于廣益
摘要:《政府信息公開條例》所規(guī)定的補正程序,本意是為了提高行政機關對政府信息公開申請的辦理效率。由于法規(guī)條款不明確、理論觀點不統(tǒng)一、地域發(fā)展不同步等原因,政府信息公開申請補正程序始終缺乏具體適用的有效范式,成為信息公開實踐中的難題。面對司法審查和公眾質疑,行政機關在實務中要合理合法運用政府信息公開補正程序,應根據(jù)補正程序的分類特征和具體適用的困境成因,秉持審慎適度的原則,從細化標準、加強指引、暢通渠道等方面,進一步完善制度框架,拓寬服務范圍,保障申請人的正當權利。
關鍵詞:政府信息公開;補正;司法審查;實務
中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1007-9092(2018)05-0080-006
《中華人民共和國政府信息公開條例》(后簡稱《條例》)已實施近十年,而在政府信息公開申請辦理實務中,《條例》所涉的“補正程序”不僅沒有形成相對固化的經(jīng)驗范本,反而成為越來越難以把握的操作環(huán)節(jié)。如何清晰界定,如何有效啟動,如何規(guī)范答復,成為運用補正程序面臨的棘手問題。從因政府信息公開申請補正程序所引起的行政糾紛來看,“補正”在某些地區(qū)已不單純是中間性的辦理程序,而蛻變?yōu)椤罢畽C關和申請人之間的程序博弈工具”①。補正程序在某些情境中成為被行政機關濫用的制度工具,在某些情境中又成為行政機關窮盡手段后的最差選項,這違背了補正的立法本意,既不利于知情權的正常行使,也不利于行政資源的合理調配。國內(nèi)現(xiàn)有對政府信息公開補正程序的研究,主要側重于司法審查難點等內(nèi)容,缺乏對類別區(qū)分、爭議根源及行政機關實務等方面的關注。作為政府信息公開申請辦理重要組成部分的補正程序,亟需梳理類別特征,分析適用困境,思考應對路徑,在實踐運作中跨越法規(guī)過于原則導致的裁量誤區(qū),規(guī)避程序使用不當引發(fā)的法律風險。
一、政府信息公開申請補正程序的類別
按照行政法的一般理解,補正程序是行政機關受理政府信息公開申請之后,基于對申請書內(nèi)容的審查而作出的一種程序處置,是一種中間階段的行為,尚不屬于最終的行政決定李廣宇:《政府信息公開司法解釋讀本》,法律出版社2011年版,第100頁。。這種行為附屬于行政行為而存在,對信息公開申請人的權利義務不產(chǎn)生實際影響江必新:《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用》,中國法制出版社2011年版,第38頁。。但在司法實踐中,對補正程序的合法性認定要復雜得多,不同種類的補正程序所帶來的爭議焦點也各有差異。按照政府信息公開實務中補正對應的客體不同,可將補正程序大致分為以下幾類:
(一)內(nèi)容補正
內(nèi)容補正是指行政機關針對申請人申請公開內(nèi)容不明確而啟動的補正程序,是補正程序的主要類別。內(nèi)容補正程序的主要依據(jù)是《條例》第二十一條:“申請內(nèi)容不明確的,應當告知申請人作出更改、補充”。后在《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十一條中,將“內(nèi)容明確”界定為“能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述”,這一條款也常被各地引用作為衡量申請內(nèi)容是否明確的依據(jù)?!侗本┦姓畔⒐_規(guī)定》又將上述“其它特征描述”進一步補充為“其他詳盡、準確的特征描述”。但對這一條款如何適用一直沒有定論,“內(nèi)容不明確”本身的不明確問題仍然沒有解決。在此類補正運用的過程中,行政機關通常認為根據(jù)申請內(nèi)容的表述難以判斷對應的特定信息,而申請人則認為自己處于獲取政府信息的弱勢地位,已無法再行提供具體的線索,或要求行政機關提供所掌握的所有相關信息。由于雙方對內(nèi)容補正的理解分歧較大,該類補正較易引發(fā)行政爭議。在司法實踐中,對申請內(nèi)容是否明確被認為要審慎處理,“需要綜合語言邏輯分析和客觀推理的基礎上,最后形成法官的內(nèi)心確信”周勇:《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》,《行政法學研究》,2011年第3期。。這就導致內(nèi)容補正在進入司法程序之后,面臨著巨大的不確定性。
(二)三需要補正
三需要補正即行政機關針對申請人未證明申請公開內(nèi)容與其生產(chǎn)、生活、科研等需要有關而啟動的補正程序,主要依據(jù)為《條例》第十三條:“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要,向……政府部門申請獲取相關政府信息。”《國務院辦公廳關于施行中華人民共和國政府信息公開條例若干問題的意見》(國辦發(fā)〔2008〕36號)進一步規(guī)定:“行政機關對申請人申請公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息,可以不予提供”。由于無法直接借鑒域外經(jīng)驗,國內(nèi)對“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的各種語義解讀停留在理論探討層面,缺乏權威細致的釋疑說明,導致三需要補正在《條例》實施之后,一直是行政爭議的焦點。后《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條:“被告以政府信息與申請人自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關為由不予提供的,人民法院可以要求原告對特殊需要事由作出說明”,擱置了對三需要證明的定義,放寬了對三需要證明的要求,即如申請人能合理說明申請內(nèi)容與其三需要有關,那行政機關就不得隨意以三需要補正拒絕申請。因此,盡管有觀點認為三需要證明材料是“行政相對人是否可以獲取政府信息的實體性要件”章劍生:《政府信息獲取權及其限制———〈政府信息公開條例〉第 13 條評析》,《比較法研究》,2017年第2期。,但是為規(guī)避由此引發(fā)的行政爭議,三需要補正在不少地區(qū)已進入休眠狀態(tài)。
(三)一事一申請補正
一事一申請補正可視為內(nèi)容補正的一種變體,即行政機關針對申請信息類別和項目繁多而啟動的補正程序,主要依據(jù)是《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)〔2010〕5號)第三條:“對一些要求公開項目較多的申請,受理機關可要求申請人按照‘一事一申請原則對申請方式加以調整:即一個政府信息公開申請只對應一個政府信息項目?!钡绾螞芪挤置鞯貏澐植煌马椫g的差異,成為阻滯“一事一申請”程序啟動的掣肘,故而一事一申請補正在實務中運用不多,有時也會與內(nèi)容補正混合使用。
(四)身份信息補正和信息獲取形式補正
身份信息補正是指行政機關針對申請人未提供身份證明而啟動的補正程序,涉及到對申請人資格的確認。這一補正種類未在相關法規(guī)中明文規(guī)定,依據(jù)為《條例》第二十條:政府信息公開申請應當包括“申請人的姓名或名稱”。我國各級行政機關現(xiàn)階段通行的做法,是將身份信息作為公民或法人提交政府信息公開申請的必備要件,并要求申請人提供相關證明材料。李思藝、兆琳:《開放政府下的信息公開:中國政府依申請公開信息的探索性研究》,《檔案學研究》,2017年第S1期。
信息獲取形式補正是行政機關針對申請人未對要獲取信息的形式作出說明而啟動的補正程序。這一補正種類未在相關法規(guī)中明文規(guī)定,依據(jù)為《條例》第二十條:政府信息公開申請應當包括“申請公開的政府信息的形式要求”。
上述兩種補正類型引發(fā)的行政爭議較少,其合法性隨著司法實踐的深入和經(jīng)驗的積累,已通過相關司法裁判得以認定見最高人民法院(2017)最高法行申7093號行政裁定書。。
二、政府信息公開申請補正
程序的適用困境政府信息公開申請補正程序在北京等地區(qū)的政府信息申請辦理中占比很低根據(jù)《北京市2017年政府信息公開工作年度報告》,2017年北京市各級行政機關在辦理政府信息公開申請中告知作出更改補充數(shù)為596件,占全部答復數(shù)的1.7%。,但在上海等地區(qū)占比卻居高不下根據(jù)《上海市2017年政府信息公開工作年度報告》,2017年上海市各級行政機關在辦理政府信息公開申請中告知作出更改補充數(shù)為5409件,占全部答復數(shù)的13.9%。,除去發(fā)展水平和制度建設等方面的差異,一定程度上說明了即便在同一信息公開法規(guī)體系下,對政府信息公開補正程序可能存在完全不同的理解和適用。補正程序在行政實務中,既要面對法院的嚴苛審查,理論界的觀點爭議,具體適用的規(guī)程欠缺等問題,同時在技術應用和流程優(yōu)化方面也存在短板,因而出現(xiàn)不應補正的用了補正,應補正的卻不用補正的情況。這種程序錯位增加了爭議數(shù)量,浪費了行政資源,不利于保護申請人的權益。
(一)內(nèi)容補正的司法限制
《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第二條規(guī)定,“因申請內(nèi)容不明確,行政機關要求申請人作出更改、補充且對申請人權利義務不產(chǎn)生實際影響的告知行為”,若申請人“提起行政訴訟的,人民法院不予受理”。在司法實踐中,法院不僅未放棄對內(nèi)容補正程序的審查,而且以是否對申請人權力義務產(chǎn)生實際影響為依據(jù)來判斷補正程序是否合法。行政機關以申請內(nèi)容不明確為由,對實質明確指向特定信息的申請告知申請人作出更改或補充,無后續(xù)行政行為并對申請人權力義務產(chǎn)生實際影響的,應視為未履行信息公開義務。晉松、吳丹:《以申請內(nèi)容不明確為由規(guī)避公開義務的判定》,《人民司法》,2016年第17期。即法院如認定申請人提交的申請內(nèi)容能對應特定的政府信息,而行政機關啟動了內(nèi)容補正程序,要求申請人繼續(xù)更改、補充所需信息的內(nèi)容描述,實質上拒絕了合法特定的信息公開要求。在行政機關被判違法的具體案例中,法院一般傾向于保護申請人權益,而不是苛求申請人提供所需信息的文件名稱和文號等描述。見重慶市第二中級人民法院(2015)渝二中法行初字第42號行政判決書。這無疑增加了行政實務中應用內(nèi)容補正的風險和難度。
(二)三需要補正的理論爭議
2017年7月國務院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國政府信息公開條例(修訂草案征求意見稿)》中,已把三需要有關條款取消,即三需要補正今后可能陷入無法可依的尷尬境地,當然這也符合不少域外國家的常規(guī)做法。但近年隨著部分地區(qū)濫用政府信息公開申請權情況的抬頭,2017年8月最高人民法院又在《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》最高人民法院:《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》,法發(fā)〔2017〕25號。中說明:“對于當事人明顯違反《中華人民共和國政府信息公開條例》立法目的,反復、大量提出政府信息公開申請進而提起行政訴訟,或者當事人提起的訴訟明顯沒有值得保護的與其自身合法權益相關的實際利益,人民法院依法不予立案?!币虼?,現(xiàn)階段行政機關對于三需要補正的運用正處于兩難境地,既要適應三需要補正逐步廢除的趨向李廣宇:《政府信息公開判例百選》,人民法院出版社2013年版,第84-87頁。,又要遏制濫用申請權逐步增加的苗頭耿寶健、周覓:《政府信息公開領域起訴權的濫用和限制——兼談陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開案的價值》,《行政法學研究》,2016年第3期。,而與之對應的兩類司法審判意見之間形成的張力無疑增加了運用三需要補正的難度和風險,成為行政機關在運用此類補正躑躅不前的重要因素。
(三)一事一申請補正的邊界模糊
一事一申請原則調整的是分屬多個行政機關制作或保存的信息,以及信息類別和項目繁多的情形。在實踐中,分屬多個行政機關尚能粗略辨析,但對信息類別和項目繁多的解釋缺乏規(guī)范標準。對于圍繞某一地理位置、行為主體或行政行為延伸出的多項信息,是否屬于不同類別和項目,司法和行政大相徑庭的思考路徑難免產(chǎn)生沖突,是故一事一申請常被詬病為行政機關逃避公開義務的手段,“違反了行政便民原則,也忽視了行政機關基于專業(yè)優(yōu)勢及充沛的行政資源實質具有的區(qū)分、判定多項政府信息內(nèi)容能力”。謝偉、何建航:《國土資源信息公開常見敗訴問題研究》,《浙江國土資源》,2016年第1期。如行政機關僅以申請數(shù)量較多作為依據(jù),忽略申請信息之間內(nèi)在聯(lián)系,草率地啟動一事一申請補正的話,將面臨不利的法律后果。見如東縣人民法院(2014)東行初字第00172號行政判決書。另一方面,一事一申請補正在行政實務中有時會和內(nèi)容補正混合使用,但兩者的調整對象并不相同,前者針對申請事項種類過多,后者針對申請內(nèi)容不夠明確,將兩者混淆反而徒增不必要的法律風險。見中山市中級人民法院(2015)中中法行終字第45號行政判決書。
(四)身份信息補正和信息獲取形式補正的程序壁壘
身份信息補正和信息獲取形式補正這兩種補正類別通過最高人民法院相關裁定見最高人民法院(2017)最高法行申7093號行政裁定書。確定下來后,其具體運用基本處于可控范圍。上述裁定中說明:“作出這種要求,是為了確保行政機關能夠更準確、更迅速、更符合申請人需求地提供政府信息。對于這種本質上有利于申請人的要求,申請人應當遵循。”法院認為申請人提供的身份證明信息和信息獲取形式,更有利于保護申請人的相關權益,申請人應當予以配合。對于這兩類補正程序,引起爭議的焦點往往是行政機關未能利用信息化手段進一步精簡政府信息公開申請程序,申請流程死板,申請?zhí)顚懛爆?,申請渠道不暢,以致被申請人認為是行政機關有意刁難而尋求司法裁決。
三、政府信息公開申請補正
程序的應對路徑面對政府信息公開補正程序在行政實務中的困境,行政機關一方面應秉持審慎原則,細化補正程序的使用標準,避免補正程序的虛置化;另一方面應主動拓展服務范圍,精簡申請流程,進一步為公眾獲取信息和提交申請?zhí)峁┍憷瑴p少非必要的行政爭議。
(一)適度審慎啟動補正程序
盡管存在理論的爭議和地域的差異,但從前文所述相關裁判文書來看,近年來政府信息公開訴訟中對補正程序的司法審查普遍比較嚴格,除了身份信息補正和信息獲取形式補正這兩種類型風險較低外,內(nèi)容補正、三需要補正和一事一申請補正程序均為“高風險、低收益”的行政行為。補正程序一旦啟動,易引發(fā)如下不利后果:第一,引起申請人的誤解和不滿,認為行政機關設置程序障礙,逃避公開義務,轉而尋求司法救濟;第二,因補正程序尚缺乏具體規(guī)制和經(jīng)驗積累,觀點爭議較多,此類行政訴訟的法律風險很難有效控制;第三,補正程序處理的環(huán)節(jié)繁雜,勢必增加政府信息公開申請辦理的行政成本。因此,補正程序在信息公開實踐中應當審慎運用。當然,慎用并非不用,某些行政機關為規(guī)避以上不利后果,對申請人不明確的申請內(nèi)容,不使用補正程序而去主觀臆測后直接作出答復,反倒可能背負不必要的敗訴壓力。見上海市金山區(qū)人民法院(2011)金行初字第8號行政判決書,紹興市中級人民法院(2017)浙06行初172號行政判決書。按照法院的司法實踐,行政機關應經(jīng)過補正程序明確申請人意思表達而非徑直代替申請人作出判斷。樊長春主編:《政府信息公開糾紛訴訟指引與實務解答》,法律出版社2017年版,第68頁。因此,在事實清楚、理據(jù)充分的情況下,補正程序在必要的情況下還是應大膽的使用。
(二)細化補正程序運用標準
要使政府信息公開補正程序切實符合立法旨意并達致初設目的,應總結現(xiàn)有的政府信息公開實踐經(jīng)驗,對補正程序的啟動設立清晰的認定指標和操作規(guī)程,并將之作為制度性約束予以固化。內(nèi)容補正作為最主要的補正類型,可考慮對申請內(nèi)容對應的行政程序數(shù)、信息條目數(shù)設置最低數(shù)指標,超過該標準即可啟動內(nèi)容補正程序,同時加強對申請內(nèi)容語義和邏輯的審查,對申請內(nèi)容存明顯錯漏或有歧義,從而導致行政機關從專業(yè)角度無法理解的,應要求行政機關必須啟動內(nèi)容補正程序,以“確保行政機關能夠更準確、更迅速、更符合申請人需求地提供政府信息”。見最高人民法院(2017)最高法行申7093號行政裁定書。一事一申請補正也被認為應設定事項類別數(shù)或涉及行政機關數(shù)等指標,從“形式+后果”上進行限定。肖衛(wèi)兵:《論我國政府信息公開例外體系構建完善》,《交大法學》,2018年第1期。對于三需要補正,現(xiàn)階段應本著從寬的原則進行掌握,申請人只要能合理說明與其自身利益有關的理由,行政機關一般應當接受而不必啟動三需要補正程序。李廣宇:《政府信息公開判例百選》,人民法院出版社2013年版,第86頁。但是,對于濫用政府信息獲取權的情況,如要有效應對和規(guī)制,無法脫離三需要補正程序。因此有理性觀點提出,基于中國的法治現(xiàn)狀,保留三需要仍是必要的。章劍生:《政府信息獲取權及其限制———〈政府信息公開條例〉第 13 條評析》,《比較法研究》,2017年第2期。只是須限定三需要補正的使用范圍,對特定個人和群體濫用申請權的情況,需要從申請目的和三需要證明情況,再結合其申請范圍、申請頻次、申請內(nèi)容重復度等進行綜合考量。
(三)加強公開申請指引幫助
為避免被指責以補正程序為手段規(guī)避公開義務,行政機關作為信息資源占有的強勢機關,應以專業(yè)人的專業(yè)標準對待申請人的信息特征描述,從而能更清楚地把握申請人的申請指向。李洋、劉行:《行政機關信息公開敗訴案例判解研究》,中國法制出版社2016年版,第242頁?!渡虾J姓畔⒐_規(guī)定》第二十二條第二款要求:“申請人描述所需政府信息的文件名稱、文號或者確切特征等有困難,向行政機關咨詢的,行政機關應當提供必要的幫助”。按照政府信息公開的便民原則,行政機關可在補正告知中指出申請人申請內(nèi)容的錯漏或歧義之處,并將信息對應范圍進行說明,引導申請人至可供查詢的信息目錄或相關渠道,幫助申請人了解申請內(nèi)容,調整申請表述。另外,根據(jù)行政法的“一次性告知”原則,為節(jié)省行政資源并避免行政機關拖延答復李廣宇:《政府信息公開判例百選》,人民法院出版社2013年版,第27頁。,補正告知應一次性告知申請人,不宜針對同一事項重復啟動補正程序,這在一些地方規(guī)章中也有所體現(xiàn)。見《浙江省政府信息公開暫行辦法》(浙江省人民政府政府令第302號)第20條,《貴州省政府信息公開暫行規(guī)定》(黔府發(fā)〔2011〕9號)第24條。
(四)暢通政府信息獲取渠道
要切實減少補正程序引起的行政爭議,行政機關還應充分運用大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術和理念,加大政府信息主動公開力度。一方面要強化網(wǎng)站信息搜索、辦事服務等功能,編制發(fā)布并不斷完善相關專業(yè)領域的政府信息目錄。申請人即便無法通過網(wǎng)絡直接查閱到信息內(nèi)容,也能從中了解行政行為涉及信息的專業(yè)性描述,便于其確定所要獲取信息的具體指向,減少補正程序的啟動機率。另一方面要進一步暢通申請渠道,如不少地區(qū)和部門已開通網(wǎng)絡申請平臺,將身份信息和信息獲取形式作為在線申請的必選項,以避免申請書缺損形式要件。在線平臺應能自動對身份信息進行匹配驗證,同時也可供申請人直接上傳相關補正說明材料,以降低申請人的申請和補正成本。
四、結論
政府信息公開補正程序在行政實務中面臨的諸多困難,有著多方面的成因,其一是相關法規(guī)缺乏對政府信息公開補正具體流程的規(guī)范,導致行政機關裁量空間較大,容易和司法審查意見產(chǎn)生齟齬,引發(fā)不可控的行政敗訴風險;其二是政府信息公開存在地域性的差異,行政機關濫用補正程序逃避公開義務和申請人濫用政府信息獲取權浪費行政資源的情況在不同地區(qū)同時存在,很難通過統(tǒng)一的條款對這兩種極端形式進行平衡;其三是政府信息公開供給尚未達到社會的預期,公眾獲得信息的便利度不夠,行政機關對申請獲取信息的指引度不足,信息的內(nèi)容與申請人關聯(lián)度不強,無法滿足的信息需求集中匯聚至政府信息公開申請環(huán)節(jié),進一步增加了補正程序的運用成本?;谥袊畔⒐_的復雜現(xiàn)狀,行政機關既要從行政程序合法性維度,審慎、適度應用補正程序,細化補正程序的類別,制定相應的操作規(guī)程,減少裁量空間,也要從信息資源需求性維度,加強有效信息的主動開放,不斷適應公民日益增長的權利意識,以紓解政府信息公開補正程序陷入的困局。
(責任編輯:徐東濤)