劉江遠　徐淑華

〔摘要〕 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下各社會組織之間的科層制關(guān)系逐漸被打破，要求事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)也隨著其職能范圍、組織形態(tài)以及運行機制的變化而變化。事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的目標是對各利益相關(guān)人的權(quán)益進行有效分配，在實踐推進中可借鑒國外公務(wù)法人制度的相關(guān)經(jīng)驗，一方面要系統(tǒng)梳理和重構(gòu)事業(yè)單位法人與其他社會組織和公民大眾的法律關(guān)系，另一方面要通過建構(gòu)事業(yè)單位法人分類標準、分類指標體系等，構(gòu)建事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜，推動事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)體系日趨完善。

〔關(guān)鍵詞〕 事業(yè)單位；事業(yè)單位法人；治理結(jié)構(gòu)；組織分化

〔中圖分類號〕D601 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2018）03-0073-04

事業(yè)單位是中國特有的概念和特殊的社會組織形式，是中國《憲法》規(guī)定的六大類組織之一，其在發(fā)展國民經(jīng)濟、推動社會發(fā)展、改善民生等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但隨著社會的不斷發(fā)展，事業(yè)單位在體制上存在一定的滯后性，阻礙了其職能的履行，需要對其進行改革以適應(yīng)新時代的發(fā)展。黨的十九大報告指出，要深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。鑒于此，筆者將從動態(tài)的視角圍繞事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實動因、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、法人制度和建構(gòu)路徑等四個方面進行分析和論述，以期對完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提供有益的思路。

一、產(chǎn)品與組織分化：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實動因

隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就要求事業(yè)單位根據(jù)形勢需要對其職能和組織形態(tài)進一步完善，以適應(yīng)和滿足新時代的發(fā)展要求。

從社會體系的供求狀況來看，一方面社會需求在層次與類型上不斷細化與分化，另一方面社會供給的環(huán)節(jié)與方式也在不斷細化與多樣化，即專業(yè)化、精細化、多樣化程度日趨提高。在當前社會中，社會分工與分化具體表現(xiàn)為社會產(chǎn)品體系的分化與社會組織體系的分化，而社會產(chǎn)品體系分化的基礎(chǔ)是社會需求的分化，即日益分化為個體需求、共同需求、公共需求等三個基本需求層次，每一層次的需求內(nèi)容又進一步分化。與其相對應(yīng)，社會組織體系分化的基礎(chǔ)是社會供給機制的分化，即日益分化為企業(yè)機制、政府機制與社會機制等三大基本機制。需要指出的是，三種基本機制之間的關(guān)系日益緊密，其作用領(lǐng)域并非相互割裂與獨立，而是在效率價值目標引導下不斷合作與交融。由此可見，社會組織體系的復雜化，一方面體現(xiàn)為社會組織種類與類型的多樣化（政府、企業(yè)、第三部門），另一方面體現(xiàn)為傳統(tǒng)社會中社會組織與供給機制一一對應(yīng)的關(guān)系開始被打破，即同一類社會組織可以采取不同的供給機制，而運用同一種供給機制的載體也可以是不同類型的社會組織，進而形成社會產(chǎn)品供給的多主體與混合機制。這一特征在公共產(chǎn)品特別是準公共產(chǎn)品領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

事業(yè)單位作為我國重要的社會組織，從屬于社會組織體系，其特質(zhì)與變革符合社會組織的一般規(guī)律。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，不存在真正意義上獨立的社會組織，機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位只是一體化社會結(jié)構(gòu)中的不同職能單位，都不具備獨立的組織形態(tài)。此三種基本類型的組織之間，除了職能范圍有所不同，組織形態(tài)具有極大的相似性，管理手段均為計劃與指令，計劃得以制定和實施的前提是絕對的權(quán)力服從。傳統(tǒng)體制下，全社會作為一個計劃主體，不僅各類組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)都是極為相似的科層制，而且組織之間也存在科層制的從屬與依附關(guān)系，其中政府單位處于主導地位，企業(yè)和事業(yè)單位處于從屬地位。改革開放尤其是建立社會主義市場經(jīng)濟體制之后，我國采用以市場為基本的資源配置手段，因而各社會組織之間的科層制逐漸被打破，導致原有各組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)也隨著其職能范圍、組織形態(tài)以及運行機制的變化而變化。目前，事業(yè)單位雖然也具有法人地位，但由于相應(yīng)法律法規(guī)的缺失，其在實際運行中常常并不能以獨立法律主體的身份出現(xiàn)，既不利于其承擔相應(yīng)的法律責任，也不利于對其進行相應(yīng)的法律監(jiān)管。因此，迫切需要通過事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革，使事業(yè)單位真正成為社會管理中獨立的責任主體，確保其以更高效的方式提供更多更好的公共產(chǎn)品。

二、職能范圍與組織形態(tài)變革：事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

社會組織變革的最基礎(chǔ)性和最核心內(nèi)容是職能范圍的變革以及組織形態(tài)的變革，其他諸如內(nèi)部結(jié)構(gòu)、管理方式、運行方式等都是在此基礎(chǔ)上的進一步拓展和深化。通常，職能范圍與組織形態(tài)共同決定組織的屬性，其中職能范圍是核心和基礎(chǔ)；組織形態(tài)是有效實現(xiàn)職能范圍的保障和手段，組織形態(tài)的變革要以如何有效實現(xiàn)職能目標為根本依據(jù)和標準。這是因為職能目標是設(shè)立組織的初衷和目的，整個組織的設(shè)計都要圍繞如何實現(xiàn)職能目標而展開。因此，作為我國的一種重要社會組織，事業(yè)單位的改革邏輯表現(xiàn)為：社會環(huán)境變化（包括需求與供給領(lǐng)域的分化）——組織職能變化——組織形態(tài)變化——組織結(jié)構(gòu)、行為變化。

就事業(yè)單位的職能范圍來看，在不斷分化和細化的社會產(chǎn)品體系中，由各級政府作為主要投資者的事業(yè)單位所提供的產(chǎn)品具有其特殊性：它既不是滿足個性化需求的純私人產(chǎn)品，也不是滿足全社會需求的純公共產(chǎn)品，而且也區(qū)別于以社會互助和互惠為表征的互益性和公益性產(chǎn)品，它是政府基于對社會公共需求的認定和判斷來投資、生產(chǎn)和提供的，主要以滿足特定人群的特定需求為目標。因此，受國家的事權(quán)和財權(quán)所限，事業(yè)單位的職能范圍主要集中在兩方面：一是關(guān)系到國計民生的重大科研和文化創(chuàng)新、重要歷史文化遺產(chǎn)保護和傳承以及與國家政治穩(wěn)定息息相關(guān)的領(lǐng)域；二是滿足絕大多數(shù)人需求的社會基本公共物品和基本公共服務(wù)。

就事業(yè)單位的組織形態(tài)來看，市場、政府和非營利組織作為現(xiàn)代社會三大基本資源配置機制，更多的時候它們的區(qū)分只是一種理論上的劃分，在生產(chǎn)生活實踐中越來越多的公益組織同時依靠兩種或以上的機制來運行。因為對于具有正外部性的社會有益物品的提供者來說，單一的市場機制具有動機失靈（逐利性過強）的危險，單一的國家機制具有效率失靈（行政成本太高）的危險，單一的志愿機制具有能力失靈（資源有限性）的危險。可見，為了保障和提升事業(yè)單位的運行績效，必須根據(jù)其所提供產(chǎn)品的特殊性采取混合機制的組織形態(tài)，即根據(jù)事業(yè)單位的職能范圍有效地整合各種運行機制，在充分考慮不同機制的兼容性和外部效應(yīng)基礎(chǔ)上，對事業(yè)單位的運行機制和組織形態(tài)進行重組和再造。需要指出的是，并不是所有科教文衛(wèi)體行業(yè)的產(chǎn)品都屬于國家事業(yè)單位提供產(chǎn)品的范疇，事業(yè)單位提供的產(chǎn)品只是其中具有公益性、基礎(chǔ)性的部分，因此，增強國家事業(yè)單位職能與推進各項社會事業(yè)領(lǐng)域的社會化、市場化是不矛盾的。

一般情況下，依據(jù)以下標準與原則來確定事業(yè)單位的職能邊界：一是價值原則，具體指向符合公共利益的社會公共需求。能否有效滿足公共需求是構(gòu)成現(xiàn)代政府合法性的基礎(chǔ)性要素之一，社會公共需求是國家事業(yè)單位職能緣起的本源，同時也決定了國家事業(yè)單位職能范圍的邊界。是否具有公益性與公共性是一項社會事務(wù)成為國家事業(yè)單位職能的最根本的必要條件（但不是充分必要條件）。二是能力原則，即把握公共利益的層次，保障實現(xiàn)基礎(chǔ)性的公共需求。根據(jù)上文的分析，社會公共需求與社會產(chǎn)品的公共性邊界及標準具有歷史的客觀性和動態(tài)性特征，不是一成不變的。政府提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)和保障是公共財政收入，而公共財政收入是同經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)的，因此在確定國家事業(yè)單位的職責時必須認識到政府能力的限度。這就意味著政府必須對各項公共需求進行排序與選擇，公共投入應(yīng)該重點支持對國家和社會發(fā)展具有基礎(chǔ)性的社會事業(yè)。三是以價值標準為基礎(chǔ)，價值標準與能力標準并重。只強調(diào)價值標準會導致政府財政負擔過重，影響根本公共利益；只強調(diào)能力標準則會導致對公共性的偏離，造成對公共行政合法性基礎(chǔ)的削弱。事實上，價值原則與能力原則是確定現(xiàn)代國家事業(yè)單位職能的必要條件，但不是充分條件，即一項社會事務(wù)如果能夠納入現(xiàn)代國家事業(yè)單位職能的范圍，它一般要滿足上述兩個原則的約束條件，但滿足上述兩個條件的社會事務(wù)不只限于國家事業(yè)單位，確定國家事業(yè)單位職能的具體形態(tài)還需要結(jié)合國家事業(yè)單位提供的產(chǎn)品的各項屬性進行分析。

三、建立公務(wù)法人制度：理清事業(yè)單位職責權(quán)力及其社會關(guān)系的重要抓手

法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，美國學者威廉姆森最早提出了“治理結(jié)構(gòu)”的概念，其后的研究大多圍繞所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離情況下的“代理問題”，所有者與經(jīng)營者關(guān)系，公司董事會的功能、結(jié)構(gòu)與股東的權(quán)利等方面的制度安排，以及公司內(nèi)部控制問題等而展開?？梢?，法人治理結(jié)構(gòu)主要關(guān)注的是投資人權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利劃分、責任分擔和利益分配等方面的制度安排，是各利益相關(guān)人的具體權(quán)益關(guān)系在法人內(nèi)部的權(quán)利和利益分配制衡機制中的外化和體現(xiàn)。法人治理結(jié)構(gòu)是否完備有效的重要判斷標準，就是各利益相關(guān)方是否能各得其所、各行其權(quán)、各守其則。

隨著社會組織類型的蓬勃發(fā)展，法人治理結(jié)構(gòu)的主體已經(jīng)不再局限于以利益最大化為主要目標的公司法人，越來越多的組織機構(gòu)開始以獨立的法人主體的形式運行，如我國的民法通則將法人劃分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、社會團體法人、事業(yè)單位法人等。西方國家則根據(jù)不同的劃分標準，作出了社會團體法人與財團法人、營利法人與公益法人、公法人與私法人等劃分。我國在1987年頒布的《民法通則》中規(guī)定，具備法人條件的事業(yè)單位，依法不需要辦理法人登記的，自成立之日起即具有法人資格；依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準登記后取得法人資格。這種取得法人資格的事業(yè)單位通常被簡稱為“事業(yè)法人”。事業(yè)單位和“事業(yè)法人”的區(qū)別在于：事業(yè)法人的法律地位使事業(yè)單位能夠獨立承擔作為“法人”的責任，享受法人的權(quán)利，從而在職能、性質(zhì)、動機等方面與政府行政機關(guān)相區(qū)別；而事業(yè)單位附屬于行政機關(guān)，沒有獨立的法律地位，因此與事業(yè)單位有關(guān)的一切責任和義務(wù)都由政府承擔。

我國的事業(yè)法人廣泛分布在教育、醫(yī)療、體育、文化、科研等社會各個領(lǐng)域，承擔著部分行政權(quán)力和大量公共服務(wù)職能。一方面，事業(yè)法人所承擔的這些公共服務(wù)職能，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，不適合由完全市場化的企業(yè)法人去經(jīng)營；另一方面，由于政府面臨巨大的財政壓力，加之行政機關(guān)治理模式的低效，由政府機關(guān)包辦這些公共服務(wù)任務(wù)也不能盡如人意。因此，我國的事業(yè)法人在公共服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的作用，與作為市場主體的企業(yè)法人以及作為政府主體的行政機關(guān)相比，有著明顯的不同。

由于我國的事業(yè)單位主要由國家出資舉辦，承擔著提供特定產(chǎn)品和服務(wù)的職能，因此在組織機構(gòu)設(shè)置、人事和運行管理上受到政府較多的行政控制。筆者認為，我國可以考慮借鑒國外的公務(wù)法人制度，即公務(wù)法人是與國家和地方行政主體并存的承擔公共行政職能的其他主體，有獨立的法律人格，能夠獨立地享有權(quán)利和承擔義務(wù)，對于其行使公務(wù)的行為要受公法調(diào)整并遵循公法規(guī)則。具體來看，作為公務(wù)法人的事業(yè)單位法人，首先應(yīng)享有獨立財產(chǎn)，有自己的預(yù)算，提供公共服務(wù)過程中所得到的盈余可以用作維持自身的發(fā)展需要。其次，基于事業(yè)單位法人與國家之間的法律關(guān)系，事業(yè)單位法人與管理相對人之間構(gòu)成行政管理法律關(guān)系。在這對關(guān)系中，事業(yè)單位法人代表國家提供公共服務(wù)、行使公共管理的職權(quán)，滿足社會發(fā)展的物質(zhì)和精神文化需要，管理相對人有服從和協(xié)助公務(wù)法人實施公共管理的義務(wù)。再次，管理相對人也有監(jiān)督事業(yè)單位法人依法管理以及在權(quán)益受到不法侵害時申請救濟的權(quán)利，即事業(yè)單位法人有依法進行公共事務(wù)管理、保護管理相對人合法權(quán)益不受侵害的責任；反之，如果事業(yè)單位法人違反管理職責，也應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

四、改革路徑：推進事業(yè)單位法人分類及治理結(jié)構(gòu)體系的完善

改革路徑的選擇決定著事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)。從靜態(tài)的組織結(jié)構(gòu)視角來看，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)是為了有效保障各利益相關(guān)者的具體權(quán)益而設(shè)計的組織架構(gòu)，主要由決策、執(zhí)行和監(jiān)督等三大部分組成，三者之間強調(diào)相對獨立、權(quán)責明晰、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、相互制衡。目前事業(yè)單位分類改革的大體思路，是將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類、公益類和行政執(zhí)行類等三大類事業(yè)單位，其中公益類事業(yè)單位又具體劃分為二或三小類。由于各類事業(yè)單位存在職能范圍、組織地位以及行為目標等多樣性，勢必會影響或限制其作為獨立公法人主體的資格和行為能力。因此，從動態(tài)的事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)路徑來看，應(yīng)結(jié)合不同事業(yè)單位所處的市場經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，在廣泛梳理和分析各類事業(yè)單位法人與其他社會組織、公民大眾法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的建構(gòu)進程。

首先，系統(tǒng)梳理并重構(gòu)事業(yè)單位法人與其他社會組織、公民大眾的法律關(guān)系是建構(gòu)和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的前提基礎(chǔ)。事業(yè)單位分類改革的目的，既表現(xiàn)為打破傳統(tǒng)的高度一體化的事業(yè)單位管理體制，逐步將多元社會主體吸引到社會事業(yè)的發(fā)展和建設(shè)中來，又在于根據(jù)現(xiàn)代社會組織分化與分工的大趨勢對事業(yè)單位進行科學分類，并據(jù)此對各類事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)進行分類規(guī)劃和設(shè)計，從而在充分釋放教科文體衛(wèi)等社會文化和服務(wù)領(lǐng)域的生產(chǎn)力、創(chuàng)新力的同時，最大限度地保障和提高我國公共物品供給的綜合效能。而這一切的基礎(chǔ)就是明確各類事業(yè)單位作為獨立的法人實體與其他社會組織的利益關(guān)系，以及法人組織內(nèi)部的各種利益關(guān)系，并通過相應(yīng)的法律法規(guī)加以規(guī)范。例如，調(diào)整政府與公民大眾的關(guān)系，即將事業(yè)單位的職能范圍選擇由政府自上而下的單邊選擇，轉(zhuǎn)化為由多元社會主體廣泛參與的自下而上的多元選擇；調(diào)整政府與事業(yè)單位的關(guān)系，即在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上建構(gòu)新型政事關(guān)系；調(diào)整并建構(gòu)事業(yè)單位與各投資主體的關(guān)系，即明確各投資主體在事業(yè)單位運行中的權(quán)利收益和責任分擔關(guān)系；調(diào)整政府與事業(yè)單位內(nèi)部人員的關(guān)系，即事業(yè)單位從業(yè)人員由政府編制人員轉(zhuǎn)換為由多元社會主體綜合選擇與評價的專業(yè)技術(shù)從業(yè)人員；重構(gòu)事業(yè)單位與公民大眾的關(guān)系，即由政府獨立提供或指定提供的強制、半強制性消費關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)消費者的真實需求自主選擇的自由選擇性消費關(guān)系等。

其次，建構(gòu)并不斷完善事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜是持續(xù)推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的核心任務(wù)。根據(jù)組織理論，現(xiàn)代社會典型的組織形式是企業(yè)組織、非營利組織和政府組織。其中，企業(yè)以經(jīng)濟利益為紐帶遵循價值規(guī)律運行；政府以公共利益為紐帶依靠公權(quán)力和行政規(guī)章運行；非營利組織以共同價值觀、文化、道德和信仰等慈善的志愿力量運行。但隨著現(xiàn)代社會生產(chǎn)、生活的擴大化和復雜化，一方面越來越多的組織依靠多種機制運行，另一方面三大運行機制的協(xié)作過程又會分化出一些新的組織形式?，F(xiàn)代社會的發(fā)展在很大程度上是通過社會運行機制的不斷完善和創(chuàng)新，對不斷涌現(xiàn)的各類社會組織進行有效規(guī)制和綜合治理的結(jié)果。因此，應(yīng)以事業(yè)單位價值目標與組織形式的分化與重塑為主旨，通過對政府組織、企業(yè)組織和非營利組織等相關(guān)組織理論的系統(tǒng)梳理，根據(jù)事業(yè)單位在社會主義市場經(jīng)濟體制下的價值目標定位，來建構(gòu)事業(yè)單位組織形式選擇連續(xù)譜，以避免事業(yè)單位法人在運行中因機制不暢而導致規(guī)制不靈、低效或無效等情況發(fā)生。

再次，事業(yè)單位法人的分類標準、分類指標體系以及事業(yè)單位法人分類體系的建構(gòu)，是推進事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實依據(jù)。事業(yè)單位分類的有效性，主要取決于分類依據(jù)和標準能否準確地反映事業(yè)單位在社會主義市場經(jīng)濟體制下的身份地位和運行特質(zhì)。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，由于人們的公共需求有較大的分化，傳統(tǒng)的由事業(yè)單位提供的產(chǎn)品在性質(zhì)上也發(fā)生了很大的變化。另外，在傳統(tǒng)的管理體制下，政府機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)常常交織在一起，而隨著改革開放后市場化改革的推進，不少事業(yè)單位又創(chuàng)立了自己的經(jīng)營性實體，因此，應(yīng)本著“政事分開、事企分開、管辦分離、公私分明”的原則，從需求和供給等多種視角構(gòu)建更具可操作性的事業(yè)單位分類標準及分類指標體系，并結(jié)合實踐調(diào)研構(gòu)建事業(yè)單位法人分類體系，從而使事業(yè)單位以營利為目標的經(jīng)營性行為和以非營利為主旨的公益性行為都能得到有效規(guī)范和監(jiān)督，以確保廣大消費者的權(quán)益，并提升各類物品的供給質(zhì)量。

〔參 考 文 獻〕

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責任編輯 馮耀明