陳發(fā)桂

[摘 要]對現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改，是事關(guān)全局的重大政治活動和重大立法活動，事關(guān)黨和人民事業(yè)順利發(fā)展的重大制度安排，事關(guān)深化依法治國實踐戰(zhàn)略舉措有效落實的頂層設(shè)計，必須積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)。在憲法修改過程中，必須堅持理論邏輯、制度邏輯和現(xiàn)實邏輯的共同審視，保證憲法修改方向的政治正確，保障憲法修改有序推進(jìn)。在憲法修改的過程中共同審視理論邏輯、制度邏輯和現(xiàn)實邏輯，主要表現(xiàn)為：憲法修改建議的提出必須堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一的理論邏輯；憲法修改遵循的原則必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機統(tǒng)一的制度邏輯；憲法修改內(nèi)容的確定必須堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一的現(xiàn)實邏輯。

[關(guān)鍵詞]憲法修改；邏輯審視；有序推進(jìn)

[中圖分類號]D911

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599（2018）04-0131-09

黨的十九屆二中全會強調(diào)，作為事關(guān)全局的重大政治活動和重大立法活動，修改憲法必須在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下嚴(yán)格依法按程序推進(jìn)。這既是強調(diào)新時代憲法適時修改的重要意義，也是在充分汲取以往歷次憲法修改經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，強調(diào)憲法修改堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與嚴(yán)格依法按程序有序推進(jìn)的極端重要性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義法治之魂[1]。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，這是對憲法精神的恪守，是我們黨堅持依憲治國、依憲執(zhí)政的寫照。在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，通過歷次憲法修改實踐，已經(jīng)形成了符合憲法精神、行之有效的工作程序和機制。1982年憲法公布施行后，根據(jù)我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的實踐和發(fā)展，分別進(jìn)行了4次修改，其中1988年修改了2條，1993年修改了9條，1999年修改了6條，2004年修改了14條，形成了31條修正案。1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，對“八二憲法”進(jìn)行了第一次修改，一是確立了私營經(jīng)濟(jì)的合法地位，規(guī)定私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補充。二是規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，此次修憲最突出的是確立了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。1999年3月15日，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案，將鄧小平理論寫入憲法，確認(rèn)了社會主義初級階段的長期性和依法治國基本治國方略。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了憲法修正案。這次修憲是歷屆修改條數(shù)最多、涉及內(nèi)容最廣泛的一次。其中，“國家尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”等一系列重要法律條文寫入憲法。[2]這四次修改內(nèi)容包括對憲法序言、經(jīng)濟(jì)制度、公民基本權(quán)利和義務(wù)、國家機構(gòu)的修改、充實和完善，人權(quán)保障原則和私有財產(chǎn)權(quán)受保護(hù)原則等，順應(yīng)了中國社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是我國民主政治化進(jìn)步的重要標(biāo)志。[3]P45回顧“八二憲法”前四次修改的歷程，每一次憲法修改都在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下依法按程序有序進(jìn)行，充分彰顯了黨的主張與人民意志的高度統(tǒng)一，從而使我國憲法不斷與時俱進(jìn)、完善發(fā)展，有力推動和保障了黨和人民事業(yè)的順利發(fā)展，有力推動和加強了我國社會主義法治建設(shè)。對現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改，是事關(guān)全局的重大政治活動和重大立法活動，是事關(guān)黨和人民事業(yè)順利發(fā)展的重大制度安排，是事關(guān)深化依法治國實踐戰(zhàn)略舉措有效落實的頂層設(shè)計，必須積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)。本文探討憲法修改有序推進(jìn)中的理論邏輯、制度邏輯與現(xiàn)實邏輯審視，對于實現(xiàn)在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下嚴(yán)格依法按程序推進(jìn)憲法修改具有重要理論意義與現(xiàn)實意義。

一、理論邏輯：憲法修改建議的提出必須堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一

中共中央政治局2018年2月24日下午就我國憲法和推進(jìn)全面依法治國舉行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時指出，我國憲法實現(xiàn)了黨的主張和人民意志的高度統(tǒng)一，具有顯著優(yōu)勢、堅實基礎(chǔ)、強大生命力。憲法是國家根本大法，是國家各種制度和法律法規(guī)的總依據(jù)，在修改時也必須堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一?，F(xiàn)行“八二憲法”公布實施后進(jìn)行的4次修改，每一次都是由黨中央向全國人大常委會提出憲法修改建議，經(jīng)過法定程序使黨的主張和人民意志成為國家意志，體現(xiàn)了堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一這樣一個基本的理論邏輯。我國現(xiàn)行憲法之所以被稱之為符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是因為充分體現(xiàn)了黨的主張與人民意志的有機統(tǒng)一、充分保障了人民民主權(quán)利、充分維護(hù)了人民根本利益。在充分肯定現(xiàn)行憲法是一部好憲法的前提下，我國憲法必須隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義實踐的發(fā)展而不斷完善發(fā)展。這是我國憲法發(fā)展的一個顯著特點，也是一條基本規(guī)律。因此，現(xiàn)行憲法修改建議的提出堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一，不僅彰顯了憲法黨性與人民性的一致性的價值取向，也彰顯了憲法政治屬性與價值取向的一致性。

（一）堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一彰顯了憲法黨性與人民性的一致性

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中具體論述了中國特色社會主義的十四條基本方略。其中，第一條和第二條分別是“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”“堅持以人民為中心”。在憲法修改過程中落實好十九大報告中提出的中國特色社會主義基本方略的第一條和第二條，關(guān)鍵在于要處理好黨性和人民性的關(guān)系。憲法修改既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，即堅持黨性原則，同時還要堅持人民性，這兩者的關(guān)系如何把握？習(xí)近平總書記就此專門進(jìn)行了論證，他指出，“黨性和人民性從來都是一致的、統(tǒng)一的”，堅持黨性，核心就是堅持正確政治方向，站穩(wěn)政治立場；堅持人民性，就是要把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為出發(fā)點和落腳點，堅持以民為本、以人為本。憲法修改必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能突出憲法堅持正確政治方向，站穩(wěn)政治立場這一黨性特質(zhì)，才能引領(lǐng)和推進(jìn)中國特色社會主義法治道路，才能堅持正確的憲法修改政治方向。憲法修改也必須體現(xiàn)人民意志，只有體現(xiàn)人民意志，才能突出憲法以實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益為目的的人民性特質(zhì)。我國憲法的最顯著的特征是保障人民當(dāng)家作主，在修改過程中必須充分尊重人民意志，才能維護(hù)人民根本權(quán)利?，F(xiàn)行憲法的歷次修改，無論是經(jīng)濟(jì)、政治還是社會方面，都體現(xiàn)了在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、完善社會主義民主政治、推動社會建設(shè)來彰顯憲法黨性與人民性的一致性。例如，已故著名憲法學(xué)家、中國人民大學(xué)教授許崇德曾對2004年的這次修憲活動作出如下評價“人民的根本利益是決定修不修憲、修什么和怎樣修的基本準(zhǔn)則。此次修憲正是由于憲法的人民性所決定的，把人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點。因此是一次非常成功的修憲”。他說，修憲能使憲法更好地保障我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，因而是符合人民利益的[4]。

全面推進(jìn)依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。憲法修改建議的提出是深化全面依法治國實踐的重要一環(huán)，必須堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一，以彰顯憲法黨性與人民性的一致性的價值取向。一方面，在憲法修改中堅持國家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念。憲法是人民的憲法，現(xiàn)行憲法，“人民”二字出現(xiàn)達(dá)350多處?！芭e一綱而萬目張，解一卷而眾篇明?！卑研聲r代體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉的大政方針落實到憲法修改全過程，將讓人民生活得更有尊嚴(yán)、更加幸福、更多獲得感。憲法修改與國家前途、人民命運息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現(xiàn)。另一方面，憲法修改要依法保障公民享有建議權(quán)利。健全憲法修改草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚全社會的憲法共識，擴(kuò)大公民對憲法修改的有序參與，廣納民意、博采民智，通過依法保障公民享有憲法修改建議權(quán)來增加公眾與憲法之間的親密感。同時，在憲法修改程序和修改內(nèi)容上體現(xiàn)人民立場，把人民群眾共同的利益訴求用憲法的形式固定下來。

（二）堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一彰顯了憲法政治屬性與價值取向的一致性

堅持黨的主張是我國憲法的根本政治屬性，體現(xiàn)和反映人民意志則是我國憲法追求的價值取向，堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一彰顯了憲法政治屬性與價值取向的一致性。在中國特色社會主義制度下，人民是國家的主體，黨的主張反映的不是自身要求，而是人民愿望和意志。黨的主張通過法定程序成為國家意志，必須以尊重人民主體地位為前提。與西方國家政治制度不同，長期執(zhí)政的制度安排決定了中國共產(chǎn)黨不是為執(zhí)政而執(zhí)政，而是以人民對美好生活的追求作為奮斗目標(biāo)。在憲法修改過程中，黨提出修改憲法的主張都必須以滿足人民利益為前提，讓人民生活得更加美好作為其出發(fā)點和歸宿，這是在憲法修改中黨主張的根本價值訴求，這也是檢驗憲法政治屬性與價值取向是否一致的最高標(biāo)準(zhǔn)。因此，在憲法修改中黨的主張不是某個領(lǐng)袖、某些領(lǐng)導(dǎo)人的主張，而是黨在長期執(zhí)政過程中形成的科學(xué)思維、正確理論、卓越領(lǐng)導(dǎo)力的結(jié)晶。黨的主張也不是某個社會階層、某些利益群體的代言，而是在治國理政過程中體現(xiàn)和反映廣大人民群眾利益訴求的意志表達(dá)。同時，黨的主張更不是某個職能部門、某些決策機構(gòu)閉門造車想出來的主張，而是深入群眾汲取民智反映全體人民意志的結(jié)果[5]P56。由此可見，憲法修改中堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一彰顯了憲法政治屬性與價值取向的一致性。

現(xiàn)行憲法正式頒布實施以來，已經(jīng)進(jìn)行了四次修改憲法的活動，總的來說，憲法修改都是基于當(dāng)時的歷史條件產(chǎn)生的，憲法是社會現(xiàn)實的生動寫照。但是，在推動憲法如何與時俱進(jìn)、完善發(fā)展，為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢提供有力憲法保障的實際情況下，究竟應(yīng)當(dāng)怎樣修改憲法以使憲法能夠更好地適應(yīng)新時代黨和人民的共同要求，這個問題，我國憲法學(xué)界并沒有予以比較系統(tǒng)的理論研究。到底應(yīng)不應(yīng)當(dāng)改，如何綜合各方意見；怎樣改，改到什么程度，這是憲法修改過程中不得不重視和研究的問題。這一問題實際上是憲法修改過程中如何通過堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一，來彰顯憲法政治屬性與價值取向一致性的問題，即我國憲法如何以適當(dāng)修改的方式，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定。因此，憲法修改應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一的理論邏輯：一方面，修改憲法的建議必須由中共中央向全國人大或全國人大常務(wù)委員會提出后，整個修憲的構(gòu)想和程序才能真正啟動，如果離開了這一“政治決斷”的過程，一是修憲的杠桿根本無法啟動，二是即便是其他程序啟動了修憲程序，也應(yīng)當(dāng)判定為缺少“政治合法性”[6]P41。憲法修改建議必須由中共中央向全國人大或全國人大常務(wù)委員會提出，體現(xiàn)了黨中央從新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局和戰(zhàn)略高度作出的重大決策，也體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)全面依法治國、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出的重大舉措。另一方面，我國憲法是以國家根本法的形式，確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大斗爭和根本成就，確立了工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家的國體和人民代表大會制度的政體，確定了國家的根本任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)核心、指導(dǎo)思想、發(fā)展道路、奮斗目標(biāo)，規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，規(guī)定了社會主義法治原則、民主集中制原則、尊重和保障人權(quán)原則，等等，反映了我國各族人民共同意志和根本利益。由此可見，憲法作為根本法所確認(rèn)的基本內(nèi)容都與廣大人民的切身利益息息相關(guān)，要修改憲法，當(dāng)然要將黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一起來。

二、制度邏輯：憲法修改遵循的原則必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機統(tǒng)一

在全面依法治國進(jìn)程中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一是根本的政治制度安排。中共中央2017年12月15日在中南海召開黨外人士座談會，就中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表的意見和建議，習(xí)近平總書記指出，修改憲法，是事關(guān)全局的重大政治活動和重大立法活動，必須在中共中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一。憲法修改作為全面依法治國的重要內(nèi)容，是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的重要體現(xiàn)。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，憲法修改就會失去主心骨；離開了人民當(dāng)家作主，憲法修改就會失去民意基礎(chǔ)；離開了依法治國，憲法修改就會失去法理依據(jù)，這是憲法修改必須遵循的一個基本制度邏輯。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為現(xiàn)行憲法修改有序推進(jìn)提供有力的政治保證

在當(dāng)今中國，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系。”[7]這次憲法修改《建議》把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”充實進(jìn)憲法關(guān)于國家根本制度的條文，深刻揭示了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義之間內(nèi)在的統(tǒng)一性，對于我們更加理性地認(rèn)識和把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)對中國特色社會主義憲法修改有序推進(jìn)的重大政治保證意義，具有重要而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)作用。1991年出臺的《中共中央關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》是歷史上首部明確黨中央立法介入的內(nèi)容與程序的專門文件，其中第一條規(guī)定“憲法的修改、某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律草案”需由黨中央審批作出了專門規(guī)定。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，把“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中的第一條，憲法修改必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。實踐充分證明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度最大的優(yōu)勢，是社會主義法治最根本的保證，必須堅持和加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，體現(xiàn)了“社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治”的內(nèi)在統(tǒng)一。只有堅持黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，把堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)貫穿于憲法修改全過程，才能確保憲法修改的正確政治方向，才能為憲法修改的有序推進(jìn)提供堅實的政治保證[8]。

這次憲法修改，先由中共中央政治局開會研究修改憲法的具體事宜后，提交給十九屆二中全會討論，2018年2月25日公布《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，然后由中共中央向全國人大常委會提出修改憲法的建議，再由全國人大常委會通過正式法律程序向全國人大提出關(guān)于憲法的修正案，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于憲法修改的全過程。一方面，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，由執(zhí)政黨提出修改憲法的建議并經(jīng)全國人大常委會提出正式憲法修正案，把黨的主張轉(zhuǎn)化為國家的意志和人民的意愿，凸顯了憲法作為我國的根本法集中體現(xiàn)了黨和人民的共同意志，是黨依憲執(zhí)政的重要形式[9]；另一方面，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨，通過對憲法修改全過程的政治領(lǐng)導(dǎo)，來強化黨對國家生活和社會生活的政治領(lǐng)導(dǎo)地位和政策方向引導(dǎo)作用。同時，中國共產(chǎn)黨作為使命黨，我們黨必須始終牢記自己的歷史使命，在憲法修改過程中，將黨的十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，將我們黨提出的“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、五大發(fā)展理念、社會主義現(xiàn)代化強國的奮斗目標(biāo)等寫入憲法文本，對激勵和引導(dǎo)全黨全國各族人民團(tuán)結(jié)奮斗具有重大引領(lǐng)意義。

（二）堅持人民當(dāng)家作主為現(xiàn)行憲法修改有序推進(jìn)提供堅實的民意基礎(chǔ)

人民當(dāng)家作主體現(xiàn)了我國現(xiàn)行憲法的時代性，人民當(dāng)家作主是憲法具有人民性的本質(zhì)和核心。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中，把堅持人民當(dāng)家作主作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，并指出，我國社會主義民主是維護(hù)人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。對于憲法在治國安邦中的重要作用，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上指出，我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發(fā)展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)。因此，憲法是廣大人民意志的集中體現(xiàn)，凝聚了全社會共識，堅持人民當(dāng)家作主為憲法修改有序推進(jìn)提供了堅實的民意基礎(chǔ)。據(jù)史料記載，1954年憲法制定和1982年憲法修改都經(jīng)過了大規(guī)模的全民討論。1954年憲法制定時全民討論是從1954年6月開始，歷時近3個月，參加討論的有1億5千多萬人，相當(dāng)于當(dāng)時全國總?cè)丝诘?/3，全民討論提出的意見經(jīng)過整理達(dá)118萬條，憲法起草委員會根據(jù)這些意見對憲法草案進(jìn)行修改，然后通過法定程序提交給一屆全國人大一次會議討論。1982年修改憲法時，也進(jìn)行了4個多月的全民討論。由于憲法修改堅持了人民當(dāng)家作主的基本原則，反映了中國最廣大人民的共同意志和根本利益，因此現(xiàn)行憲法實施就能充分保障人民根本利益的實現(xiàn)，就能有效整合各種不同利益和價值分歧，成為建國以來最好的一部憲法。在這次憲法修改過程中，黨中央從堅持人民當(dāng)家作主的政治高度，將“充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，確保反映人民意志、得到人民擁護(hù)”作為憲法修改必須貫徹的四點原則之一。2017年12月15日，習(xí)近平總書記在聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表針對憲法修改的意見和建議后也專門強調(diào)，憲法是人民的憲法，憲法修改要廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分體現(xiàn)人民的意志。作為向全國人大常委會提出的憲法修改建議，首先由黨的中央全會審議通過，這是民主集中制的體現(xiàn)。中共中央在向全國人大常委會提出《建議》（討論稿）之前，成立了修憲小組專門負(fù)責(zé)這項工作，在全國主要省市征求意見，召開了多次座談會，還同民主黨派和黨外人士充分協(xié)商，聽取各界人士的意見，才最后形成《建議》的草稿。這個過程，既體現(xiàn)了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揚了民主，體現(xiàn)了堅持人民當(dāng)家作主。由此可見，憲法修改能否有序推進(jìn)，關(guān)鍵在于是否有效保障人民當(dāng)家作主，是否保障廣大人民參與討論、提出意見，并由法定機關(guān)對收集到的意見進(jìn)行歸納總結(jié)、研究吸收，充分體現(xiàn)人民的意愿，這樣憲法修改才能依法依程序推進(jìn)。

（三）堅持依法治國為現(xiàn)行憲法修改有序推進(jìn)提供有效的制度化保障

堅持依法治國就是堅持依照憲法和法律來治理國家，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。中共十八屆四中全會的《決定》明確提出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！眻猿忠婪ㄖ螄?，建設(shè)社會主義法治國家，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式。依憲治國是落實依法治國的重點與關(guān)鍵，依憲執(zhí)政是提高黨長期執(zhí)政能力的保障，依憲治國和依憲執(zhí)政是建設(shè)法治中國的內(nèi)在要求。由此可見，將堅持依法治國與依憲治國之間的關(guān)系進(jìn)行有效勾連，就使得堅持依法治國為現(xiàn)行憲法修改有序推進(jìn)提供了有效的制度化保障。因為“正當(dāng)?shù)男迲棾绦虿粌H具有保障限制修憲權(quán)的實體性規(guī)范能夠?qū)崿F(xiàn)的工具性價值，還有其自身內(nèi)在獨立的價值；它既有利于防止人民主權(quán)空洞化和異化、促進(jìn)人民主權(quán)的實現(xiàn)，也有利于防止憲法修改的泛化現(xiàn)象、樹立憲法的權(quán)威性，還有利于防范民主的負(fù)面影響、提升民族理性。”[10]P36憲法是否應(yīng)當(dāng)修改或者如何修改，這是憲法修改有序推進(jìn)的基本前提，作為治國安邦的根本法，憲法修改的有序推進(jìn)還需要以依法治國基本方略作為其修正案形成的有效制度保障，因為依法治國這一基本方略為現(xiàn)行憲法修改的有序推進(jìn)提供了有效的制度化、規(guī)范化保障?！皬挠嘘P(guān)國家的憲法規(guī)定及憲法實踐來看，由專門的機關(guān)或立法機關(guān)修改憲法，必定有修改憲法機關(guān)的組織程序、提案程序、審議程序、批準(zhǔn)程序等”[11]P45，也就是說，憲法修改必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法按程序嚴(yán)格有序推進(jìn)?？梢?，憲法修改的有序推進(jìn)就是講規(guī)范、講制度、講程序。一方面，堅持依法治國有助于加強和改進(jìn)黨對憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)。規(guī)范化作為依法治國的思想指向、制度指向、技術(shù)指向，同時也是加強和改進(jìn)黨對憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)的基本路徑。在黨內(nèi)，講規(guī)范的核心是依規(guī)治黨；在黨對憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)上，講規(guī)范的核心是依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政。概而言之，要加強和改進(jìn)黨對憲法修改的領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)一步提升黨的依法執(zhí)政能力，就離不開依法治國提供的規(guī)范性支撐。另一方面，堅持依法治國有助于在憲法修改中人民當(dāng)家作主意愿的有效實現(xiàn)。在憲法修改過程中如何有效實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、一切權(quán)力屬于人民的政治目標(biāo)，離不開依法治國方略下規(guī)范、制度與程序的保障。如果沒有規(guī)范、沒有制度、沒有程序，廣大人民在參與憲法修改過程中的有序性將難以得到有效保障。當(dāng)今世界某些國家的憲法修改，人民在主觀上也有追求當(dāng)家作主的愿望，但是，由于沒有建立起適合本國國情的民主法治制度，沒有建立起相應(yīng)的規(guī)范、制度、程序，人民在憲法修改中當(dāng)家作主的愿望成為了泡影，不但“主人”做不成，甚至連基本的權(quán)利訴求在憲法文本中都得不到體現(xiàn)。正反兩個方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)表明，沒有依法治國，不實行法治，人民在憲法修改中當(dāng)家作主的愿望就不能得到實現(xiàn)，憲法修改的有序推進(jìn)也難以得到保障。

三、現(xiàn)實邏輯：憲法修改內(nèi)容的確定必須堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一

十九大提出我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，而解決這一矛盾的過程，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過修改憲法，將繼續(xù)踐行“以人民為中心”的執(zhí)政理念寫入憲法，在遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求，體現(xiàn)黨和人民事業(yè)的歷史進(jìn)步。同時，堅持全面依法治國，必須完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，深化全面依法治國實踐，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。由此可見，憲法修改就是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的最好體現(xiàn)，而憲法修改的核心是將新時代的偉大創(chuàng)舉寫入憲法。對此，十九屆二中全會提出，為更好發(fā)揮憲法在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義中的重大作用，需要對憲法作出適當(dāng)修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定。堅持對憲法作部分修改、不作大改，做到既順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律。因此，十九大和十九屆二中全會報告為現(xiàn)行憲法修改內(nèi)容的確定指明了方面，那就是必須堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一這樣一個現(xiàn)實邏輯。

（一）堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一體現(xiàn)了時代性與規(guī)律性的內(nèi)在統(tǒng)一

在憲法修改過程中堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求就是其時代性的具體體現(xiàn)，在憲法修改過程中遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律就是其規(guī)律性的具體體現(xiàn)。按照習(xí)近平總書記的要求，與黨內(nèi)政治生活一樣，憲法修改也要緊跟時代步伐、聆聽時代聲音、回答時代課題，及時發(fā)現(xiàn)和解決黨和人民事業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新問題，使憲法修改順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求[12]。憲法修改順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一，體現(xiàn)時代性與規(guī)律性的內(nèi)在統(tǒng)一這一命題，可以作三重意蘊的解讀。一是憲法要因重大理論、重大制度和重大實踐的出現(xiàn)而適時修改。當(dāng)前，所謂重大理論、重大制度和重大實踐就是指“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是當(dāng)代中國馬克思主義、21世紀(jì)馬克思主義，是黨和國家必須長期堅持的指導(dǎo)思想；中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，必須堅持和加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)；堅持和平發(fā)展道路，堅持互利共贏開放戰(zhàn)略，推動構(gòu)建人類命運共同體；明確監(jiān)察委員會的憲法性質(zhì)、地位、組成、任期、職權(quán)與相互關(guān)系，是黨和國家實現(xiàn)自我監(jiān)督的重大決策部署；充實憲法對重大制度的規(guī)定，如憲法宣誓制度、擴(kuò)充地方立法權(quán)制度等是對中國特色社會主義制度的發(fā)展和完善?！本o跟時代步伐、聆聽時代聲音、回答時代課題，才能不斷豐富完善憲法這一根本法的內(nèi)容、形式和載體；二是憲法修改要與時俱進(jìn)，順勢而新，及時將新時代治國理政中的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新上升為憲法規(guī)范，形成完整的制度體系，使之成為全國各族人民的共同遵循，成為指導(dǎo)國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準(zhǔn)則；三是憲法作為一個歷史和制度的產(chǎn)物，是隨著歷史發(fā)展、時代變遷和制度演變而不斷變化的，也在不斷與時俱進(jìn)，自我完善，這是憲法法律發(fā)展的客觀規(guī)律[13]。憲法修改的規(guī)律性體現(xiàn)為對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現(xiàn)的規(guī)范、非改不可的進(jìn)行必要的、適當(dāng)?shù)男薷?；對可改可不改，可以通過有關(guān)法律或者憲法解釋予以明確的，原則上的不改，努力保持憲法的連續(xù)性和穩(wěn)定性，維護(hù)憲法的權(quán)威性。這次由中國共產(chǎn)黨中央委員會向全國人大常委會提出的修憲建議，是順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一的一次科學(xué)修憲，是體現(xiàn)時代性與規(guī)律性內(nèi)在統(tǒng)一的一次重大政治決斷和歷史選擇。

（二）堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一體現(xiàn)了社會現(xiàn)實動態(tài)性與憲法規(guī)范穩(wěn)定性的內(nèi)在統(tǒng)一

作為國家基本法和治國安邦的總章程，憲法修改是一面“雙刃劍”，適時修改固然可以使憲法“與時俱進(jìn)”，更好地適應(yīng)社會現(xiàn)實的動態(tài)發(fā)展變化需要，但其頻繁修改必將危害憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性，損害憲法應(yīng)有的權(quán)威性[14]P26。憲法之所以被稱為“剛性法”，主要就在于告誡人們要保持憲法的穩(wěn)定性?！皠傂浴辈粌H僅指憲法學(xué)界所說的程序嚴(yán)格，更應(yīng)指憲法的穩(wěn)定性或曰“不易變動性”，特別在國體、政體、原則、人權(quán)等基本問題上尤其如此。故“當(dāng)法律盡可能精確和穩(wěn)定時，它就能最好地為社會服務(wù)，就根本的憲法性法律而言尤其如此。”[15]P325現(xiàn)行憲法的第四次修改是2004年，距離現(xiàn)在這次修改時間已經(jīng)過去14年之久，堅持對憲法作部分修改、不作大改的基本原則，可以避免損害憲法應(yīng)有的穩(wěn)定性與權(quán)威性?，F(xiàn)行憲法修改是憲法為順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求而保持憲法持久生命力的一種重要途徑，就憲法修改與憲法本身所要求的遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律之間的關(guān)系來看，憲法修改必須兼顧社會現(xiàn)實動態(tài)性與憲法規(guī)范穩(wěn)定性之間的關(guān)系。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，順應(yīng)時代發(fā)展，集中全黨智慧，大力推進(jìn)理論創(chuàng)新，創(chuàng)立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，開辟了馬克思主義中國化新境界、中國特色社會主義新境界。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民，統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，推動中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。修改憲法以順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求的理論意義和實踐意義日益顯現(xiàn)，得到全黨全國各族人民廣泛認(rèn)同和擁護(hù)，憲法修改的時機和條件已經(jīng)成熟。可以說，修改憲法是黨和人民事業(yè)發(fā)展與時俱進(jìn)的客觀需要，是新時代推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略舉措，是貫徹落實黨的十九大精神的現(xiàn)實需要。通過憲法修改來使得憲法順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，以此適應(yīng)社會現(xiàn)實的發(fā)展和變化無疑是一個極為奏效的憲法實施的手段，但是，如何確保憲法本身所具有的安定性的品質(zhì)并且使得憲法的規(guī)范效力在同一性和永續(xù)性的法理邏輯上展開始終是憲法修改所必須直面的問題[16]P70。要解決這一問題，就必須堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律之間的有機統(tǒng)一。也就是說，一方面憲法應(yīng)在不斷順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求中“與時俱進(jìn)”，另一方面又要在嚴(yán)格遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律中維護(hù)憲法作為國家根本法的穩(wěn)定性與最高權(quán)威性，從而有效協(xié)調(diào)憲法修改過程中面臨的社會現(xiàn)實動態(tài)性與憲法規(guī)范穩(wěn)定性之間的矛盾?，F(xiàn)行憲法頒布實施以來，分別于1988年、1993年、1999年和2004年進(jìn)行了4次修改，形成了31個憲法修正案。以修正案的方式加以修改，既維護(hù)了成文憲法的穩(wěn)定性，也反映了客觀規(guī)律、符合了中國國情、滿足了人民對美好生活的向往，而成為一部管用有效的好憲法。對現(xiàn)行憲法進(jìn)行第五次修改，以修正案的形式對憲法作部分修改、不作大改的原則，從而保持了憲法應(yīng)當(dāng)具有的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，這是對憲法法律發(fā)展規(guī)律遵循的充分體現(xiàn)。

（三）堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一體現(xiàn)了政治正確與良法善治的內(nèi)在統(tǒng)一

黨的十九屆二中全會在準(zhǔn)確把握我國憲法發(fā)展的特點和規(guī)律的基礎(chǔ)上，明確提出了這次憲法修改的總體要求和必須貫徹的“四個原則”，即“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行，充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，堅持對憲法作部分修改、不作大改?！边@“四個原則”，其中“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識”蘊含著順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求的基本理念，關(guān)乎憲法修改的政治正確問題；“嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行和堅持對憲法作部分修改、不作大改”則蘊含著遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求，關(guān)乎憲法修改如何實現(xiàn)良法善治問題。在憲法修改中將“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格依法按程序進(jìn)行，充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識，堅持對憲法作部分修改、不作大改”放在一起統(tǒng)籌遵循，體現(xiàn)了憲法修改既要保持正確的政治方向，也要最大限度地在堅持科學(xué)立法、民主立法和依法立法的原則下實現(xiàn)良法善治。“如果說，憲法是它們時代的產(chǎn)物幾乎是最普通的常識，那么，時代是會變的就是不言而喻的真理?！盵17]P66憲法修改能否夠堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一，這不僅是一個如何保持一國根本法和總章程政治正確的問題，而且是一個如何提高憲法實施水平的問題。憲法修改堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求就是堅持正確政治方向，這樣修改后的憲法才能擔(dān)負(fù)起新時代賦予的治國安邦的神圣使命，才能在風(fēng)云變幻的社會發(fā)展進(jìn)程中保持政治定力，才能更好發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領(lǐng)、推動、保障作用，推動黨和人民事業(yè)蓬勃向前。同時憲法修改只有遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律才能實現(xiàn)社會主義良法善治的目的，實現(xiàn)社會主義良法善治的目的指的是憲法修改能夠主動適應(yīng)新時代中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)追求，通過適時的憲法修改來消解社會發(fā)展進(jìn)程中規(guī)范與事實之間的張力，使二者關(guān)系達(dá)到相互和諧的狀態(tài)。憲法通過修改要達(dá)到時代適應(yīng)性，必須遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律，憲法才具有“自我調(diào)節(jié)”能力，才能使修改后憲法充滿彈性和活力，能夠積極主動應(yīng)對各種風(fēng)險與挑戰(zhàn)[18]P127。憲法修改堅持遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律就是堅持以良法善治為發(fā)展方向，這是憲法時代適應(yīng)性的基本表征。習(xí)近平總書記指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提；立法、執(zhí)法、司法活動都要體現(xiàn)社會主義道德要求，使社會主義法治成為良法善治；推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這些重要論述不僅深刻闡明了良法與善治的關(guān)系，也明確指出了憲法法律規(guī)范在社會主義法治建設(shè)過程中的發(fā)展方向。因此，憲法修改中堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了政治正確與良法善治的內(nèi)在統(tǒng)一。

四、結(jié)語

“明者因時而變，知者隨世而制?！痹谛聲r代，我們黨要統(tǒng)攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢想，就必須加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力形成更加完備、更加成熟、更加定型的中國特色社會主義制度體系?！巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)國家治理的制度化、規(guī)范化、程序化，增強黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾在國家治理實踐中按制度辦事、依法辦事的意識，善于運用制度和憲法法律治理國家的能力?！盵19]因此，通過有序推進(jìn)憲法修改，形成完備的以憲法為核心的中國特色社會主義法律制度體系，是加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。按照十九屆三中全會的部署，要以有序推進(jìn)憲法修改為契機，推動人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織等在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。我國現(xiàn)行憲法隨著黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)中國特色社會主義實踐的發(fā)展而適時修改，既是為了更好發(fā)揮憲法對新時代黨和人民事業(yè)的規(guī)范、引領(lǐng)、推動、保障作用，也是為了及時把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定的需要。因此，在憲法修改過程中只有堅定不移地貫徹憲法修改建議的提出必須堅持黨的主張與人民意志有機統(tǒng)一的理論邏輯，憲法修改遵循的原則必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國有機統(tǒng)一的制度邏輯，憲法修改內(nèi)容的確定必須堅持順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求與遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律有機統(tǒng)一的現(xiàn)實邏輯，憲法才具有持久的生命力，才能成為每個中國人心目中都期盼的好憲法。

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