黃倫寬

我國的欠發(fā)達地區(qū)大多是礦產(chǎn)資源儲量比較豐富的地區(qū)，圍繞礦產(chǎn)資源的開采和加工而形成的資源型產(chǎn)業(yè)在很大程度上構(gòu)成了欠發(fā)達地區(qū)重要的經(jīng)濟支柱。介礦產(chǎn)資源有限性和不可再生性的特點，決定了所有的資源型產(chǎn)業(yè)最終都會因資源日益枯竭而衰退或關(guān)閉，由此給欠發(fā)達地區(qū)造成的一系列經(jīng)濟社會問題將不可避免。如何未雨綢繆，建立起科學合理的欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助機制，促進欠發(fā)達地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，被正式提上議事日程。本文首先分析了欠發(fā)達地區(qū)建立礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助機制的必要性和緊迫性，接著對欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助進行了總體設計，最后以此為基礎，提出了促進欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助的對策。

欠發(fā)達地區(qū) 礦產(chǎn)資源

衰退 援助

欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助的必要性和緊迫性

我國礦產(chǎn)資源儲備主要集中在欠發(fā)達地區(qū)，圍繞礦產(chǎn)資源的開采和加工而形成的資源型產(chǎn)業(yè)在資源富集的欠發(fā)達地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占有舉足輕重的地位，在一些典型的礦業(yè)城鎮(zhèn)或資源型城市中，資源型產(chǎn)業(yè)甚至成為這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的唯一支柱。礦產(chǎn)資源的大規(guī)模開采，會使資源富集的欠發(fā)達地區(qū)形成一個以資源開采、加工為主導的相對單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在相當長的一段時期內(nèi)，資源型產(chǎn)業(yè)會在這些地區(qū)形成

“一業(yè)獨大”的壟斷效應，導致資源富集的欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，生產(chǎn)要素和就業(yè)人口向資源型產(chǎn)業(yè)高度集中，國民經(jīng)濟發(fā)展過度依賴于資源型產(chǎn)業(yè)的成長，但礦產(chǎn)資源有限性和不可再生性的特點，決定了所有的資源型產(chǎn)業(yè)最終都會因資源日益枯竭而衰退或關(guān)閉，這勢必增大資源富集的欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的危機和風險。隨著未來欠發(fā)達地區(qū)資源短缺、瀕臨枯竭問題的必然出現(xiàn)，欠發(fā)達地區(qū)必將面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、大量工人轉(zhuǎn)業(yè)和社會可持續(xù)發(fā)展等一系列新問題，如果不未雨綢繆，提前規(guī)劃，盡早為接替產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型作好準備，“礦竭城衰”將不可避免。

資料顯示，我國390座礦業(yè)城鎮(zhèn)中有47座面臨資源衰竭的威脅，占12.05%。其中在全國31個典型煤炭城市中，約有1/2的城市面臨資源短缺、瀕臨枯竭的問題。當前，我國近8000座國有礦山中的大部分在困境中運行，缺乏發(fā)展后勁，其中煤炭、有色金屬、核工、化工礦山尤甚。20世紀50年代建設的礦山有2/3進入中晚期，有440多座礦山因為資源枯竭而面臨閉坑威脅。中國地質(zhì)調(diào)查局報告預測，2010年前后將是我國大中型礦山關(guān)閉的高峰期。因資源日益枯竭而導致產(chǎn)業(yè)衰退，進而城市或區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢甚至停滯的問題，在全國資源富集的欠發(fā)達地區(qū)已逐漸成為一個普遍趨勢，避免“礦竭城衰”和在資源瀕臨枯竭地區(qū)加強衰退產(chǎn)業(yè)援助已提上重要的議事日程。正因為如此，2006年我國《政府工作報告》明確提出：“搞好資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和采煤沉陷區(qū)治理……抓緊研究建立資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制”，并將“建立資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制”寫進了全國“十一五”規(guī)劃綱要，足可見黨和國家對資源開發(fā)衰退援助的高度重視。

欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助總體構(gòu)想

由于作為欠發(fā)達地區(qū)國民經(jīng)濟重要支柱的礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用產(chǎn)業(yè)涉及眾多的利益主體，影響著欠發(fā)達地區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，具有舉足輕重的地位，所以欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助必然是一項系統(tǒng)工程，既要考慮政府、礦山企業(yè)的要求，更要考慮礦工、當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)的需要；既要建立起礦山企業(yè)正常退出的機制，又要考慮接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、礦業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)崗及再就業(yè)、困難群體救助、生態(tài)環(huán)境治理與恢復及土地復墾等一系列問題。

（1）設立區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)基金

根據(jù)歐盟設立“歐洲結(jié)構(gòu)基金”支持落后地區(qū)或產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策，借鑒國內(nèi)一些礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退地區(qū)成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗，為了解決未來欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助的最大難題——財力保障問題，建議設立區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)基金，拓寬資金籌措渠道，專門用于支持礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退產(chǎn)業(yè)正常退出、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)培育、礦區(qū)居民生產(chǎn)與生活恢復、生態(tài)環(huán)境治理與重建、礦區(qū)職工再就業(yè)援助、礦區(qū)困難家庭幫扶及礦山職工社會保障等。

（2）積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)

欠發(fā)達地區(qū)應樹立憂患意識，在礦產(chǎn)資源開發(fā)尚處』潑展或鼎盛的時期，未雨綢繆，及早規(guī)劃，利學選擇和積極培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，研究經(jīng)濟轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，明確以礦為主、多種經(jīng)營的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型思路，通過實施延伸傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、新建主導產(chǎn)業(yè)、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展服務產(chǎn)業(yè)、完善基礎產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型模式，循序漸進，促進區(qū)域經(jīng)濟由資源開采型向綜合利用型、由單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，積極應對未來可能出現(xiàn)的各種風險。

（3）實施“民生”工程

礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退不可避免地會帶來礦山職工的下崗失業(yè)問題、社會保障問題、礦區(qū)困難家庭增多的問題及礦山關(guān)閉后的生態(tài)治理與補償及土地復墾問題，這些問題直接關(guān)系到礦區(qū)居民基本的生產(chǎn)與生活，處理不好會導致礦區(qū)社會矛盾激化，礦區(qū)不穩(wěn)定因素增加，不利于礦區(qū)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展及社會主義和諧社會的建設，因而，應將礦山職工轉(zhuǎn)崗培訓與再就業(yè)工程、礦區(qū)職工社會保障及困難家庭援助工程、礦區(qū)生態(tài)治理與補償工程和礦區(qū)土地復墾工程等作為欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助的重大“民生”工程，及早規(guī)劃，科學實施，將礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退對礦區(qū)居民生產(chǎn)與生活的負面影響降到最低限度，切實保證資源衰退或枯竭后，礦區(qū)居民生產(chǎn)正常、社會穩(wěn)定、生活富裕。

（4）加強基礎設施建設，推動公共事業(yè)發(fā)展

基礎設施建設和公共事業(yè)發(fā)展，是欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰竭之時促進區(qū)域經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型的基礎，是挖掘經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α⑴嘤?jīng)濟發(fā)展后勁的重要“平臺”，是實施資源開發(fā)衰退援助戰(zhàn)略的前提和保障，必須全面強化，重點發(fā)展。對于基礎設施建設，資源富集的欠發(fā)達地區(qū)應按照優(yōu)化布局、提高質(zhì)量、建管并重的原則，拓寬投融資渠道，加大水網(wǎng)、路網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投資力度，改善經(jīng)濟社會發(fā)展條件，增強發(fā)展后勁。對于公共事業(yè)，資源富集的欠發(fā)達地區(qū)應按照統(tǒng)籌兼顧、合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，以城鎮(zhèn)公共事業(yè)發(fā)展為基礎，以農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展為支撐，綜合發(fā)展教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育、文化、科技、廣播、電視等公共事業(yè)，促進公共事業(yè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的公共服務能力。

欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助的對策及建議

（1）成立礦產(chǎn)資源開發(fā)委員會

礦產(chǎn)資源開采及加工產(chǎn)業(yè)在欠發(fā)達地區(qū)是一個產(chǎn)業(yè)地位高、關(guān)聯(lián)帶動作用強、涉及范圍廣，影響面大的重要產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展和協(xié)調(diào)問題是任何哪一個部門都無法單獨完成的，因而需要一個權(quán)威的強有力的領導機構(gòu)，制定總體戰(zhàn)略和規(guī)劃，建立領導和協(xié)調(diào)機制，加強各級政府之間和政府各部門之間的戰(zhàn)略協(xié)同性，綜合協(xié)調(diào)資源開發(fā)相關(guān)事宜及資源開發(fā)衰退援助工作。建議成立由地方行政長官直接任主任，相關(guān)職能部門主要領導任委員的礦產(chǎn)資源開發(fā)委員會，明確職責，建立協(xié)調(diào)議事的經(jīng)常制度，著力解決欠發(fā)達地區(qū)礦業(yè)發(fā)展的一些重大戰(zhàn)略問題和重大協(xié)調(diào)問題，統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助工作。

（2）作好資源開發(fā)總體規(guī)劃，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

資源開發(fā)衰退援助不是一朝一夕之事，需要從資源開發(fā)初期即從長計議。為了避免資源開發(fā)現(xiàn)在無序、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展未來無以為繼的問題的出現(xiàn)，應在資源開發(fā)之初，在摸清礦產(chǎn)資源家底的基礎上，對全區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行一攬子總體規(guī)劃，一方面對礦產(chǎn)資源開采采取適度開發(fā)的戰(zhàn)略，提高資源采收率；另一方面要根據(jù)比較優(yōu)勢，發(fā)展精深開采和精深加工，鼓勵延伸產(chǎn)業(yè)鏈，積極發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)，形成新的支柱產(chǎn)業(yè)。通過總體規(guī)劃，先預后行，將資源開發(fā)衰竭問題考慮在前面，及早打算，能有效減少資源開發(fā)衰竭之時區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不確定性，提高區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展能力。

（3）設立礦山企業(yè)發(fā)展基金

為了提高礦山企業(yè)自我發(fā)展的積極性，加強對礦山企業(yè)挖潛改造和生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的引導，建議在礦山企業(yè)稅前利潤中按一定比例預留礦山發(fā)展基金，該項基金享受免稅待遇，?？顚Ｓ?，由政府按規(guī)定進行監(jiān)督。礦山企業(yè)將該項基金主要用f兩個方面：一是運用于企業(yè)挖潛改造和技術(shù)創(chuàng)新，以提高礦產(chǎn)綜合回采率，延長資源衰竭時間；二是用于礦山企業(yè)多樣化經(jīng)營，提高礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型能力。

（4）加大資源勘探開發(fā)力度，延長礦山生命周期

任何區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都有其發(fā)展慣性，盡管未來市場變化和資源枯竭將成為影響欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的根源，但在短時間內(nèi)完全拋棄資源產(chǎn)業(yè)也是不現(xiàn)實的。資源開發(fā)型企業(yè)挖潛和創(chuàng)新，特別是加強資源勘探，將為欠發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和多元化發(fā)展提供相對充裕的時間。建議欠發(fā)達地區(qū)政府加大對礦產(chǎn)資源基礎勘探的資金投入，加強基礎性地質(zhì)調(diào)查，優(yōu)先在重點建設的礦產(chǎn)開發(fā)基地進行綜合地質(zhì)調(diào)查和勘查評價，為礦山企業(yè)經(jīng)營性礦產(chǎn)開發(fā)提供基礎和先導性資料，降低礦產(chǎn)資源勘探投資風險。鼓勵各種社會資本參與以市場需求為導向、以經(jīng)濟效益為目標的商業(yè)性勘探C作，鼓勵礦山企業(yè)在礦區(qū)，特別是在資源衰竭礦區(qū)的周邊和深部開展資源勘探工作，增加后備資源，延長礦山生命周期。

（5）優(yōu)化投資環(huán)境，加大招商引資力度

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的培育和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要多元化的投資L體，單憑有限的政府財力是無法解決資源開發(fā)衰退援助的所有問題的。因而，欠發(fā)達地區(qū)必須不斷優(yōu)化投資環(huán)境，提高對外資的吸引力，積極招商引資，爭取區(qū)域經(jīng)濟復合發(fā)展難得的資金和項目，為接替產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟的成功轉(zhuǎn)型鋪平道路。

（6）放寬市場準入條件，扶持中小企業(yè)的發(fā)展

無論從增強區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活力，還是從壯大區(qū)域經(jīng)濟的總體實力，以及從促進就業(yè)來說，中小企業(yè)都具有不可忽視的重要作用。為了提高欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰竭時區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的能力，政府應從鼓勵和扶持中小企業(yè)的發(fā)展人手，出臺各種優(yōu)惠政策，培育中小企業(yè)發(fā)展的軟環(huán)境，特別是應對那些創(chuàng)新型中小企業(yè)和吸納就業(yè)強的中小企業(yè)進行重點扶持，適當放寬市場準入條件，鼓勵中小企業(yè)在一些高科技領域和勞動密集型行業(yè)大顯身手，增大欠發(fā)達地區(qū)市場主體數(shù)量，優(yōu)化欠發(fā)達地區(qū)市場主體結(jié)構(gòu)，提高欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃?，使其成為欠發(fā)達地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)衰竭時區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新的支撐力量。

（7）加快科技創(chuàng)新步伐，提高資源利用效率，摧生新興產(chǎn)業(yè)

欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源儲量豐富，但在現(xiàn)有的技術(shù)條件下，可采儲量并不容樂觀。同時，由于開采技術(shù)落后的原因，資源開發(fā)過程中“采富棄貧”、伴生共生礦綜合回采率低的問題廣泛存在，造成了礦產(chǎn)資源的極大浪費，資源利用率較低。另外，由于技術(shù)落后、產(chǎn)業(yè)多集中在初級產(chǎn)品生產(chǎn)領域、結(jié)構(gòu)單一、區(qū)位條件不夠好等原因，也使欠發(fā)達地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)難以成長。資源利用率低加速了礦產(chǎn)資源衰竭，新興產(chǎn)業(yè)成長困難又使接替產(chǎn)業(yè)難以為繼，這對由技術(shù)落后造成的矛盾已成為欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)衰退援助中的一項重大障礙。針對于此，當前及今后，欠發(fā)達地區(qū)應把科技進步和科技創(chuàng)新放在十分重要的地位，通過提高裝備水平，引進技術(shù)人才，提高資源利用率，延緩資源枯竭時間，同時通過科技創(chuàng)新，促進產(chǎn)業(yè)鏈延伸和新興產(chǎn)業(yè)成長，有利于接替產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展壯大。

（8）爭取上級人民政府支持，加大資源開發(fā)衰退援助的政策扶持力度

欠發(fā)達地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型面臨的矛盾和問題，是在長期的內(nèi)外力作用下形成的，解決這些矛盾和問題不僅要靠地方政府自身的積極努力，還需要上級人民政府給予成套的政策支持，包括：接替產(chǎn)業(yè)（項目）扶持政策、財政稅收優(yōu)惠政策、吸引利用外資支持政策、完善城鎮(zhèn)功能援助政策、生態(tài)環(huán)境治理政策、職工再就業(yè)政策和社會保障政策等。這些政策的出臺和發(fā)揮作用，絕大部分不是地方政府本身能夠解決的，需要上級政府強有力的支持才行。

（9）大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式

按照減量化、再利用和資源化的原則，從資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生和社會消費的各個環(huán)節(jié)，逐步建立起全社會資源循環(huán)利用體系。[1]大力推廣循環(huán)利用技術(shù)，提高礦產(chǎn)資源的集約利用水平，切實將經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。政府應對技術(shù)比較成熟的資源再生利用項目，研究出臺諸如財政貼息、低息貸款、優(yōu)先資助等扶持政策，支持礦業(yè)企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟項目，提高礦產(chǎn)資源利用率。

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