劉紅玉

海區(qū)行政管理體制，是維護海洋權(quán)益的一個重要方面。落實中國的海洋權(quán)益需要構(gòu)建系統(tǒng)、科學(xué)的海洋行政管理體制。隨著政治經(jīng)濟格局的迅速變革，我國海區(qū)行政管理近幾年得到了長足發(fā)展，但原有的海區(qū)管理體制的問題和矛盾逐漸暴露。本文在這一背景下針對我國當(dāng)前的海洋管理體制現(xiàn)狀進行了論述，指出了存在的問題，并在此基礎(chǔ)i提出了相應(yīng)的解決建議。

海區(qū)行政管理體制

海洋局 協(xié)調(diào)管理機制

中國海區(qū)行政管理體制的現(xiàn)狀

（1）我國海區(qū)行政管理的國內(nèi)外環(huán)境。十八大召開以來，我國首次從戰(zhàn)略高度對國家海洋管理做出整體性闡釋，提出“提高海洋資源開發(fā)能力，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”的總體發(fā)展思路，所以著手建設(shè)海區(qū)行政管理協(xié)調(diào)機制成為關(guān)系我過海洋事業(yè)發(fā)展值得關(guān)注的主要熱點問題。國際方面，海洋權(quán)益的國際爭端和糾紛在近幾年的頻繁發(fā)生，同時海洋管理也已成為國際政治、外交和軍事斗爭的舞臺。1992年聯(lián)合國在環(huán)境與發(fā)展大會上提出“加強適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機制”，呼吁各國加強海洋綜合管理，建立完善海洋管理體制，海洋管理問題的重視也被提升到前所未有的高度。

（2）我國海區(qū)行政管理體制狀況。從總體上來看，我國現(xiàn)行的行政管理體制是中央統(tǒng)一與授權(quán)地方分級管理相結(jié)合的管理體制，而在我國現(xiàn)階段的實踐中，基本還處于一個分散型的管理體制。國家現(xiàn)有的海洋機構(gòu)的設(shè)置，在新中國成立初期以及后來的計劃經(jīng)濟年代雖然曾對海洋管理水平發(fā)揮過一定的積極作用，但在伴隨著全球化海洋事務(wù)向縱深方面發(fā)展的市場經(jīng)濟體制下，我國現(xiàn)行分散型的海區(qū)行政管理模式也日益凸顯出許多矛盾和弊端。

中國海區(qū)行政管理體制的問題

（1）海區(qū)行政管理范圍不清。迄今，我國在海上沒有進行行政區(qū)劃（海南省除外），沿海省自治區(qū)直轄市行政區(qū)劃線是海岸線向內(nèi)側(cè)的陸地，向海一側(cè)的界線沒有劃定。由于海岸帶是各利益矛盾十分突出的地帶，參與開發(fā)的部門繁多，加之我國海域廣闊、海岸線漫長，海洋行政管理隊伍薄弱，管理力量分散，實施海區(qū)行政綜合管理的重要性也越來越凸顯。其次，由于各海區(qū)的海洋行政管理的主體不明確，在涉及各自利益時，都缺乏整體的全局觀念。隨著市場經(jīng)濟體制的完善，地方行政管理部門職能相互交叉，分工不夠明確，從而導(dǎo)致海區(qū)行政管理工作也產(chǎn)生一定負(fù)面影響。

（2）海區(qū)海洋管理體制缺乏科學(xué)體制。目前，我國以海洋局為中心的海洋行政管理體制的制度尚不完善，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上雖能夠發(fā)揮協(xié)調(diào)體制秩序、保證海洋行政管理工作順利進行的作用，但是其權(quán)責(zé)層次劃分上卻暴露了與實際管理需求不協(xié)調(diào)的矛盾。而且我國的海洋管理部門行政級別較低，難以進行統(tǒng)一的宏觀調(diào)控或是政策性指導(dǎo)?？傊羰菦]有清晰的權(quán)責(zé)劃分，都將影響海區(qū)行政管理體制實現(xiàn)職能的有力執(zhí)行、信息的暢通有效的傳達和科學(xué)良好的運行機制。

（3）海區(qū)行政管理執(zhí)法力量薄弱。我國海區(qū)行政管理力量薄弱主要表現(xiàn)在行政管理等級層次較低、機構(gòu)人員編制較少、人員素質(zhì)不高、行政管理系統(tǒng)不完善、裝備技術(shù)和管理手段比較落后五個方面。由于管理體制的問題，因而造成人員素質(zhì)良莠不齊，管理水平參差不齊，造成海區(qū)行政執(zhí)法質(zhì)量難以保證，使得海區(qū)行政管理缺乏權(quán)威性，有些部門違紀(jì)亂法時有發(fā)生，執(zhí)法行為又因與其利益掛鉤，從而也是其滋生腐敗的原因。

完善海區(qū)行政管理體制的途徑

（1）建設(shè)完善的海區(qū)海洋管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。首先，這一海區(qū)海洋管理機構(gòu)的設(shè)立既能避免各部門間產(chǎn)生的利益沖突，又可以使廣大人民群眾享有參與海洋事務(wù)的權(quán)利。其次，該海區(qū)行政管理機構(gòu)的建立應(yīng)該直屬于國務(wù)院，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各項海洋管理行政事務(wù)，防止行政主體不明確而溝通不暢、政策不一影響海洋發(fā)展的情況產(chǎn)生，協(xié)調(diào)好海洋管理機構(gòu)與國務(wù)院其他行政機構(gòu)的關(guān)系。最后，建立一支高效能執(zhí)法的海洋執(zhí)法維權(quán)隊伍也是行政管理機構(gòu)建設(shè)的重要部分，這也是海區(qū)分局管理海洋事務(wù)中最困難的一項工作。

（2）加強海區(qū)海洋行政法制化建設(shè)。在制定海洋基本法的過程中，必須根據(jù)本國實際特點，要在我國海洋管理的實際過程中來探索海洋基本法的內(nèi)容，制定具有中國特色的海洋基本法，建立健全海洋行政管理法律規(guī)范，深化領(lǐng)海和毗連區(qū)法、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法的配套制度研究，從而為維護我國海上權(quán)益、實施海上開發(fā)等海洋管理行為提供依據(jù)。

（3）完善海區(qū)海洋人才共享機制。海區(qū)管理體制的完善，離不開海洋人才在區(qū)域海洋管理中發(fā)揮的重大作用。由于各海區(qū)發(fā)展程度不同，需要推進海區(qū)人才共享機制，要鼓勵海區(qū)內(nèi)政府和海洋高校，科研機構(gòu)的人才共享，促進優(yōu)秀的海洋人才、科研人才的交流與合作，要鼓勵海洋人才要素的合理流動，從海洋人才豐富地區(qū)向人才稀少地區(qū)疏導(dǎo)，從而切實保障各海區(qū)海洋科學(xué)實力的增強與海洋管理水平的提高。

海區(qū)行政管理體制問題，是一個比較大而重要的問題。海區(qū)行政管理體制作為國家行政體制的重要組成部分，但在實踐過程中由于諸多原因的影響，其理論構(gòu)建和具體執(zhí)行都很大程度上落后于西方發(fā)達沿海國家。而在提高海洋控制、綜合管理能力上升至國家戰(zhàn)略之際，海區(qū)海洋行政管理體制改革也成了難以回避的問題。針對我國海區(qū)海洋行政管理的現(xiàn)狀、問題，以及深化海洋綜合管理體制改革提出相應(yīng)的對策建議，對我國海區(qū)海洋行政管理發(fā)展起到一點借鑒作用，從而促進我國藍色海洋經(jīng)濟的全面發(fā)展。

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