許秋雯

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，而鄉(xiāng)村治理是解決“三農(nóng)”問題的基礎性工程。十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署和加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系的要求。但是，自治、法治、德治都需要堅強有力的責任執(zhí)行主體、被激活了內(nèi)生動力的農(nóng)民群眾的主動參與，以及可持續(xù)發(fā)展的制度化建設。那么，十一屆三中全會之后的近40年過去了，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀到底怎樣？村民民主自治的狀況到底怎樣？村級黨組織的領導核心作用發(fā)揮的到底怎樣？弄清這些問題，是我們落實十九大精神，推進鄉(xiāng)村治理體系建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基本出發(fā)點。

一、鄉(xiāng)村治理中的問題及原因分析

1.現(xiàn)狀堪憂。十一屆三中全會確定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制滿足了農(nóng)民對土地的需求，生產(chǎn)力得到極大的解放，短時間內(nèi)農(nóng)民就解決了吃不飽的問題。近40年過去了，社會主義市場經(jīng)濟體制日漸成熟，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，我們對城市的治理方式在不斷調(diào)整、創(chuàng)新，治理能力和治理水平也在不斷提升。與高速發(fā)展的城市化改革形成鮮明對比的是，盡管黨對三農(nóng)問題高度重視，連續(xù)14年的中央一號文件在不斷推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進程，但由于鄉(xiāng)村治理中的一些體制機制性問題沒有得到很好的解決，鄉(xiāng)村治理能力并沒有明顯提高，治理水平嚴重不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和廣大農(nóng)民群眾的需求。比如，黨的各項惠農(nóng)政策的執(zhí)行一般有以下幾種方式：屬于補貼類的，一般都通過“一卡通”打到農(nóng)民的家庭賬戶。2016年，僅1.1萬農(nóng)戶、3.5萬農(nóng)民群眾的留壩縣，通過“一卡通”直接打到群眾賬戶上的惠農(nóng)資金共18項4312萬元；屬于建設類的專項資金8600萬元（包括建設、生產(chǎn)、民生等類別），執(zhí)行主體是縣、鎮(zhèn)兩級政府，由項目建設單位實施；文化惠民、鄉(xiāng)風民風建設是上級（村以上）的事，公益事業(yè)（環(huán)境衛(wèi)生打掃，基礎生產(chǎn)、生活設施管護等）基本靠鎮(zhèn)村黨員干部突擊性義務勞動。基層黨委、政府（村以上）成為事實上的鄉(xiāng)村治理主體，各種工作代操代辦，各項事業(yè)大包大攬，村支部、村委會成了可有可無的配角，村民被簡單劃定為鄉(xiāng)村治理的客體，只能被動接受治理。鄉(xiāng)村治理的無力與農(nóng)村的落后同在，尤其在貧困地區(qū)，小農(nóng)經(jīng)濟仍然是農(nóng)村的主要生產(chǎn)方式，適合農(nóng)村的現(xiàn)代化市場體系沒有建立，農(nóng)民增收無望、農(nóng)業(yè)萎縮，青壯年外出、農(nóng)村凋敝，貧困人口問題成為痼疾。發(fā)展不充分、不全面的問題在農(nóng)村表現(xiàn)的尤為突出。

2.鄉(xiāng)村治理的責任主體嚴重缺位失語。我國《村民委員會組織法》設定村民委員會（以下簡稱村委會）是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟、改善環(huán)境、管理集體資產(chǎn)、保障村民合法權益、開展社會主義精神文明建設活動，對村民會議、村民代表會議負責并報告工作。按照這個制度設定，村委會應該是鄉(xiāng)村治理的主體。但是，《村民委員會組織法》是以保障農(nóng)村村民自治、推進農(nóng)村基層民主為指導思想的，而接受了中國幾千年農(nóng)耕文明浸潤的中國農(nóng)民，民主意識的培養(yǎng)和以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村基層民主化進程無疑是非常艱巨和漫長的。而且，十一屆三中全會以后，絕大部分村的村級集體經(jīng)濟沒有發(fā)展，集體經(jīng)濟極端薄弱。比如，留壩縣共75個行政村，其中36個是經(jīng)濟空殼村，沒有一分錢積累，剩余的29個村在高速路等重點工程建設中獲得了一些征地補償款，但因為沒有使用平臺，都是“死錢”（等于沒有）。村委會作為鄉(xiāng)村治理的組織者和實施者自己都是“貧困戶”，根本沒有任何力量面對諸多的農(nóng)村現(xiàn)實問題和群眾訴求，實施有效的鄉(xiāng)村治理工作。由于主觀和客觀條件都不具備，村委會無力擔當鄉(xiāng)村治理主責，在鄉(xiāng)村治理中長期缺位、失語。這也是基層黨委、政府越俎代庖，成為鄉(xiāng)村治理實際操刀者的客觀原因。所以，僅憑頒布一部《村民委員會組織法》，而罔顧廣大農(nóng)村仍然處在以小農(nóng)經(jīng)濟為主要生產(chǎn)方式歷史階段的事實，就認為我們已經(jīng)或者可以實現(xiàn)真正意義上的村民民主自治，是一個超越發(fā)展階段的、盲目冒進的判斷。

3.村級黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領導作用不能很好地發(fā)揮?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：村級黨組織發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，支持和保障村民開展自治活動、行使民主權利。但在現(xiàn)實中，村級黨組織僅僅只是一個政治組織，主要工作對象是不到村民12%的農(nóng)村黨員，主要工作任務是以發(fā)展、教育、管理黨員，號召黨員發(fā)揮模范帶頭作用等為主要內(nèi)容的黨務工作，工作經(jīng)費的主要來源是黨費。盡管農(nóng)村黨支部在鄉(xiāng)村治理中擔當著重要角色，但因法理不順，加之既不具備管理職能，也不具備經(jīng)濟職能，黨支部在鄉(xiāng)村治理中的領導核心作用很難得到發(fā)揮。同時，由于單純的黨務工作在農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等具體工作中只能停留在一般性的號召層面，而與廣大群眾的需求脫節(jié)，村級黨組織在群眾中的凝聚力、號召力、向心力受到嚴重影響。因為沒事做、不會做群眾需要的工作，相當一部分農(nóng)村黨組織總也走不出屢整屢癱的怪圈。

能否構建起科學有效的鄉(xiāng)村治理模式，直接關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程和質(zhì)量。陜西省留壩縣在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)役中，著眼于解決小農(nóng)戶如何對接大市場的問題，從創(chuàng)新脫貧攻堅工作機制開始，引發(fā)了一場鄉(xiāng)村治理機制的變革和創(chuàng)新，取得了顯著的效果，對社會主義市場經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)村治理體系的完善和發(fā)展具有很好的借鑒意義和研究價值。

二、留壩的實踐和經(jīng)驗

農(nóng)民的事得靠農(nóng)民自己辦。留壩縣委在這一輪精準脫貧工作中，一開始就把工作的主體責任落實到村級黨支部，圍繞黨支部如何組織、帶領貧困群眾脫貧致富謀發(fā)展這一核心問題，著眼于培育農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的自我發(fā)展能力，大膽實踐，走出了一條鄉(xiāng)村治理變革的新路子。

1.賦權活能，把村級黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領導作用做實

影響村級組織發(fā)揮作用的主要問題有3個：村集體沒有經(jīng)濟實力，村級組織服務群眾沒有平臺，村級組織管理村務沒有手段。針對這些問題，我們認為，只有從制度層面創(chuàng)新村級組織的管理模式，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎和上層建筑問題，才能徹底激活農(nóng)村的內(nèi)生動力，形成管用、管長遠的科學制度。為此，我們精心策劃設計了“村級扶貧互助合作社”（以下簡稱扶貧社）這個抓手。從2016年8月開始，在11個村試點先行，分三批到2017年6月底，實現(xiàn)了扶貧社全縣75個村全覆蓋。一年多的實踐收到了良好效果。2017年6月，漢中市委在留壩召開現(xiàn)場會，在全市推廣扶貧社經(jīng)驗。截至10月底，全市擁有留壩模式的村級扶貧互助合作社500余個。

（1）堅持黨支部領導下的“支村社合一”的基本構架。依托村支部建立扶貧互助合作社，由村支書擔任扶貧社理事長，村主任擔任副理事長，第一書記或駐村干部擔任扶貧社監(jiān)事長（第三方）。同時，仍然是這套人馬，成立村級股份經(jīng)濟合作社，股份的構成主要是政府、村集體和村民，承擔扶貧社的經(jīng)濟職能，建立起村黨支部領導下的集“生產(chǎn)、管理、服務、公益”等功能為一體的綜合體。

（2）科學設定運營模式。扶貧社理事會不直接從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營服務活動，主要職能是組織協(xié)調(diào)、整合資源、管理專業(yè)隊。由下設的村級股份經(jīng)濟合作社通過分屬的若干個專業(yè)生產(chǎn)隊具體承擔生產(chǎn)經(jīng)營項目的運營，承接上級的各類經(jīng)濟建設和生產(chǎn)項目，組織帶領本村以貧困戶為主的群眾發(fā)展生產(chǎn)、享受分紅。生產(chǎn)經(jīng)營類專業(yè)隊給村集體上繳管理費，就是村集體積累。扶貧社還下設若干個公益類專業(yè)服務隊負責實施文化活動、公益事業(yè)、公共服務等工作，所需費用從集體積累中補助解決。

2.規(guī)范操作，把規(guī)矩立在前面

村黨支部領導下的扶貧社制度創(chuàng)新的根本是給村級組織放權。在各種項目、資金投向扶貧社的同時，必須從源頭上防范和控制村干部貪污腐敗風險和資金運營風險。為此，我們從制度層面進行了科學設置。

（1）嚴格執(zhí)行“村財鎮(zhèn)管”，全力保障資金安全。扶貧社所有資本金及收入全部進入集體賬戶，由鎮(zhèn)（街道）財政所統(tǒng)一管理，扶貧社留存現(xiàn)金每日不超過1000元。各鎮(zhèn)（街道）恢復鎮(zhèn)級財政審計所建制，建立鎮(zhèn)（街道）日常監(jiān)管、行業(yè)單位經(jīng)常檢查、紀檢審計及時跟蹤的三道資金安全監(jiān)管網(wǎng)，確保資金使用安全規(guī)范。

（2）嚴格干部行為規(guī)范，全力保護干部廉潔干事。制度要求：村“三委會”成員不得領辦經(jīng)營性專業(yè)生產(chǎn)隊；不允許村干部及其直系親屬以參與勞動或以租用大型工程機械、農(nóng)具等方式在服務隊領取報酬。扶貧社實施的政府投資類項目必須通過公平競爭，以項目外包的形式交給專業(yè)服務隊組織實施。哪些群眾能在建設項目中務工掙錢由監(jiān)事長（第一書記）決定。

（3）規(guī)范資金收益分配。制定《留壩縣村級扶貧互助合作社收益分配辦法》，扶貧社收益按政府、村集體、村民的股份進行分配，在提取公益金、公積金后，經(jīng)全體成員同意，向村民進行分配。提取比例、分配多少、分配形式由扶貧社社員大會商議決定。這個制度在扶貧社與群眾之間建立起了公平、民主的利益捆綁機制。

（4）給扶貧社派駐監(jiān)事。在賦予了扶貧社更多權利之后，我們改進了扶貧社監(jiān)事的設置。扶貧社的監(jiān)事長由原來的選任（一般都是本村的監(jiān)事會主任）改為由鎮(zhèn)（街道）黨委委派村第一書記或包村干部擔任，對扶貧社運營情況實施有效監(jiān)管?？h紀委還將駐村第一書記任命為該村的廉政特派員，對于工作中發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范問題及時進行整改糾正。目前，扶貧社運營逐步規(guī)范，村干部廉潔從政、遵守規(guī)矩的意識不斷提高。

3.政策支持，扶上馬送一程

（1）解決原始資本金。縣上給每個扶貧社注入30萬元原始資本金，成立村“扶貧互助資金協(xié)會”（陜西省扶貧辦指導成立的生產(chǎn)資金互助性組織），作為村扶貧社的集體會員。扶貧互助資金協(xié)會主要解決群眾發(fā)展生產(chǎn)缺乏資金的問題（農(nóng)戶信譽擔保，單次借款不超過1萬元），鼓勵農(nóng)戶入股。留壩縣75個村扶貧互助資金協(xié)會共發(fā)展會員6243戶，其中貧困戶入股1144戶，有勞力的貧困戶100%入股，占貧困戶總數(shù)的60%。截至目前，貧困戶從扶貧互助資金協(xié)會中借貸生產(chǎn)流動資金達424.8萬元。另外，縣上還給各扶貧社30萬元貸款額度，作為扶貧社經(jīng)濟活動的流動資金，政府5%貼息。

（2）推行項目代建制度。將30萬元以下、工程技術簡單的建設、生產(chǎn)類項目，以委托代建的方式交由扶貧社組織實施，以“短平快”的方式增加集體和貧困戶收入，鍛煉干部隊伍，增強群眾信心。

（3）扶持扶貧社做大做強?？h級各項目主管部門每年下達給扶貧社的代建項目額度必須達到部門本年度涉農(nóng)項目資金的30%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類項目達到50%以上。支持扶貧社拓寬經(jīng)營范圍，鼓勵扶貧社承包經(jīng)營河道采砂項目、承接外包勞務。規(guī)定所有項目必須組織本村群眾實施，貧困戶勞力達到30%以上，以確保群眾在家門口就能掙錢。此外，縣人社局會同各行業(yè)管理部門聯(lián)合為扶貧社培訓、培養(yǎng)各種專業(yè)的農(nóng)民技術員，縣農(nóng)經(jīng)站為扶貧社培養(yǎng)財會人員。截止到2017年10月底，已為各扶貧社培養(yǎng)各類農(nóng)民技術員876名。

（4）鼓勵發(fā)展長效產(chǎn)業(yè)。要求農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)的銷售訂單全部與扶貧社簽訂，由扶貧社組織群眾生產(chǎn)，管控質(zhì)量，提供合格農(nóng)產(chǎn)品，企業(yè)給扶貧社支取一定的服務費（集體積累）；支持扶貧社建設農(nóng)產(chǎn)品種源基地，從事無污染的農(nóng)特產(chǎn)品加工等行業(yè)；鼓勵各扶貧社創(chuàng)建有資質(zhì)的專業(yè)服務隊，培養(yǎng)懂市場、會管理、有技術的鄉(xiāng)土人才，增強自身的發(fā)展能力。

三、留壩創(chuàng)新的主要成效

留壩實踐的收獲主要有以下幾個方面。

1.提高農(nóng)民組織化程度的目標得以實現(xiàn)

提高農(nóng)民的組織化程度是讓農(nóng)民成為市場經(jīng)濟主體的必由之路，也是解決小農(nóng)戶對接大市場問題的唯一路徑。但是改革開放30多年來，農(nóng)民的組織化程度幾乎沒有得到有效提高，單個小農(nóng)戶在市場經(jīng)濟中沒有利益代言人，缺乏行動的引領者和利益共同體，無法成為市場主體。這些問題的癥結是：到底靠誰來提高農(nóng)民組織化程度的問題一直沒有解決。

現(xiàn)在大家默認的做法是依靠農(nóng)村新型經(jīng)濟組織，最流行的是農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場。但事實上，各種私營性質(zhì)的農(nóng)村新型經(jīng)濟組織都無法真正成為提高農(nóng)民組織化程度的擔當者。因為逐利是它們長期的，并且終極的目標，它不可能以益貧為目的，公益事業(yè)大多會成為它們逐利的借口和手段。現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社“名實不符”“有名無實”“假合作社”“翻牌合作社”“精英俘獲”“大農(nóng)吃小農(nóng)”“農(nóng)戶被參與”等現(xiàn)象層出不窮。留壩的扶貧社是集體性質(zhì)，它的首要職能是承接政府的各種惠農(nóng)政策，組織群眾實施項目、發(fā)展生產(chǎn)，提高群眾收入、增加集體積累。在這個過程中，它首先要保證以貧困戶為主的廣大農(nóng)民群眾是扶貧社運營效益的最大受益者。其次，扶貧社的經(jīng)濟運營則要遵循市場規(guī)律，運用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)各種關系。比如，扶貧社在市場主導的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中承擔著重要的樞紐角色：對上承接龍頭企業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品銷售訂單，承諾農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和適度規(guī)模，與龍頭企業(yè)商定農(nóng)產(chǎn)品銷售保護價以保護農(nóng)戶利益；對下與農(nóng)戶簽訂協(xié)議、分解訂單、執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品標準、培訓技術、管控質(zhì)量、按時完成訂單，并獲得龍頭企業(yè)支付的管理費作為集體積累，農(nóng)戶只需按照扶貧社的要求完成生產(chǎn)。這個制度設置又使我們的扶貧社完全不同于解放初期“一大二公”“一平二調(diào)”的大集體公社。留壩縣的扶貧主導產(chǎn)業(yè)四養(yǎng)（養(yǎng)雞、養(yǎng)豬、養(yǎng)蜂、養(yǎng)菌）一林（林下經(jīng)濟）一旅游（旅游扶貧）就是在這種“龍頭企業(yè)+扶貧社+農(nóng)戶”模式的推動下，迅速形成適度規(guī)模，打開市場，形成產(chǎn)業(yè)鏈。扶貧社把農(nóng)民綁在產(chǎn)業(yè)鏈上，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務，從而徹底改變了過去單個農(nóng)戶單打獨斗、提籃小賣的生產(chǎn)方式?，F(xiàn)在留壩的農(nóng)民不為生產(chǎn)什么能賺錢而發(fā)愁，因為有扶貧社的訂單合同；不擔心不會養(yǎng)、不會種，因為扶貧社的技術員會培訓指導；不擔心農(nóng)產(chǎn)品沒人要，因為給扶貧社打個電話，龍頭企業(yè)會上門回購。

通過扶貧社，小農(nóng)戶實現(xiàn)了與大市場的對接。2017年，留壩縣73個（覆蓋全縣75個村）扶貧社與龍頭企業(yè)簽定土雞、土蜂蜜、食用菌等訂單115筆，與貧困戶簽訂合同1430份，訂單生產(chǎn)生豬3886頭、土雞63857只、土蜂蜜34.34噸、香菇141噸，預計實現(xiàn)產(chǎn)值3800余萬元，帶動全縣1318戶3353名貧困群眾人均增收3000元。2017年底，32個扶貧社為群眾分紅120余萬元，1000余戶群眾喜得春節(jié)大紅包。

2.鄉(xiāng)村治理水平大幅提高

扶貧社除了組織發(fā)展生產(chǎn)，下設的公益性服務隊還組織村莊人飲工程維護、環(huán)境衛(wèi)生打掃，組織文化活動、張羅紅白喜事、倡導文明新風等。因為有不斷增長的集體經(jīng)濟作保障，有包含經(jīng)濟利益關系的管理制度為約束，村級所有事務都得到了有效管理。截至目前，全縣73個扶貧社組建衛(wèi)生服務隊、自來水管護隊、文藝宣傳隊、紅白理事會等各類公益性服務隊共253 個，開展農(nóng)技指導、人飲維護、紅白喜事等服務活動300余次，新的村級事務管理平臺全面建成。

廣大村民是村扶貧社的股民，在收益分配等重大問題的決策上，扶貧社必須召開股民（村民）大會共同商議，社務公開。一些涉及群眾切身利益的事情，比如水費、衛(wèi)生費收繳標準，都會通過各村扶貧社組織村民大會集體商議。這些制度建立起了村民參與民主事務決策的通道，使農(nóng)村基層民主有了實現(xiàn)的機會。

3.基層組織凝聚力、向心力、戰(zhàn)斗力明顯增強

扶貧社的建立，一是賦予村支部調(diào)動資源的權力，并且讓權力在有效的制約之下安全運行，給黨支部發(fā)揮核心領導作用以堅實的經(jīng)濟基礎和應有的政治地位；二是讓黨支部的日常工作與群眾的生產(chǎn)、生活緊密結合，解決了以往村級組織的日常工作與大部分群眾沒有關系的難題。截至2017年8月，全縣扶貧社下設的146個生產(chǎn)經(jīng)營類服務隊承接村組道路、農(nóng)田水利、環(huán)境整治等小型基建項目289個，累計獲得集體積累300余萬元。同時，在扶貧社務工的貧困戶人均增收2000余元，實現(xiàn)了貧困群眾增收和村集體積累增長“雙贏”。

黨支部運用扶貧社這個平臺貫徹上級黨委、政府安排的各項農(nóng)村工作政策，辦事有手段、說話有人聽，核心領導作用得以充分發(fā)揮。村干部在對接市場、組織生產(chǎn)中不斷學習和積累市場經(jīng)濟經(jīng)驗，市場化運營的理念逐漸形成，正在成長為懂市場、善經(jīng)營、能管理、會生產(chǎn)的能人。這種“支村社合一”的運營模式，使村級組織抓管理有底氣、抓發(fā)展有手段、想干事有平臺，在群眾中的凝聚力、號召力、影響力大幅提升，村黨支部成了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的堅強領導核心。

四.總結

第一，扶貧社使村級黨支部成為名正言順的鄉(xiāng)村治理主體。留壩扶貧社的經(jīng)濟屬性部分——股份經(jīng)濟合作社除了村集體股份、村民個人股份外，相當一部分是各級政府的資源和投入。比如，原始資本金、各種項目、技術培訓資源等。這部分屬于政府的資源和資產(chǎn)由村民委員會這樣的村民自治組織管理顯然不合適，由村黨支部擔負管理責任法理是順暢的。

第二，扶貧社實現(xiàn)了組織群眾共同發(fā)展的目標。扶貧社是村黨支部領導下的“支村社合一”的綜合體。這個綜合體集經(jīng)濟活動、社會管理、公益服務等功能于一身，承接各級政府、社會資源對鄉(xiāng)村的投入，綜合運用經(jīng)濟、民主、自治的手段，以滿足社會弱勢群體的發(fā)展為主，兼顧各個社會利益訴求群體，組織群眾發(fā)展生產(chǎn)，增加收入，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，承擔村級事務管理，從事公益事業(yè)，實現(xiàn)了團結帶領群眾共同發(fā)展的目標。

第三，扶貧社賦予了村支部調(diào)動資源的權力，并且讓權力在有效的制約之下安全運行。其實質(zhì)是一種由村黨支部主導下的新的資源配置方式的創(chuàng)新，這是經(jīng)濟體制和社會變革中的核心。扶貧社通過資源配置方式的創(chuàng)新，引發(fā)了農(nóng)村組織方式、生產(chǎn)方式、治理方式和黨建工作方法的一系列創(chuàng)新，也是社會主義市場經(jīng)濟體制下，欠發(fā)達、不發(fā)達農(nóng)村地區(qū)實施有效鄉(xiāng)村治理的大膽嘗試。（責任編輯：蔣曉靜）