【摘要】本文對國內(nèi)外開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策和文件進行了梳理和綜述，希望對其他學者進一步研究開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓機制有所引導和借鑒。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓；政策

控規(guī)制定的容積率指標是剛性的，是不能適應城市需求的。國內(nèi)外各城市逐漸認識到需要一種靈活機動的調(diào)控政策來保證控規(guī)的彈性。開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓就是彈性調(diào)控的其中一種方式。

1、相關(guān)概念辨析

1.1土地開發(fā)權(quán)

土地開發(fā)權(quán)指開發(fā)土地的權(quán)利，屬于諸多土地權(quán)利的一種類型[1]。1943年，美國建筑師沙里寧提出開發(fā)權(quán)[2]的概念：將一宗土地可從事開發(fā)的權(quán)利從土地所有權(quán)中分離出來，體現(xiàn)出土地實物以外的空間價值。

1.2開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓

開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓指將資源需要保護、限制開發(fā)的用地上空的容積率由原土地上分離而出，轉(zhuǎn)讓到其他可開發(fā)用地中進行集中開發(fā)建設(shè)的技術(shù)[3]。

2、國外相關(guān)政策

最早的土地開發(fā)權(quán)起源于1947年的英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[4]，目的是為了抑制因土地利用規(guī)劃而帶來的暴損或者暴利[5]。但土地開發(fā)權(quán)項目作為一個獨立的概念被提出并加以運用則是始于20世紀60年代的美國。1968年，美國建立了第一個土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的法律文件《地標保護法》，該法規(guī)定具有歷史意義的地標禁止改變或拆毀，但允許地標的所有人將地標所在地的土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給鄰近的土地[6]。

1979年，美國新澤西州通過成立松林地保護委員會，確定了實施“開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓計劃”對松林地區(qū)的生態(tài)資源進行保護，同時設(shè)立開發(fā)信用公司、成立容積銀行等措施對該地區(qū)的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓提供支持，并對參與開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的開發(fā)商和土地所有者提供一定的容積獎勵，有效的保護了松林生態(tài)林地[7]。

日本從1980年中期制定的法律法規(guī)中開始實施“特定街區(qū)制度”。日本《建筑標準法》第52條規(guī)定，對絕大多數(shù)地區(qū)或街區(qū)，規(guī)定了具體的容積率幅度，但特定街區(qū)除外，即對特定街區(qū)內(nèi)的容積率有特殊政策[8]。在特定街區(qū)之內(nèi)，容積率轉(zhuǎn)讓技術(shù)的實施主要是指兩個地塊的所有權(quán)人之間對未使用容積率的交易[9]。

澳大利亞悉尼為了維持歷史風貌對公共空間的獨特性和多樣性，在《悉尼中心開發(fā)控制規(guī)劃圖則》第7章建筑面積的獎勵和劃撥中采用建筑面積補償對歷史建筑通過補償?shù)姆绞竭M行保護[10]。

3、國內(nèi)相關(guān)文件

2000年臺北市政府為進行街區(qū)歷史風貌的保護工作，制定了《大稻埕歷史風貌特定專用區(qū)容積移轉(zhuǎn)作業(yè)要點》，允許為配合歷史性建筑及城市容積管制的建筑基地，可將其建筑容積移轉(zhuǎn)至另一宗建筑基地[7]。

2001年浙江省政府發(fā)布的《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃實施管理若干意見》拉開了基本農(nóng)田易地代保的大幕。根據(jù)《浙江省基本農(nóng)田保護條例》第十二條規(guī)定：“因城市總體規(guī)劃調(diào)整或者國家和省重點建設(shè)項目建設(shè)依法批準后占用基本農(nóng)田，有關(guān)市、縣在本行政區(qū)域內(nèi)無法補充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)幕巨r(nóng)田的，經(jīng)省人民政府批準，可以在本土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)，委托本省其他行政區(qū)域在當?shù)貏澏ㄏ喈敂?shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田代為保護[11]”。然而由于缺乏法律與國家政策層面的正當性，最終在2004年被國務院明令禁止[12]。

2008年8月，國土資源部與重慶市政府簽訂了《推進城鄉(xiāng)綜合配套改革工作備忘錄》，支持重慶進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗，并探索和完善城鄉(xiāng)土地交易市場。2008年12月，重慶市農(nóng)村土地交易所正式成立，并推出了“地票”交易。2010年9月，重慶市國土局出臺《關(guān)于規(guī)范地票價款使用促進農(nóng)村集團建設(shè)用地復墾的指導意見》，對地票的各項標準作了較為清晰的界定[12]。

《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》中第十七條明確指出：“在歷史文化風貌區(qū)建設(shè)控制范圍內(nèi)新建、擴建建筑，其建筑容積率受到限制的，可以按照城市規(guī)劃實行異地補償”。按照此條文精神，規(guī)劃土地管理部門可以在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌，進行規(guī)劃平衡和土地調(diào)控，將發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到更具開發(fā)潛力的地區(qū)，以激勵對歷史文化風貌保護區(qū)內(nèi)相關(guān)項目的保護與更新活動[13]。

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作者簡介：

樂晶晶（1992-），女，漢，安徽蕪湖，碩士研究生在讀，南京工業(yè)大學，城鄉(xiāng)規(guī)劃學。