部門、崗位和個(gè)人的責(zé)任，真正形成預(yù)算執(zhí)行的約束力，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、約束性和權(quán)威性。

（3）健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

1.健全預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算監(jiān)督是預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障。行政事業(yè)單位要對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行完善，監(jiān)督的內(nèi)容要包括預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，并確保能夠有效地落實(shí)到實(shí)際工作當(dāng)中去，做好實(shí)時(shí)監(jiān)督工作，將管理行為的約束作用發(fā)揮出來，充分保障財(cái)政資金的安全性和可靠性，提高財(cái)政資金的使用效益。

2.加強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是單位內(nèi)部專門設(shè)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，須具有針對(duì)性、全過程、全方位地專門對(duì)預(yù)算管理情況進(jìn)行系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)和連續(xù)地檢查和監(jiān)管，在單位內(nèi)部出現(xiàn)預(yù)算管理問題時(shí)，及時(shí)出面指導(dǎo)和干預(yù)，確保資金的合法合規(guī)使用。

3.加強(qiáng)外部監(jiān)督力量

內(nèi)部監(jiān)督由于可能單位領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，監(jiān)督效果可能會(huì)打折扣，因此行政事業(yè)單位應(yīng)引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、審計(jì)和人大部門等第三方外部監(jiān)督力量，對(duì)單位的預(yù)算管理全過程進(jìn)行專業(yè)化審計(jì)監(jiān)督，公平公正地監(jiān)督單位的預(yù)算管理情況。同時(shí)，外部媒體也應(yīng)及時(shí)對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算管理情況進(jìn)行監(jiān)督和披露，讓全面的監(jiān)督機(jī)制倒逼行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作。

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[2]許延明，伶木子.關(guān)于強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理的思考[J].中國(guó)信息化管理，2015（6）：23-24.

[3]宋艷東.完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2017（9）：181.