陳曉春 蘇美權

摘要：新形勢下，以“一案三制”為核心的第二代應急管理體系由于自身的局限，已難以滿足日趨復雜的應急需求，構建新一代應急管理體系已成為一項重要的課題。文章在剖析了應急管理面臨的新形勢和現(xiàn)存困境的基礎上，論證了新發(fā)展理念與應急管理發(fā)展的契合性，并以新發(fā)展理念為指導思想建構了應急管理發(fā)展戰(zhàn)略，提出了應急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局：戰(zhàn)略核心——驅動應急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新，戰(zhàn)略重點——增強應急管理發(fā)展的協(xié)調性，戰(zhàn)略支撐——加強應急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障，以及戰(zhàn)略導向——提高應急管理發(fā)展的開放和共享水平，以推動新一代應急管理體系的發(fā)展。

關鍵詞：新發(fā)展理念；應急管理；發(fā)展戰(zhàn)略；應急管理部；綜合應急

中圖分類號：D035文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0074-011

一、引言

新中國成立以來，我國的應急管理可以劃分為兩代：第一代應急管理可概括為災害管理，主要表現(xiàn)為在1949年至2003年“非典”事件期間，在高度集權體系中，單一的政府部門圍繞單一災害類型開展的救災行動；第二代應急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”為核心全面建設的現(xiàn)代應急管理體系，實現(xiàn)了對重大突發(fā)事件的統(tǒng)籌管理①。2008年3月5日，時任國務院總理溫家寶在政府工作報告中指出“全國應急管理體系基本建立”，標志著以“一案三制”為核心的應急管理體系基本形成。并且該應急管理體系在2008年的南方雪災、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突發(fā)事件中也得到了檢驗。自2003年以來，我國第二代應急管理體系發(fā)展的關鍵事件如圖1所示。目前，我國的應急管理體系已構建了以《突發(fā)事件應對法》為核心，《防震減災法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關單項法律法規(guī)為配套的應急法制體系；形成了包括國家總體預案、專項應急預案、地方應急預案、企事業(yè)單位應急預案以及大型集會活動應急預案等六個層次的應急預案體系；建立了以“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調、分類管理、分級負責、屬地管理”為原則的應急管理體制；打造了涵蓋預防準備、監(jiān)測預警、應急處置、善后恢復等多個環(huán)節(jié)的應急管理機制。應急管理工作逐

步走上了法制化、制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的軌道鐘開斌：《回顧與前瞻：中國應急管理體系建設》，《政治學研究》，2009年第1期。。

我國應急管理工作雖然已經(jīng)有了長足的進步，但是，面對日益復雜、嚴峻的公共安全形勢和社會發(fā)展新形勢的要求，仍然存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。龔維斌、敖曼：《在社會發(fā)展新形勢下，加強社會風險防控和應急管理——專訪國家行政學院應急管理培訓中心主任、社會治理研究中心主任龔維斌教授》，《信訪與社會矛盾問題研究》，2017年第3期。在早期的研究中，劉霞等主張進一步完善符合中國國情特點的“一案三制”體系來提高應急管理能力劉霞，嚴曉：《我國應急管理“一案三制”建設：挑戰(zhàn)與重構》，《政治學研究》，2011年第1期。，但隨著應急管理實踐的深入，對現(xiàn)有的應急管理體系進行修補式的改進已難以適應需求，推動應急管理體系重構和發(fā)展的緊迫性越發(fā)明顯。薛瀾較早提出了中國“下一代應急管理”的命題，認為現(xiàn)有應急管理體系面臨一系列新挑戰(zhàn)，必須盡快加強頂層設計，構建新一代具有中國特色的應急管理體系薛瀾、劉冰：《應急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設計》，《國家行政學院學報》，2013年第1期。。在國家安全問題日益突出和國家安全研究不斷深入的情況下，張海波認為應急管理與安全治理在理論研究上正走向交叉融合，在制度實踐上正走向內外一體，應以總體國家安全觀的提出和安全治理的興起為契機，在安全治理的大框架下推動下一代應急管理建設張海波：《應急管理與安全治理：理論趨同與制度整合》，《北京行政學院學報》，2016年第1期。。今年的十三屆全國人大一次會議決定正式組建應急管理部，這是國家在組織體制層面對應急管理發(fā)展需求做出的回應。

步入新時代，我國社會主要矛盾已轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會矛盾和風險伴隨著經(jīng)濟社會的轉型發(fā)展呈現(xiàn)出頻發(fā)高發(fā)、疊加傳導等特征，而人民對安全、穩(wěn)定的需求在日益增長。同時，我國的公共治理體系在不斷深化，黨的十九大作出“打造共建共治共享的社會治理格局”的重大戰(zhàn)略決策，提出“加強預防和化解社會矛盾機制建設”，“健全公共安全體系”，“加快社會治安防控體系建設”等防范化解重特大安全風險的舉措，這對當前以“一案三制”為核心的應急管理也提出了更高要求。那么，當前應急管理工作面臨著哪些形勢變化？應急管理發(fā)展存在哪些困境亟待突破？如何重構新一代應急管理體系以適應社會治理的新要求？本文擬對上述問題進行研究和解答。

二、應急管理發(fā)展面臨的形勢與困境分析

（一）應急管理發(fā)展面臨的新形勢

第一，新指導思想的引領。習近平新時代中國特色社會主義思想成為應急管理發(fā)展的指導思想。習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化最新成果，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興而奮斗的行動指南，同時也是應急管理發(fā)展必須堅持的指導思想。黨的十九大報告指出“發(fā)展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發(fā)展必須是科學發(fā)展，必須堅定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”。五大新發(fā)展理念作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是對中國發(fā)展經(jīng)驗和實踐的科學總結和理論發(fā)展，是對我國發(fā)展過程中面臨的新情況和新問題的戰(zhàn)略性思考，也是我國各項事業(yè)發(fā)展的具體指南。因此，在新發(fā)展理念指導下，審視應急管理問題根源，改進應急管理體系，提升應急管理能力，這是應急管理發(fā)展的必然選擇，也是一條有效途徑。黨的十九大報告還強調“全黨要深刻領會新時代中國特色社會主義思想的精神實質和豐富內涵，在各項工作中全面準確貫徹實施”。其中“堅持總體國家安全觀”，要求統(tǒng)籌好外部安全與內部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，自身安全與共同安全，完善國家安全制度體系，加強國家安全能力建設。應急管理作為我國安全建設的重要內容，必須在該指導思想下進行改革完善，總體國家安全觀對應急管理理論與實踐都產(chǎn)生了重要影響。

第二，國家治理的新要求。國家治理現(xiàn)代化對應急管理提出了更高的要求。黨的十八屆三中全會明確提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！倍鴩抑卫眢w系就是規(guī)范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序。只有提高國家治理能力，才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》，2014年第1期。?！巴话l(fā)事件應急能力”是國家能力體系不可或缺的重要構成戴長征：《中國國家治理體系與治理能力建設初探》，《中國行政管理》，2014年第1期。，在當下的中國，網(wǎng)絡社會的興起，與風險社會、轉型社會交互影響、互相放大，使得中國社會變遷的風險變得更為復雜張海波、童星：《當前中國社會矛盾的內涵、結構與形式——一種跨學科的分析視野》，《中州學刊》，2012年第5期。，這要求政府突破現(xiàn)存應急管理的局限性，提高應急管理能力和水平，增強突發(fā)事件處置能力，尤其是風險治理能力和危機管理能力，從而推動國家應急管理體系和應急管理能力現(xiàn)代化建設。

第三，應急體制的新變化。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，正式組建應急管理部，作為國務院的組成部門。應急管理部的成立，遵循“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的原則，將分散在國家安監(jiān)總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、地震局以及防汛抗旱指揮部、國家減災委、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等部門機構的應急管理職能集中到一個部門。這使得應急管理機構在組織體制上有了新的定位，也實現(xiàn)了應急指揮權的相對集中，以及應急力量的集中管理。應急管理部的組建將有利于實現(xiàn)應急管理部牽頭負責，其他部門輔助協(xié)同的綜合應急管理模式，提升應急管理的協(xié)同績效；有利于優(yōu)化應急管理流程，實現(xiàn)日常防控治理和戰(zhàn)時應急響應的全流程、全方位統(tǒng)籌管理；有利于統(tǒng)一應急管理行為標準，強化應急救援力量的協(xié)作培養(yǎng)、聯(lián)合演練以及綜合施救，提升應急行為的科學性和規(guī)范性。應急管理部的組建是應急體制的一次深刻變革，為探索中國的綜合應急管理模式提供了推動力。

第四，安全形勢的新挑戰(zhàn)。隨著我國社會主要矛盾的轉化，人民對安全、穩(wěn)定等方面的要求日益增長，而現(xiàn)實與之相對的卻是安全形勢的日益復雜化。自2008年國際金融危機以來，世界的政治、經(jīng)濟、軍事形勢發(fā)生了深刻變化，各種國際力量加快分化組合，逆全球化有所抬頭，霸權主義和新干涉主義不斷上升，局部動蕩頻繁使世界依然面臨著現(xiàn)實和潛在的戰(zhàn)爭威脅?，F(xiàn)隨著“一帶一路”倡議的深入實施，我國和沿線國家的溝通交往愈發(fā)全面緊密，其中涉及眾多國家的外交、政治、經(jīng)濟和社會問題，安全問題尤為復雜。同時，部分在華境外非政府組織通過文化滲透、支持民族分裂勢力、竊取機密信息等方式，對國家和社會安全造成嚴重危害陳曉春、王佑民：《非傳統(tǒng)安全視角下在華境外NGO監(jiān)督管理研究》，《桂海論叢》，2016年第2期。。上述外部安全形勢的變化將直接或間接地導致我國內部安全風險呈現(xiàn)出交叉性、隱蔽性、復發(fā)性等新特征，并對國內的生產(chǎn)安全、消費安全、金融安全、信息安全等造成威脅。因此，人民日益增長的安全、穩(wěn)定等方面的要求與復雜的新安全形勢、滯后的應急管理體系之間的矛盾，給應急管理工作帶來了更大的考驗和挑戰(zhàn)。

第五，科學技術的新機遇。以“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一輪技術革命為應急管理技術創(chuàng)新提供了新的機遇。以大數(shù)據(jù)為例，作為一種強大的數(shù)據(jù)處理技術，由于其具有Volume（容量大）、Variety（種類多）、Velocity（速度快）和Value（價值高）的“4V特性”，能夠有效集成國家政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各領域各方面的信息資源，在人口、資源、環(huán)境、教育、醫(yī)療、交通、企業(yè)、醫(yī)院、城市等領域已經(jīng)發(fā)揮了極其重要的作用陳潭：《作為提升國家治理效能的“大數(shù)據(jù)+”》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2015年第4期。，并且通過思維革新和技術更新正深刻影響著包括應急管理在內的眾多公共管理領域的管理形態(tài)和管理方式，為應急管理技術和方法的創(chuàng)新提供了新的機遇。具體而言，大數(shù)據(jù)技術擁有強大的數(shù)據(jù)收集、儲存、處理、分析、共享能力，能夠創(chuàng)新應急監(jiān)測預警技術，有效增強風險預警能力，增強風險治理的效能，提高應急管理決策的科學性，提升政府快速應急反應能力，以及優(yōu)化應急管理資源配置，提升應急管理綜合能力。

（二）應急管理發(fā)展面臨的困境

隨著國內外環(huán)境的日趨復雜，不可控因素的不斷增加，新興風險的不斷涌現(xiàn)，以“一案三制”為核心的第二代應急管理在實踐中逐漸暴露出了一些局限和漏洞，應急管理工作面臨著以下困境。

第一，應急預案困境。應急預案，是針對應急管理預先制定的行動方案。目前我國的應急預案作了六個層次的劃分，這六個層次的預案理應針對不同的層次發(fā)揮不同的指導功能。然而，現(xiàn)實中“應急管理預案化”的價值判斷和行為取向致使各個層次、各個部門的應急預案普遍存在編制模板化，結構僵硬化，內容同質化等問題，導致預案普遍缺乏針對性和可行性，各級各類預案之間銜接性不足，加之預案評估和預案演練工作不到位，以致目前的各類預案在實戰(zhàn)中無法適應高度異質性的地區(qū)和領域的應急管理需求。

第二，應急法制困境。應急管理法制的主要任務是明確緊急狀態(tài)下的特殊行政程序的規(guī)范，是應急管理走向規(guī)范化、制度化和法制化的保障鐘開斌：《回顧與前瞻：中國應急管理體系建設》，《政治學研究》，2009年第1期。。然而，雖然《突發(fā)事件應對法》是非常態(tài)行政法律制度的基本法，但我國現(xiàn)行憲法中并無“突發(fā)事件”的表述，只有憲法第六十七條第二十項關于“緊急狀態(tài)”的表述，造成立法逆位現(xiàn)象，上下位法的關系不協(xié)調李娟：《我國“一案三制”框架下公共安全應急法制建設研究》，《信訪與社會矛盾問題研究》，2017年第3期。。同時，以《突發(fā)事件應對法》為代表的法律的作用和權威尚未得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，應急法律重實體，輕程序，原則性、抽象性過強，應急法制條例化傾向突出，法律位階不高，難以起到有效的協(xié)調和規(guī)范。配套的應急法律規(guī)范不健全，如缺少緊急情況下的特殊行政程序規(guī)范，對應急權力的監(jiān)督、懲戒機制不健全。當前應急法制理念在社會中上尚未得到普遍樹立，公眾對相關法律了解度不高。

第三，應急體制困境。應急管理體制，主要是指應急管理機構的權力分配關系和組織形式。應急管理部的組建在中央層面完成了應急管理體制的重構和優(yōu)化，克服了以往應急實踐中應急管理機構的權威性不強的缺陷。但長期以來，由于應急管理體系嵌入在政府的科層體系中，縱向關系尚未捋順，分級響應尚未完善，指揮決策權重心偏高，造成在應急管理實踐中下級政府過度依賴上級政府。尤其是在重大災害事故響應處置中，中央政府權力過大、干預過多，地方政府過度依賴中央政府，地方缺乏應急能力、財政和資源，在自利性取向的驅動下，基層政府對防災減災投資乏力，救災能動性不強，致使應急效果不佳。地方政府層面缺乏專門性的全災種應急管理機構，“應急辦”等應急管理機構專業(yè)性、權威性不強，平戰(zhàn)轉換不暢，戰(zhàn)時協(xié)調無力。政府應急管理人員一般身兼多職，職責難以落實，人員配比不合理，人員素質脫節(jié)，難以應對異質復雜的新型危機。

第四，應急機制困境。應急管理機制是行政管理組織體系在遇到突發(fā)公共事件后有效運轉的機理性制度高小平：《中國特色應急管理體系建設的成就和發(fā)展》，《中國行政管理》，2008年第11期。。目前我國建立了一套相對完整的應急機制體系，主要包括應急預警機制、應急決策機制、應急溝通機制，分級響應機制、以及應急資源調配機制等。但是依附于行政管理體制的應急預警、決策、溝通、響應等機制存在機制配套性差，機制間協(xié)調性弱，預測預警能力不足等問題。其中更重要的是，尚未構建有效的機制以高效整合政府外部的應急力量。第二代應急管理體系的構建是在政府體系內部完成的，以政府部門為決策主導和行動主體，帶有濃厚的權威主義色彩，其典型特征是軍隊、武警等官方力量在應急救援中擔任絕大部分工作，社會的力量被嚴重輕視和虛化，造成應急力量整體失衡，難以形成合力，使得危機管理的效果欠佳。

第五，應急循環(huán)困境。應急管理各階段的工作內容是相互關聯(lián)，循環(huán)往復的，它們構成了應急管理的循環(huán)過程。我國的應急管理循環(huán)體現(xiàn)為：預防與準備、預警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復。而美國作為公認的應急管理最完備的國家之一，則構建了以“預防、減緩、準備、響應、恢復”為內容的應急管理循環(huán)。相較于預防主要針對潛在的恐怖主義威脅和少部分可預防的自然災害，減緩則主要是針對不可預防的自然災害，通過結構性或非結構性的措施來限制災害的影響張海波、童星：《中國應急管理結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》，2015年第3期。。應急循環(huán)減緩環(huán)節(jié)的缺失，不利于在頻發(fā)的水旱災害、地質災害等自然災害應急中減輕損失，也加重了救援處置和善后恢復的壓力。同時，盡管我國應急管理循環(huán)中包括了預防與準備、預警與監(jiān)測等內容，但在長期的實踐中，往往重事后應急輕事前預防，重危機應對輕風險管控，臨時救濟多長效治理少，喊政治口號多做實戰(zhàn)演練少，缺乏風險監(jiān)測和危機預警，使得當前的應急管理關口靠后，呈現(xiàn)被動撞擊反應式的應急特征，增加了應急的總體成本。

三、契合性分析與發(fā)展戰(zhàn)略的提出

（一）新發(fā)展理念與應急管理發(fā)展的契合性分析

創(chuàng)新發(fā)展是應急管理發(fā)展的動力引擎。創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的動力來源，也是應急管理體系發(fā)展的動力引擎，要把創(chuàng)新擺在應急管理發(fā)展全局的核心位置。第二代應急管理體系是在對傳統(tǒng)的單災害管理和民防系統(tǒng)進行增量改革的基礎上構建起來的，遵循的是應急預案先行，應急體制、機制跟上，應急法制再補位的順序。應急法制的缺位和滯后，使得應急體制和應急機制的構建缺乏強有力的法律支撐，直接導致應急管理在機構設置、職責劃分、部門協(xié)作等方面的混亂和低效。因此，在依法治國基本方略的要求下，遵循應急管理發(fā)展的規(guī)律，運用創(chuàng)新理念推動應急管理法制、體制、機制以及文化理念等方面創(chuàng)新，成為應急管理發(fā)展的核心。

協(xié)調發(fā)展增強應急管理發(fā)展的協(xié)調性。協(xié)調發(fā)展的主要內涵是把握好社會主義事業(yè)的總體布局，正確處理好其中的重大關系，理順發(fā)展中的不平衡，補齊短板，增強發(fā)展的整體性。協(xié)調發(fā)展要求在應急管理發(fā)展過程中注重協(xié)調好政府內外部各行為主體之間的關系。當前我國應急管理實踐中的幾組重大關系尚未協(xié)調好，成為應急管理發(fā)展的障礙：一是中央政府和地方政府的縱向協(xié)調關系，二是地方政府同級各應急部門間的橫向協(xié)調關系，三是政府、市場與社會三者的協(xié)同應急關系。以協(xié)調發(fā)展理念處理好應急管理中的重大關系，增強各行為主體的協(xié)同效能，提高應急管理合力是應急管理發(fā)展的關鍵。

綠色發(fā)展保障應急管理發(fā)展的系統(tǒng)性和可持續(xù)性。綠色發(fā)展理念的核心在于可持續(xù)發(fā)展，意味著系統(tǒng)內的再生性和循環(huán)性。當前的應急管理存在系統(tǒng)性認識不足的問題，對應急管理這個大系統(tǒng)中的預案演練系統(tǒng)、機制運行系統(tǒng)、物質保障系統(tǒng)、社會參與系統(tǒng)、應急人才系統(tǒng)等子系統(tǒng)之間的相互關系缺乏深刻理解，造成在應急管理實踐中的機械性觀念和短視性行為，如應急預案束之高閣、應急物資管理渙散、應急人才培訓滯后等。在綠色發(fā)展理念下，推動應急管理發(fā)展要秉持系統(tǒng)性和可持續(xù)性觀念，強化系統(tǒng)性思維和結構性認識，進行系統(tǒng)設計和結構調整，將生態(tài)文明建設納入到應急管理發(fā)展戰(zhàn)略中，從而實現(xiàn)應急管理系統(tǒng)要素的合理運行，科學統(tǒng)籌。

開放發(fā)展提高應急管理的發(fā)展水平。開放發(fā)展是我國繁榮發(fā)展的必由之路，堅持開放發(fā)展就是奉行互利共贏的原則，旨在形成利益和命運共同體，促進各國的集體行動，實現(xiàn)各國利益最大化。面對恐怖主義、金融風險、網(wǎng)絡安全等新興風險，要以開放發(fā)展理念突破傳統(tǒng)應急管理的封閉性，協(xié)調好內部安全與外部安全的關系，積極參與到全球化治理隊伍中。同時，面對內部安全治理，要在開放發(fā)展理念的指導下突破權威主義下應急管理“強政府-弱社會”的社會動員模式，打開半封閉的權威主義行政體制，發(fā)揮市場和社會的應急優(yōu)勢，形成涵蓋政府、企業(yè)、社會組織、公民等主體的“應急命運共同體”，從應急管理走向應急治理。

共享發(fā)展為應急管理發(fā)展指明了目的與歸宿。共享發(fā)展是中國特色社會主義的本質要求，也是應急管理體系發(fā)展的目的與歸宿，其核心要旨是以人民為中心。但現(xiàn)行的應急管理體系以人為本的理念不夠明確，對人民的風險意識和應急能力的提升不足，人民對應急管理成果和價值的獲得感不強。應急管理作為社會治理和政府公共服務的重要內容，在共享發(fā)展理念的指導下，應堅持以人民為中心，堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。同時，要進一步作出更有效的制度安排以轉變應急管理工作的思維觀念、價值取向、方式手段等，使人民群眾在風險預防、危機監(jiān)測、災害救援等應急管理實踐中擁有更高的參與度和更多的獲得感，最終達成應急管理成果由人民共享的局面。

（二）應急管理發(fā)展戰(zhàn)略的提出

隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設的逐步深入，社會風險不斷產(chǎn)生、累積和演變，使我國公共安全領域確實面臨著許多不穩(wěn)定因素，其中主要的影響因素是包含自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件在內各類突發(fā)事件。盡管第二代應急管理體系經(jīng)過十多年的建設，已經(jīng)取得了長足的進步，但是面對不容樂觀的公共安全形勢，尤其是關聯(lián)性、異質性、復發(fā)性越來越強的突發(fā)事件，仍然暴露出了一些結構性缺陷，導致在應急實踐中力不從心，效果不佳。推動新一代應急管理體系的發(fā)展必須要突破舊體系在應急預案、應急法制、應急體制、應急機制和應急循環(huán)方面存在的困境。這更需要在新的指導思想下尋找新的發(fā)展思路和突破路徑，以打開新的發(fā)展局面。

十八大以來，黨中央準確把握國家安全形勢變化的新特點、新趨勢，提出了總體國家安全觀，要求統(tǒng)籌好傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，內部安全與外部安全，并組建了橫跨黨、政、軍三大體系的國家安全委員會，作為我國安全治理的最高決策機構，這在組織設計上涵蓋了以政府為主體的應急管理體系。2015年7月1日頒布的《國家安全法》，進一步拓展了總體國家安全觀的涵蓋范圍，并且在法律位階上也要高于2007年頒布的《突發(fā)事件應對法》張海波：《中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理》，《中國行政管理》2016年第4期。。新組建的應急管理部也已于2018年4月16日正式掛牌成立。以上舉措旨在對我國安全治理體系進行頂層設計，也是對以“一案三制”為核心的內部安全管理體系的進一步發(fā)展。應急管理體系和應急管理能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是維護總體國家安全，保障國家長治久安、人民安居樂業(yè)，以及全面建成小康社會的重要保證。2017年2月23日，國家減災委全體會議提出要牢固樹立和落實新發(fā)展理念，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。應急管理的發(fā)展必須扎根于我國的經(jīng)濟社會實踐，新發(fā)展理念作為我國新時代經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導思想，其核心思想內涵同樣適用于指導新一代應急管理體系的發(fā)展。應急管理的法制完善、體制健全、機制更新、預案優(yōu)化、技術創(chuàng)新和循環(huán)重構等方面都需要創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大新發(fā)展理念的全面引領和具體指導。

基于上文對應急管理面臨的形勢變化和現(xiàn)存困境的剖析，以及新發(fā)展理念與應急管理發(fā)展的契合性分析，筆者提出應急管理發(fā)展戰(zhàn)略，并構建了新發(fā)展理念下的應急管理發(fā)展戰(zhàn)略模型（如圖2所示），以期對應急管理進行整體重塑，推動第三代應急管理體系發(fā)展。具體而言，應急管理發(fā)展戰(zhàn)略是以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，以新發(fā)展理念為指導思想，在總體國家安全觀的框架內，以提高我國應急管理能力和水平為目標，完善應急管理法制、健全應急管理體制、更新應急管理機制、優(yōu)化應急管理預案、創(chuàng)新應急管理技術、重構應急管理循環(huán)，構建有效的“政府-市場-社會”應急管理合作模式，為全面建成小康社會以及現(xiàn)代化建設提供堅實的安全保障。

四、新發(fā)展理念下應急管理發(fā)展戰(zhàn)略布局

為了有效實現(xiàn)應急管理發(fā)展戰(zhàn)略構想，筆者從戰(zhàn)略核心、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略支撐和戰(zhàn)略導向四個方面展開戰(zhàn)略布局。

（一）戰(zhàn)略核心：驅動應急管理發(fā)展的整體創(chuàng)新

第一，驅動應急管理理念和循環(huán)的創(chuàng)新。價值理念是行動的先導，應急管理價值理念的學習和創(chuàng)新是應急管理整體重構和優(yōu)化的基礎。一是驅動應急管理理念創(chuàng)新。應急管理理念決定人的應急行為活動，影響著應急管理效果。我國傳統(tǒng)文化中孕育了“居安思危，思則有備，有備無患”的風險防范理念和“前事不忘，后事之師”的學習理念，應加強廣大應急管理工作者的憂患意識、風險意識和底線思維，樹立起危機風險具有可預測性、可控制性、可管理性的理念，拒絕消極被動的應急管理理念意識。創(chuàng)新應急管理組織學習機制，通過學習評估系統(tǒng)，不斷反思學習應急管理過程中的經(jīng)驗教訓，培養(yǎng)“從災害中學習”的社會機制和文化土壤。二是要強化應急管理循環(huán)創(chuàng)新。深入研究風險社會下災害危機的產(chǎn)生與演化機理，以災害生命周期理論為基礎，引導應急管理流程創(chuàng)新，將風險治理作為新一代應急管理的邏輯起點，強化風險預測評估和危機管控，加快形成黨的十八大要求的“源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結合”的應急管理模式。在現(xiàn)有的應急管理循環(huán)中，結合我國突發(fā)事件的特殊規(guī)律，創(chuàng)新預防和減緩環(huán)節(jié)工作，嘗試將我國的應急管理循環(huán)發(fā)展完善為：預防與準備、預警與監(jiān)測、減緩與控制、救援與處置、善后與恢復。強化對突發(fā)事件尤其是自然災害影響的緩和與控制，減少災害造成的損失，推動風險治理和危機管理。通過重構和優(yōu)化應急管理循環(huán)，切實提高國家防災減災救災能力。

第二，推動應急管理規(guī)范體系的創(chuàng)新。應急管理規(guī)范體系包含應急法制體系和應急預案體系，它對應急管理工作具有強有力的規(guī)范、約束和指導作用。一是要創(chuàng)新應急管理法制，強化法律的權威。要加快應急法律的修法進程，加強應急法律體系中高位階法律的龍頭引領作用，針對憲法與《突發(fā)事件應對法》等下位法不協(xié)調的問題，適時在現(xiàn)行憲法已有相關條款的基礎上對相應內容進行修訂和補充，使應對突發(fā)事件的法律制度在憲法層面具有更強的合法性。要進一步強化《突發(fā)事件應對法》法律的權威，完善配套的法規(guī)規(guī)章。加強對《突發(fā)事件應對法》的評估和修正，發(fā)揮該法在應急管理法制中應有的引領規(guī)范作用。并在該法的框架之下，科學修訂和制定相應的應急法規(guī)，加強上下位法和同位法之間的協(xié)調、配套和銜接，改變現(xiàn)行應急法制體系重實體，輕程序的弊端，形成有機統(tǒng)一的應急法律體系。在新的法治要求和應急管理需求下，加快相關應急法律法規(guī)和規(guī)章制度的清理、修訂進程，加大普法宣傳，提升應急管理法治化水平。二是在“立法先行，預案執(zhí)行”的原則下，明確應急預案的定位和作用，創(chuàng)新預案的編制模式和方法，出臺預案編制和管理指南，為各類風險應急預案編制提供專門性、差別化的標準和技術指導，提高預案的科學性、規(guī)范性。創(chuàng)新預案評估機制和動態(tài)管理機制，明確預案更新和修訂的條件、要求和時限，構建預案更新機制，提高預案的適應性和可行性。創(chuàng)新應急預案演習演練程序，通過預案的演習演練加強應急管理體系中各層級人員、應急救援主力軍和國家隊的應急能力實戰(zhàn)化鍛煉，培養(yǎng)各層級、各系統(tǒng)、各主體之間的配合默契，對預案質量和作用進行全方位的檢驗，以更好地為實戰(zhàn)服務。

第三，加強應急管理技術創(chuàng)新。“工欲善其事，必先利其器”。推動應急管理的全面發(fā)展，要在預防與準備、預警與檢測、響應與救援等技術密集型環(huán)節(jié)加強技術創(chuàng)新，以切實提高應急管理能力?！爸悄軕薄弊鳛椤爸腔鄢鞘小钡闹匾M成部分，利用信息化、智能化的大數(shù)據(jù)手段將城市生態(tài)系統(tǒng)中的交通、環(huán)保、民生、治安、能源、通信、工商業(yè)等子系統(tǒng)納入到應急管理系統(tǒng)中，是應急管理技術手段創(chuàng)新的范例張永民：《智慧城市總體方案》，《中國信息界》，2011年第3期。。大數(shù)據(jù)應用于政府應急管理有利于提升政府應對突發(fā)事件的決策質量和應急處理的效率，在提高政府應對突發(fā)事件的能力方面也將創(chuàng)造更大的應用價值岳向華、林毓銘、許明輝：《大數(shù)據(jù)在政府應急管理中的應用》，《電子政務》，2016年第10期。?？梢試L試依托政府現(xiàn)有的電子政務系統(tǒng)，加強軟硬件創(chuàng)新，建立健全全國性、綜合性的應急管理辦公平臺，有機整合危機預警信息、應急隊伍信息，應急物資信息，應急響應信息等信息資源，為日常的風險治理和戰(zhàn)時的應急響應打造一個牢固可靠、高效運轉的應急網(wǎng)絡平臺。鼓勵和引導應急技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大預防、減緩、準備、響應和恢復等時序環(huán)節(jié)的技術投入，為應急管理提供更加高質量的專用產(chǎn)品和服務，提高應急能力和水平。

（二）戰(zhàn)略重點：增強應急管理發(fā)展的協(xié)調性

第一，協(xié)調好應急管理體系發(fā)展與行政體制改革的關系。應急管理發(fā)展要處理好應急管理重構與行政體制改革的整體與部分辯證關系。將應急管理發(fā)展放到行政管理體制改革的大框架中去研究，與行政管理體制改革相結合，有助于增強國家加強應急管理改革的動力，增強行政管理體制的協(xié)調性高小平、劉一弘：《我國應急管理研究述評（下）》，《中國行政管理》，2009年第9期。。我國行政體制改革中不斷推進“大部制”改革，這深刻地改變了我國行政管理的權力結構體系，對應急管理體制機制也將產(chǎn)生深遠的影響。要以組建應急管理部為契機，完善行政管理體制的改革框架，突破傳統(tǒng)官僚制的局限，改進目前的應急管理權力分配方式、組織機構設置、以及專職人員配比，以形成常設型、制度化、專門性的應急管理統(tǒng)籌協(xié)調核心機構，以承擔日常的系統(tǒng)管理功能和戰(zhàn)時的統(tǒng)籌協(xié)調功能，同時發(fā)揮戰(zhàn)略規(guī)劃的主導作用，推動綜合應急的發(fā)展。這種應急管理統(tǒng)籌協(xié)調機構作為政府主動適應環(huán)境的任務型組織，它以官僚制為基礎，但又具有獨立于官僚制的運行邏輯，相較于傳統(tǒng)的官僚組織更具有回應性、專業(yè)性、靈活性和高效性，將有助于“統(tǒng)一指揮，專長兼?zhèn)洌磻`敏，上下聯(lián)動，平戰(zhàn)結合”的中國特色應急管理體制的形成。

第二，協(xié)調好應急管理體制中的縱向與橫向關系。新形勢下，中央政府需要更多的精力去統(tǒng)籌總體安全，而地方政府處于應急一線，具有權力運用和制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需要和行為動力，這關鍵在于協(xié)調好中央與地方的縱向關系。具體來說，要打破中央與地方原有的利益格局，在明確劃分中央與地方的權責的基礎上，貫徹“屬地管理”原則，統(tǒng)一事權和財權，將應急管理具體的職能和職權切實下沉至地方政府，賦予地方政府更多的自主權，同時為基層應急創(chuàng)新提供體制保障，以更低的行政成本獲得更高的應急管理成效。而縱向管理中中央政府的后撤要以橫向管理中地方政府的關系協(xié)調及能力提高為前提。應急管理部要盡快制定地方政府應急管理職能整合指導方案，加快地方各級政府應急管理職能整合。其中關鍵是要破解條塊分割體制下的部門主義傾向，在充分整合公安、民政、交通、城建、地震、氣象、人防等部門的應急職能的基礎上，強化應急管理專職機構的權威，清晰劃分權責以明確突發(fā)事件的牽頭和協(xié)助單位，優(yōu)化應急政策體系，加強組織資源整合，強化部門協(xié)調配合，形成一個高效合理的應急管理組織體系。且需要加強地方應急管理機構改革后的評估，并根據(jù)實施情況加以調適，使機構改革沿著科學、規(guī)范、高效的方向發(fā)展。

第三，協(xié)調好安全治理與應急管理的關系。在總體國家安全觀的要求下，處理好安全治理與應急管理的關系，統(tǒng)籌好國家安全委員會與應急管理部的關系。應急管理部的組建，更加有利于把政府應急管理工作納入到總體國家安全管理框架下進行統(tǒng)籌規(guī)劃。一方面要基于安全治理與應急管理的共通性，加強兩者在制度框架、組織體制、運行機制方面的融合整合，研究和探索以特殊內設機構的形式將應急管理部納入到國安委的組織框架中的路徑，以強化總體國家安全統(tǒng)籌，以及提高應急管理工作協(xié)調的權威和效率。另一方面要基于安全治理與應急管理的差異性，積極推進應急管理體系的整體獨立發(fā)展，發(fā)揮其不可替代的作用。具體可以在安全治理的框架內進一步完善應急管理體制，建立健全省級以下地方政府的應急管理組織體制，將應急管理重心下沉至地方基層政府，同時與國家層面的國家安全委員會和應急管理部進行縱向的對接，強化應急管理工作，保持應急管理的相對獨立性。

第四，協(xié)調好政府、市場和社會三者的協(xié)同關系。改革開放將近四十年來的市場培育和社會成長，使得企業(yè)和社會組織獲得了強大的生命力，并逐漸成為社會治理的重要力量。應急管理體系的發(fā)展，要突出治理理念，打開半封閉的應急管理權威主義行政體制，實現(xiàn)應急管理多元主體協(xié)同的應急治理網(wǎng)絡。協(xié)調好政府、市場和社會三者的協(xié)同關系，開發(fā)有效的“政府-市場-社會”合作模式，形成以政府為主導，市場和社會為重要組成部分的應急運行機制。建立政府與企業(yè)以及社會組織的應急合作網(wǎng)絡平臺，構建合作網(wǎng)絡核心運作機制，在明確各主體在不同階段中的角色和作用基礎上，發(fā)揮政府的引領作用，實現(xiàn)政府與企業(yè)、社會組織應急管理全過程合作。創(chuàng)新參與合作機制、激勵評價機制，鼓勵并培育社會資本參與應急管理，夯實政府與社會應急合作的社會基礎。構建多元主體責任機制，有效地引導和規(guī)范各主體的應急行為，發(fā)揮各主體的應急優(yōu)勢，以加強全社會應急資源的統(tǒng)籌整合，增強應急管理合力陶鵬、薛瀾：《論我國政府與社會組織應急管理合作伙伴關系的建構》，《國家行政學院學報》，2013年第3期。。

（三）戰(zhàn)略支撐：夯實應急管理發(fā)展的系統(tǒng)保障

第一，完善應急管理教育培訓體系和應急演練制度。正所謂“養(yǎng)兵千日，用在一時”，而應急的一時之用要以“養(yǎng)兵千日”為基礎，這需要依靠完善的應急管理教育培訓體系和應急演練制度來保障應急管理隊伍的戰(zhàn)斗力和可持續(xù)發(fā)展。應急管理人才培訓的目的在于提高公共部門、私人部門、社會組織、社會公眾等對各類突發(fā)事件預防、準備、響應和恢復的能力薛瀾：《我國應急管理人才培訓體系的現(xiàn)狀與發(fā)展》，《社會科學家》，2011年第9。。發(fā)揮國家級應急管理培訓中心的指導和引領作用，設立省級應急管理培訓中心，分層次、全過程、專業(yè)化培訓應急決策、指揮和執(zhí)行人員，設立社區(qū)應急培訓機構，差異化培訓企業(yè)、非政府組織等的人員，以及志愿者和公眾，形成一體化、廣覆蓋的國家應急教育培訓體系徐松鶴、韓傳峰、孟令鵬、吳啟迪：《中國應急管理體系的動力結構分析及模式重構策略》，《中國軟科學》，2015年第7期。?？茖W合理設定應急管理人才培訓的課程和內容，統(tǒng)一和完善應急管理人才培訓標準，加強應急管理培訓教育配套設施保障，引導社會力量參與應急管理人才培訓，建設完善應急管理專家?guī)欤玫貫閼惫芾砉ぷ魈峁┘夹g支持和科學決策支持。應急管理部要盡快出臺武警消防部隊和武警森林部隊的轉制辦法，實行專門管理和政策保障，制定符合其自身特點的職務職級序列和管理辦法，并建立和完善國家層級的應急管理定期演習制度，開展跨區(qū)域、軍地協(xié)同的綜合性演習，保證其作為應急救援主力軍和國家隊應有的戰(zhàn)斗力。

第二，加強應急管理基礎理論研究和學科體系建設。應急管理作為一項實務性工作同樣離不開深入的理論研究和完整的學科體系的支持。應急管理工作所面臨的都是具有很強的跨層次、跨部門和跨領域性質的問題，需要借鑒、吸收、融合管理學、社會學、政治學、經(jīng)濟學、心理學、傳播學、法學等學科的思想和理論，為應急管理研究提供多學科的交叉視角，強化應急管理基礎理論研究，從而為解決和突破應急實踐中的問題和困境輸出新的理論、路徑和方法。同時，還要立足我國豐富的應急管理實踐，并跟蹤和學習西方發(fā)達國家的危機管理理論前沿，借鑒和吸收其有價值的經(jīng)驗成果，推動我國應急管理的基礎理論研究和學術創(chuàng)新。充分利用各高等院校、科研院所、各型智庫的專業(yè)教育研究平臺建立健全應急管理專業(yè)學科和應急管理實驗研究基地，推動應急管理學科體系和研究平臺建設，加強政策支持，加大經(jīng)費投入，培養(yǎng)高端的應急管理專業(yè)研究人才。

第三，實現(xiàn)應急物資和應急設施標準化、動態(tài)化管理。創(chuàng)新應急物資管理辦法，促進平災結合、平戰(zhàn)結合的資源管理標準化，實現(xiàn)應急物資的可持續(xù)生產(chǎn)、儲備和調配，切實加強應急物資保障。各地方政府要定期或不定期開展區(qū)域內應急資源大普查，建立應急資源的動態(tài)管理臺賬。加強應急產(chǎn)業(yè)的培育和扶持，強化應急物資生產(chǎn)體系建設，通過政府與企業(yè)的持續(xù)性合作，提高應急物資的供給能力。建立和完善各級政府的各類應急物資儲備庫，利用市場資源和商業(yè)儲備，增強物資儲備的持續(xù)性動態(tài)管理。加強應急物資的應急運輸調配能力，增強物資調度的持續(xù)性動態(tài)管理。同時，城市的關鍵基礎設施是災害危機應對的重要基礎，要建立健全關鍵基礎設施檢測維護系統(tǒng)，以及評估保護制度，把諸如道路設施、城市排水設施、橋梁大壩等基礎設施納入到風險管理的框架之內，進行常態(tài)化、動態(tài)化監(jiān)測和管理。

（四）戰(zhàn)略導向：提高應急管理發(fā)展的開放和共享水平

第一，提高應急管理發(fā)展的開放水平。中國改革開放的大門越開越大，應急管理改革和發(fā)展的水平也要越來越高，其開放水平的提高就是重要的一方面。提高應急管理發(fā)展的開放水平，一方面是“引進來”。歐美等西方發(fā)達國家經(jīng)過多年的實踐探索，在應急法規(guī)建設、應急機構優(yōu)化、指揮系統(tǒng)運行、應急隊伍管理、應急資源保障、應急信息公開等方面都有很多有價值的經(jīng)驗和理論，已形成了完備的應急管理系統(tǒng)和完善的應急救援系統(tǒng)，并逐步向法制化、標準化的方向發(fā)展?？梢酝ㄟ^進一步開展高端應急管理論壇、學術研討會，派遣應急管理人員出國訪問學習，加強應急管理人才的聯(lián)合培養(yǎng)等方式途徑加強國際合作與交流，強化國際應急管理資源的開發(fā)與利用，吸收借鑒西方發(fā)達國家在應急管理體系建設中的先進經(jīng)驗，為我國應急管理體系發(fā)展提供有益補充。另一方面是“走出去”。中國作為負責任的大國，積極承擔與自身能力和地位相適應的國際責任和義務，在全球治理體系中的話語權和參與全球安全治理的能力都在不斷加強。然而，進一步完善全球安全治理體系，還要將應急管理體系有機地融入到全球安全治理體系中去，發(fā)出中國聲音、介紹中國經(jīng)驗、提出中國方案。要在總體國際安全的大框架下拓展應急管理的內涵與作用，加強對我國海外企業(yè)、公民的應急保障，完善境外應急預案和風險評估體系，健全境外應急協(xié)調聯(lián)動機制，完善“一帶一路”沿線國家應急聯(lián)絡機制，有效提升我國的海外應急能力。

第二，提高應急管理發(fā)展的共享水平。發(fā)展是共享的基礎，共享是發(fā)展的目的。新一代應急管理的構建要堅持以人民為中心，形成應急為了人民、應急依靠人民、應急成果由人民共享的良好應急管理發(fā)展格局。通過廣泛的應急宣傳教育，引導人民群眾正確認識自身的角色和作用，讓群眾積極參與到安全建設中，夯實應急管理發(fā)展的群眾基礎，同時也讓群眾擁有更多的安全感和獲得感。而共建動力的增強，共享水平的提高，還需要依靠良好的社會環(huán)境，且關鍵是制度環(huán)境和輿論環(huán)境。要通過制度優(yōu)化、機制創(chuàng)新、輿論引導等方式構建群眾參與應急管理的路徑和辦法，提高人民對安全建設的參與水平。共享發(fā)展還強調以共享實現(xiàn)人的素質和能力的整體提升杜黎明：《論新發(fā)展理念對馬克思主義生產(chǎn)力理論的創(chuàng)新》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》，2018年第2期。。要研究和總結以往應急管理和社會治理中的有益經(jīng)驗，例如北京市朝陽區(qū)風險防控的“朝陽群眾”模式、北京市東城區(qū)“大城管”社會智慧化治理模式、南京市浦口區(qū)“大聯(lián)勤”社會治理模式等，著力分析和提煉群眾作用在各個典型模式的風險防范、預警響應、危機處置中的生成邏輯和動力機制。推行社區(qū)風險群眾自治模式，大力培育社區(qū)自組織，提高群眾在應急管理各個環(huán)節(jié)中的應對素質和行為能力，從而在全社會中形成良好的應急管理共建共享環(huán)境。

（責任編輯：林賽燕）