許敏

我國(guó)在上世紹八九十年代建立起來(lái)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任裁，隨后出現(xiàn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重不平衡狀態(tài)，以及農(nóng)村基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的束縛，都嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。因此，必須改革當(dāng)前的農(nóng)村土地制度，使農(nóng)村土地制度能夠適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，減少城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，緩解中國(guó)農(nóng)村的主要矛盾。本文主要闡述當(dāng)前中國(guó)土地制度改革的基本發(fā)展歷程和基礎(chǔ)概念，分析當(dāng)前土地制度的制度障礙和實(shí)踐障礙，并據(jù)此提出當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村土地制度改革發(fā)展方向。

土地資源 土地制度 改革

農(nóng)村土地資源的基礎(chǔ)理論

（1）建國(guó)后農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程

建國(guó)之初，國(guó)家頒布了《土地改革法》，規(guī)定廢除地主階級(jí)封建剝削土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民對(duì)擁有的土地享有自由經(jīng)營(yíng)、買賣和出租的權(quán)利。中央在1960年11月3H提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的政策豐張，形成了土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)所有，收入分配形式采取按勞分配，農(nóng)民個(gè)人沒(méi)有決策權(quán)，過(guò)度的平均豐義損害了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)重制約了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978黨的第十一屆三中全會(huì)，提出實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，其最重要的特征就是包產(chǎn)到戶和包干到戶。絕大部分地區(qū)采用的是包干到戶的形式。1983年中共中央頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的基本問(wèn)題的通知》，全國(guó)農(nóng)村開始普遍推行包干到戶。

（2）農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)概念

土地資源是指已經(jīng)被人類所利用和可預(yù)見的未來(lái)能被人類利用的土地。土地資源既包括自然范疇，即土地的自然屬性，也包括經(jīng)濟(jì)范疇，即土地的社會(huì)屬性，本文所研究的農(nóng)村土地資源，就足泛指土地資源在區(qū)域劃分上的屬于農(nóng)村所有的部分資源。土地制度足指包括一切土地問(wèn)題的制度，是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問(wèn)題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱。

所謂“三塊地”，即農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地、集體經(jīng)營(yíng)性建沒(méi)用地以及農(nóng)村宅基地，簡(jiǎn)稱“三塊地改革”。農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。我國(guó)農(nóng)村中現(xiàn)在的建設(shè)性用地，是指村民住宅、集體公共設(shè)施和工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)而占用的農(nóng)村集體土地。農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經(jīng)建設(shè)房屋、建過(guò)房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經(jīng)建設(shè)房屋的土地、建過(guò)房屋但已無(wú)上蓋物或不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型。

中國(guó)農(nóng)村土地資源利用存在的主要問(wèn)題

（1）農(nóng)村土地資源利用的制度障礙

我國(guó)法律規(guī)定土地的所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，但對(duì)農(nóng)村集體所有的法律規(guī)定主體卻相當(dāng)模糊，既可以是村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織管理，也可以足鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)管理。盡管集體所有的土地所有制規(guī)定了農(nóng)民有權(quán)管理土地，但事實(shí)上村委會(huì)被少數(shù)干部把控，擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度的不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是土地征收的標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致農(nóng)民的利益受損，也不利于土地資源的優(yōu)化配置；另一個(gè)就是對(duì)土地征收的公共利益的界定范圍不明確，導(dǎo)致政府征收土地的權(quán)限過(guò)大，而農(nóng)民沒(méi)有明確的法律條例來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益

我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)制度還很不完善，很多土地流轉(zhuǎn)的交易都是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的，缺乏有效的市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)監(jiān)管，農(nóng)村市場(chǎng)化程度不高，發(fā)育還很不完善，缺乏法律法規(guī)的保護(hù)，農(nóng)民利益損失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)除了經(jīng)濟(jì)職能，重要的就是養(yǎng)老、就業(yè)等，尤其是在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保障制度存在典型的城鄉(xiāng)二冗體制的情況。覆蓋面窄、資金保障不足、農(nóng)民社會(huì)保障意識(shí)薄弱等，都使土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)成為一種生活的保障，土地制度改革更關(guān)乎我國(guó)廣大農(nóng)民的生存狀況的改善。

（2）農(nóng)村土地資源利用的實(shí)踐障礙

到2020年，國(guó)家政策規(guī)定全國(guó)耕地保有量為18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積為15.46億畝以上，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?071.93萬(wàn)公頃之內(nèi)。隨著征地的不斷擴(kuò)大，基本農(nóng)田的耕地紅線受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。雖然對(duì)農(nóng)田的總面積實(shí)行總量不變的政策，但在實(shí)際操作中很容易出現(xiàn)占好地、補(bǔ)差地，嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

集約化程度低是導(dǎo)致農(nóng)村土地耕種經(jīng)濟(jì)效益不高的重要因素，而集約化程度低則是由日前的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平?jīng)Q定的，受多種因素影響。與土地集約水平低相伴隨的是土地的質(zhì)量水平下降以及土地碎片化

中國(guó)土地制度改革發(fā)展方向

（1）完善中國(guó)土地資源制度建設(shè)

農(nóng)村土地要從“二權(quán)分置”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用。

改革現(xiàn)有土地征收制度，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的局面，縮小政府征地范圍，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源優(yōu)化配置中的作用，允許農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)性土地進(jìn)入市場(chǎng)。著重探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。

要建立一整套完善的土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)，使土地流轉(zhuǎn)制度向土地集約化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的方向發(fā)展。發(fā)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度的宣傳教育工作，同時(shí)，政府要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度的監(jiān)督服務(wù)機(jī)制。

（2）完善中國(guó)土地資源配套設(shè)施建設(shè)

完善社會(huì)保障制度，要建立健全全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系加強(qiáng)對(duì)進(jìn)城務(wù)工人員的教育培訓(xùn)力度，提高進(jìn)城務(wù)丁人員在城市的生存能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。 政府在土地管理的過(guò)程中，必須完善三地的利益退出機(jī)制，確?！叭龡l底線”，即堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。整合的土地資源，做好土地規(guī)劃。

健全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)沒(méi)施建設(shè)，例如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)，完善相關(guān)沒(méi)施條件及配套建設(shè)，對(duì)土地進(jìn)行宏觀開發(fā)，提高機(jī)械化水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平奠定基礎(chǔ)。

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