姜曉萍

鄉(xiāng)村如何治理？鄉(xiāng)愁何能不愁？是數(shù)千年中國的不變話題，也是鄉(xiāng)土中國的數(shù)千年難題。進入新時代，黨的十九大報告提出“要加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這意味著源自于浙江嘉興桐鄉(xiāng)的自治、法治、德治“三治融合”基層治理實踐由地方性實踐探索上升為國家認同的典型性經(jīng)驗。中央政法工作會議把桐鄉(xiāng)“三治融合”經(jīng)驗定位為新時代楓橋經(jīng)驗的精髓，這表明桐鄉(xiāng)的探索體現(xiàn)了新時代中國鄉(xiāng)村基層治理的新思維，具有示范價值與推廣意義。

2016年我初次來桐鄉(xiāng)，曾經(jīng)對桐鄉(xiāng)與成都的鄉(xiāng)村治理特色進行比較，當時我認為成都的鄉(xiāng)村治理是以“理”為主，也就是針對成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標和區(qū)域經(jīng)濟、社會基礎，重點是理順城鄉(xiāng)關系，理順產(chǎn)權關系，理順村級社會管理與公共服務關系，理順農(nóng)村基層自治與法治關系，理順村委會、參事會、議事會、監(jiān)事會等農(nóng)村基層組織的權責關系。桐鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村治理以“治”為主，重點是以自治為基，法治為本，德治為先，通過三治的良性互動，效應疊加，有效地維護鄉(xiāng)村社會秩序，化解基層矛盾，完善公共服務，增強居民的安全感、幸福感。兩年后我再來桐鄉(xiāng)，看到的是良序善治、充滿活力、和諧有序、環(huán)境美好；聽到的是“一約兩會三團”；村規(guī)民約、鄉(xiāng)賢參事會、百姓議事會、道德評判團、法律服務團、百事服務團；感到的是群眾發(fā)自內(nèi)心的獲得感、成就感、滿意度。由此，我意識到，桐鄉(xiāng)的“三治融合”已經(jīng)發(fā)生了內(nèi)涵式升級，進入了新時代的高質(zhì)量發(fā)展階段，實質(zhì)上就是以實現(xiàn)農(nóng)民美好生活為目標，通過黨建引領，多主體協(xié)同，有效發(fā)揮自治、法治、德治的互動效應，切實解決農(nóng)村基層生產(chǎn)、生活中的各種問題，完善公共服務，化解社會矛盾，促進社會公平，推動農(nóng)村社會有序和諧發(fā)展的過程。突出體現(xiàn)為五個特色：

第一，以美好生活為目標。習近平總書記在十九大報告中指出：全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質(zhì)的試金石。帶領人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理，必然是在黨的奮斗目標指引下，遵循中國鄉(xiāng)村社會發(fā)展的基本規(guī)律，契合區(qū)域政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)的基本現(xiàn)實，回應民眾對美好生活的訴求，這就意味著現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的價值訴求必然由“維穩(wěn)”為主轉(zhuǎn)向以“維權”為核。桐鄉(xiāng)在推進“三治融合”過程中，始終堅持了“以人民為中心”的發(fā)展思想，充分尊重民意，維護民權、依靠民力，從群眾身邊的困難問題著眼，從與老百姓生產(chǎn)生活息息相關的項目做起，以群眾得實惠、增進民生幸福為出發(fā)點，把創(chuàng)新基層社會治理與滿足居民群眾需求緊密結(jié)合起來，把解決問題的過程變成尊重民意、化解民憂、維護民利的過程。旨在不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

第二，以黨建引領為前提。堅持和完善黨對鄉(xiāng)村基層治理的領導，是中國特色社會主義制度在鄉(xiāng)村工作的具體貫徹。嘉興是孕育“紅船精神”的地方，桐鄉(xiāng)的“三治融合”始終把加強黨的領導和黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治道路的一條紅線，黨組織在“三治融合”實踐中始終處于領導和核心地位，強調(diào)了以黨的領導保證基層治理的正確方向，以精準服務強化基層黨組織政治功能，以黨組織為核心構(gòu)建共建共治共享格局，以基層治理成效檢驗基層黨建。這凸顯了紅色基因的代際傳遞，“紅船精神”的發(fā)揚光大。

第三，以三治融合為核心。自治、法治、德治都是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的關鍵路徑。“三治融合”既不是三條路徑的平行，也不是簡單的三種治理之道的合并。要在一個“融”字。首先要“融會”。我國憲法明確規(guī)定基層群眾自治是國家的基本民主政治制度，《村委會組織法》賦予了村民依法辦理自己的事情，維護合法權益，自我管理、自我教育、自我服務的權利和義務。從這個意義上看，自治是鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)屬性和法定屬性。因此，無論是法治還是德治，都要融入自治這個根本。其次是要“貫通”。自治如何有序有效？既需要發(fā)揮法治在維護社會秩序、懲處違法犯罪、約束失范行為、促進社會正義等方面的規(guī)制作用，也需要發(fā)揮德治在弘揚社會正氣、化解鄰里糾紛、和睦家庭關系、促進社會向善等方面的教化作用。如果說法治的功能重在“禁止”，規(guī)制“不可為”、“不能為”；那么德治的功能就在“教化”，引導“應該為”、“積極為”。鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎。因此探究“三治融合”，不僅要考量三治如何“合”的內(nèi)在邏輯性，更要考量三治怎樣“融”的有效性。以三治的良性互動機制促進三治的融會與貫通，互促共進、效應倍增。

第四，以群眾參與為關鍵。在鄉(xiāng)村治理中，群眾既是治理的客體，更是治理的主體。沒有群眾的參與，自治形同虛設；沒有群眾的遵從，法治舉步維艱；沒有群眾的自覺，德治難有成效。桐鄉(xiāng)的三治融合，最大的亮點就是以群眾參與夯實自治、增強法治、激活德治。一是重視群眾的組織化參與。“百姓議事會”將村黨組織負責人、村班子成員、部分村民代表、村經(jīng)濟合作社股東代表、戶籍在轄區(qū)內(nèi)的“兩代表一委員”、有威望的老黨員、企業(yè)負責人和社會組織代表等組織起來，對村民自治章程、村民公約等服務制度的制訂及修改，村級集體資產(chǎn)資源處置方案，宅基地安排使用，村民承包土地變更調(diào)整、征用征收補償費分配使用等方案制訂；住宅小區(qū)拆遷整治改造、物業(yè)管理的確定，村公共設施和公益事業(yè)經(jīng)費籌集方案的制訂，公共福利和公共服務事項的安排落實……涉及村民的政治權利、經(jīng)濟利益、社會福利等重大公共事務參與協(xié)商討論，通過組織化程序?qū)崿F(xiàn)群眾利益表達，達成共識。這有利于避免個體利益表達的碎片化與無序，實現(xiàn)公共利益的最大化。二是重視整合社會資源擴大群眾參與?！班l(xiāng)賢參事會”匯聚本村的老黨員、老干部、復轉(zhuǎn)軍人、經(jīng)濟文化能人，企業(yè)法人、道德模范、教育科研人員等鄉(xiāng)村賢能之才，發(fā)揮他們在群眾中的威望和社會影響力，助力鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)風文明、慈善公益、公序良俗、引才引資、決策咨詢、民意表達、鄰里協(xié)調(diào)等。三是重視拓展群眾參與的渠道與方式?！暗赖略u議團”由社會賢達、德高望重老人、口碑良好的企業(yè)家等人士組成，通過參與家庭家教家風建設弘揚家庭美德，推薦評選道德模范弘揚社會正氣；曝光不文明、不道德行為警示社會惡習；參與調(diào)處鄰里糾紛化解社會矛盾。同時依托陽光議事廳、坊間論壇、法治驛站、義工法律診所、農(nóng)村文化禮堂、道德講堂、紅黑榜、曝光臺等不同形式的群眾參政議政平臺，拓展群眾參與渠道，創(chuàng)新群眾參與方式。這就基本上形成了民事民議、民事民辦、民事民管，人人參與、人人出力、人人共建的新格局。

第五，以機制創(chuàng)新為保障。三治能否協(xié)同？如何有效運轉(zhuǎn)？關鍵在于通過機制創(chuàng)新還權賦能歸位?！斑€權”重在還群眾自治之權，“賦能”重在提升社會組織參與基層治理的能力，歸位重在明晰各類主體在鄉(xiāng)村治理中的定位，各理其事各履其責。桐鄉(xiāng)圍繞“三治融合”，積極探索機制創(chuàng)新。一是健全鄉(xiāng)村群眾自治新機制，形成了以基層黨組織為核心、基層自治組織為主導、社區(qū)居民為主體、社會組織和駐村單位共同參與的鄉(xiāng)村治理格局。二是健全鄉(xiāng)村社會服務新機制。堅持“權隨責走、費隨事轉(zhuǎn)”的原則，編制了《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項》權責清單，全面落實城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準入制度，積極推進基層群眾組織職能歸位。三是健全鄉(xiāng)村社會組織激勵新機制。建立完善市、鎮(zhèn)、村三級社會組織服務中心，堅持從政策、資金、項目、場地、人員等各方面支持和鼓勵鄉(xiāng)賢參事會及社區(qū)服務類、公益慈善類社會組織發(fā)展，完善政府購買服務制度，積極引導社會組織參與社會治理，大力提高社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能、拓展公共服務的能力。四是健全鄉(xiāng)村法治、德治新機制。從依法行政指數(shù)評估體系、普法守法、法律服務、道德評議、以文化人、文明公約等方面探索機制創(chuàng)新。在此基礎上，編制了自治、德治、法治“三治融合”地方標準，引入全面質(zhì)量管理工具助推“三治融合”高質(zhì)量發(fā)展。

總之，桐鄉(xiāng)的“三治融合”經(jīng)驗，既堅持了“以人民為中心”的治理理念，又彰顯了“戰(zhàn)略地思考、民主地行動”的治理智慧；體現(xiàn)了“硬治理”與“軟治理”結(jié)合，“元治理”與“協(xié)治理”互動，“智治理”與“巧治理”兼具，“精治理”與“微治理”相融的新思維，從而為新時代中國鄉(xiāng)村治理樹立了“桐鄉(xiāng)樣本”。

（作者系四川大學公共管理學院教授、黨委書記，教育部長江學者特聘教授）