任曉蘭

近期，財政部對外公布了“2016年度地方預(yù)決算公開度排行榜”，這是一份涵蓋了全國36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市的排行榜，也是財政部首次對各地政府及部門預(yù)決算公開情況進行量化打分。而在各地正在陸續(xù)召開的地方兩會上，預(yù)算公開也再度成為熱議話題。

長期以來，我國地方政府的預(yù)算公開，在不同程度上，存在著預(yù)算公開內(nèi)容不翔實、預(yù)算編制和審議過程缺乏透明度、社會公眾對政府預(yù)算的關(guān)注度和參與度不足以及政府自身的宣傳工作不到位等諸多困擾。此次財政部門對外公布地方政府預(yù)決算的公開度排行榜，無疑是推進地方預(yù)算公開、改善現(xiàn)實問題的一項有力舉措。

預(yù)算作為政府的財政收支計劃，與國家利益、政府部門利益、社會公共利益和公民個人利益緊密相連。在傳統(tǒng)的國家治理模式中，以政府部門為主體的國家公共權(quán)力機構(gòu)是唯一的治理主體，在這個意義上，財政部門整理的預(yù)算信息是為了服務(wù)上級決策，預(yù)算信息僅僅流通于政府內(nèi)部。而在現(xiàn)代國家治理體系中，治理主體具有多元化的特征，除了公共權(quán)力機構(gòu)外，非政府組織機構(gòu)、基層群眾自治組織乃至公民個體都可以成為國家治理的主體，多元主體之間的協(xié)調(diào)與配合，在很大程度上決定了國家治理的水平。在這個意義上，預(yù)算公開的過程，便是政府部門不斷對社會公眾進行說服和論證的過程，也是一個信息共享、知識互通的過程。

毋庸置疑，現(xiàn)代化的國家治理對地方政府的預(yù)算公開提出了更高的要求。畢竟，低水平的預(yù)算公開與財政透明，既無法滿足多元國家治理主體對政府預(yù)算信息的知情權(quán)，更無法讓其實質(zhì)性地參與到國家治理的進程中，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

加強對政府預(yù)算公開監(jiān)督的核心，是充分發(fā)揮各級人大及其常委會在預(yù)算審查監(jiān)督中的主體作用。就地方人大而言，不僅應(yīng)加強地方人大的組織建設(shè)，如增加人大監(jiān)督的人員編制，進一步明確預(yù)工委的工作職責(zé)，以此提高監(jiān)督者的業(yè)務(wù)水平。而且應(yīng)該形成一個地方人大的預(yù)算權(quán)力體系，諸如對于地方政府預(yù)算的初步審查權(quán)、審查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、修正權(quán)、否決權(quán)、變更撤銷權(quán)等等。并強化對政府預(yù)算公開的監(jiān)督，及時向社會公布其行使預(yù)算公開監(jiān)督權(quán)的落實情況，以此完善地方人大的監(jiān)督制度，構(gòu)建起政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的長效機制。

社會公眾對于政府預(yù)算的廣泛參與，不僅是預(yù)算公開的可靠路徑，也是現(xiàn)代國家治理的應(yīng)有之義。現(xiàn)代國家的政府預(yù)算，并不僅僅表現(xiàn)為政府的財政收支計劃，更為重要的是，應(yīng)當(dāng)通過政府預(yù)算的過程，使政府預(yù)算決策得到社會公眾的普遍認可與接納。如此，一方面可以提升社會公眾的稅收遵從度，降低政策推進成本；另一方面，也可以通過社會參與預(yù)算決策，與民眾進行更充分的協(xié)商溝通，優(yōu)化資源配置，使預(yù)算結(jié)構(gòu)更好地回應(yīng)社會公眾的公共訴求，贏得社會公眾的廣泛信任，推進預(yù)算民主化進程。

在很大程度上，政府預(yù)算公開與透明的進一步推進，需要在立法層面做更多的努力。有學(xué)者考察了世界各國普遍遵守的預(yù)算公開立法準(zhǔn)則后發(fā)現(xiàn)，世界各主要國家的預(yù)算公開立法，不是在憲法文本中對預(yù)算公開問題直接或間接地予以規(guī)定，就是在預(yù)算基本法或信息公開法中對預(yù)算信息公開作出明確規(guī)定。

因此，對于我國預(yù)算公開的相關(guān)立法完善，不僅應(yīng)在預(yù)算法的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善和細化的政府預(yù)算公開的具體標(biāo)準(zhǔn)，進一步明確預(yù)算公開的主體、客體以及行為等法律要素，而且應(yīng)當(dāng)嚴格規(guī)定除憲法、法律規(guī)定不能公開的信息之外，其他預(yù)算信息都應(yīng)公開。同時，一旦政府沒有向社會公眾及時、充分地公開預(yù)算資金的收支、使用情況，就必須對其失職行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和法律后果。

黨的十八屆三中全會明確指出，財政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。預(yù)算公開的落實是邁向現(xiàn)代國家治理的應(yīng)有之義，而從行政預(yù)算走向法治預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算權(quán)的規(guī)范化，也是現(xiàn)代國家的基本要求。