孫安雷

近三年來，部分地區(qū)財政存量資金規(guī)模仍居高不下，不能有效控制。結(jié)合工作實際，筆者建議從體制機制入手，構(gòu)建盤活財政存量資金長效機制，依靠制度管錢管事，更好的讓積極的財政政策發(fā)力。

財政 存量資金 長效機制

盤活財政存量資金，是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、保民生促發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提高財政資金使用效益的重要措施。但目前仍然存在個別制度不完善、政策執(zhí)行不到位等問題，導(dǎo)致財政資金不同程度閑置、沉淀。因此，建議從體制機制入手，構(gòu)建盤活財政存量資金長效機制，依靠制度管錢管事，更好的讓積極的財政政策發(fā)力。

存量資金的基本形式

所謂財政存量資金，就是各級政府沉淀在各類銀行里的財政資金。 2014年以來，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)[2014]70號），財政部出臺了《關(guān)于推進地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2015]15號），對收回超過兩年以上的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、清理財政專戶等作出了專門的規(guī)定。

近三年來，大部分地區(qū)財政部門已嚴格按照上述文件要求，對超過兩年以上結(jié)轉(zhuǎn)資金全部收回財政統(tǒng)籌使用，但兩年內(nèi)存量資金規(guī)模仍居高不下，不能有效控制。從資金性質(zhì)看，存量資金主要集中在財政總預(yù)算及部門財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，其中：財政總預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金已由財政部門按上級規(guī)定大力壓減；存量資金主要集中在部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。從形成年限看，除由專項資金管理規(guī)定的情況外，超過兩年的存量資金，已全部收入財政統(tǒng)籌安排使用；存量資金主要集中在兩年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)資金及當(dāng)年新增存量資金。從資金用途看，存量資金主要集中在重點項目上，其中采購項目結(jié)轉(zhuǎn)資金占主體。

存量資金形成的原因分析

一是預(yù)算部門存在重預(yù)算輕執(zhí)行的觀念。部門要錢的積極性高，要了錢不辦事、多要錢少辦事的問題仍然存在。部門爭取到資金后，部分項目前期準備不充分或論證時間長等，不能按時開工或進度緩慢，形成存量資金；多頭申報、重復(fù)申報等仍存在，人為增加項目預(yù)算，造成資金結(jié)余；部分部門項目建設(shè)周期長，資金支付只能按進度支付，導(dǎo)致跨年度項目結(jié)轉(zhuǎn)資金越來越多。

二是財政部門存在資金監(jiān)管誤區(qū)。多年來，財政部門重點關(guān)注資金使用用途是否合規(guī)，對資金使用年限重視程度不夠，相應(yīng)的考核機制不全；財政專戶沒有及時清理撤銷，同類資金過頭管理，影響資金使用效率，弱化了國庫監(jiān)督管理；未及時跟蹤監(jiān)管項目執(zhí)行情況，致使項目進度影響資金支付進度；對政府實施重大政策預(yù)留的專項資金，財政監(jiān)管形同虛設(shè)，須待政策出臺后才能支付，造成財政預(yù)留資金形成沉淀。

三是預(yù)算管理科學(xué)性與規(guī)范性有待加強。從根本上講，財政預(yù)算編制粗放，依據(jù)不充分，以及“以收定支”預(yù)算管理模式也是產(chǎn)生存量資金的主要原因，其中：編制內(nèi)容不完整，編制預(yù)算時未統(tǒng)籌考慮預(yù)算單位存量資金及財政專項收人等，致使存量資金規(guī)模越來越大；專項轉(zhuǎn)移支付分配使用不合理，與基層基本需求脫節(jié)，而專款專用的原則致使財政部門不能統(tǒng)籌安排使用，造成資金閑置。

解決問題的對策建議

面臨財政存量資金和支出進度雙重考核矛盾的現(xiàn)實情況，建議從以下三個方面加以優(yōu)化。

一是建立預(yù)算執(zhí)行及績效評價制度，用制度管事管錢。夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)，提高年初預(yù)算到位率，重點做好項目實施進度與預(yù)算安排相互銜接，對超過兩年以上存量資金全部收回財政統(tǒng)籌使用；加大預(yù)算執(zhí)行考核問責(zé)力度，對資金未達安排進度、超時未分配的部門，采取當(dāng)面約談、書面告知等方式，督促部門加快預(yù)算執(zhí)行，提高部門對預(yù)算執(zhí)行的重視程度，從根本上轉(zhuǎn)變部門重預(yù)算輕執(zhí)行的觀念；建立指標結(jié)轉(zhuǎn)與部門基本支出資金結(jié)余、預(yù)算安排與部門專項資金結(jié)余、專項資金分配與資金使用效益三掛鉤的管理機制，對結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大、資金使用效益低、“花錢”不及時的削減下一年度部門預(yù)算規(guī)模；探索編制項目中期規(guī)劃，建立跨年度預(yù)算平衡機制，確保預(yù)算安排與項目實施無縫銜接。

二是建立財政資金統(tǒng)籌使用機制，“喚醒”存量資金。新形勢下大力推進財政資金統(tǒng)籌使用，有利于把“零錢”化為“整錢”，解決財政資金使用“碎片化”.支出結(jié)構(gòu)固化、存量規(guī)模居高不下等問題。其中：對到期項目和一次性項目堅決予以取消，避免一次性項目長期化；對常規(guī)性和一般性項目，在壓減預(yù)算規(guī)模的基礎(chǔ)上加大歸并力度，原則上一個支出功能分類項級科目下，不設(shè)立兩項及以上項目支出；對部門正常的業(yè)務(wù)類項目支出，逐步并入日常公用經(jīng)費，實行定員定額管理；優(yōu)化項目資金撥付流程，減少中間環(huán)節(jié)，對預(yù)算確定的項目和采購資金，原則上年初一次性下達相關(guān)部門，并在當(dāng)年使用完畢，結(jié)余全部收回總預(yù)算統(tǒng)籌安排。

三是完善財政存量資金監(jiān)管制度，狠抓平時消化。密切關(guān)注部門的預(yù)算執(zhí)行的進度和質(zhì)量，依托信息技術(shù)手段實時監(jiān)管部門存量資金消化情況，建立預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行制約機制。對資金支出進度和使用異常的部門，及時督促及了解原因，加大考核問責(zé)力度。針對不同類型的存量資金提出具體的解決方案，注重平時消化，其中：基本支出結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的部門，按比例收回統(tǒng)籌使用；對日常公用經(jīng)費等支出，原則上按照“先上年結(jié)余，后本年預(yù)算”使用，對當(dāng)年形成的基本支出結(jié)余資金頂?shù)窒履觐A(yù)算；制定重點項目支出計劃，尤其是加快經(jīng)濟建設(shè)和民生領(lǐng)域的重點項目的實施和資金支付進度，最大限度項目存量資金。

四是加強國庫資金規(guī)范管理，狠抓薄弱環(huán)節(jié)。嚴格國庫集中支付和財政專戶規(guī)范管理，確保國庫資金納入單一賬戶管理，減少財政資金收支中間環(huán)節(jié)，提高財政資金支付效率；精簡壓縮專戶數(shù)量，確保所有專戶均符合財政部規(guī)定的資金核算專戶，嚴格執(zhí)行財政資金不能撥付至預(yù)算單位實有資金賬戶的規(guī)定，有效控制部門實有賬戶資金規(guī)模；全面清理暫付及往來款項等存量資金，能收回的盡快收回，能核銷的盡快核銷。