李國祥

中國貿易摩擦如果不斷升級，對美國的不利影響是多方面的，而對中國農業(yè)總體上比較有利，可以緩解中國農產品進口壓力，改善中國主要農業(yè)產品供求關系，為中國農業(yè)發(fā)展帶來機遇和空間。

中國從美國進口的農產品種類多種多樣，不僅包括糧油棉等大宗農產品，也包括豬牛羊肉等畜產品和水產品，還包括干鮮水果堅果等小宗農產品。美國曾是中國最大農產品進口國。2017年，中國從美國進口農產品規(guī)模略低于巴西，屈居第二位，達到240.8億美元，占中國進口農產品金額的19.3%；中美農產品貿易逆差164.2億美元，占中國農產品貿易逆差33%。中美貿易摩擦勢必影響中美農產品國際貿易，對中國農產品市場運行形勢和農業(yè)發(fā)展帶來影響，特別值得關注。

貿易摩擦引起中國對進口美國農產品采取反制措施

進入2018年以來，中美貿易摩擦呈現出不斷升級的態(tài)勢。3月23日，美國決定對進口鋼鐵和鋁產品加征關稅，對中國利益造成嚴重損害。作為反制措施，4月2日，中國決定對原產于美國的進口水果及堅果加征15%的關稅，對豬肉及其副產品加征25%的關稅。4月3日，美國政府依據301調查單方認定結果，宣布將對原產于中國的進口商品加征25%的關稅，涉及中國對美出口商品大約500億美元規(guī)模。作為反制措施，4月4日，中國商務部宣布將對包括原產于美國的大豆等農產品在內的同等規(guī)模進口商品加征25%的關稅。中國反制美國進口農產品除大豆外，還包括玉米、小麥、高粱、棉花、牛肉。

中國把從美國進口的農產品作為反制措施的首選，這與美國農產品出口格局及其對美國所帶來的影響直接相關。在首輪反制措施中，中國對原產于美國的進口干鮮水果及堅果加征關稅，主要是美國水果堅果出口到中國市場近年來呈現快速增長態(tài)勢。2017年，中國從美國進口干鮮水果及堅果22.4萬噸，占中國進口水果及堅果總量的4%；中國從美國進口干鮮水果及堅果價值7.6億美元，占中國進口水果及堅果金額的9%。盡管中國進口美國干鮮水果及堅果所占比重目前還不是很高，但2017年中國從美國進口水果及堅果呈現出高速增長態(tài)勢，數量和金額分別比上年增長14%和33%，在中國水果及堅果進口中躍升到第三位。中美貿易摩擦，意味著美國果農和出口商把中國作為開拓市場的希望將可能破滅，這勢必會引起美國利益相關主體的反對。

從美國進口豬肉及副產品多年位居中國豬肉豬雜進口來源國的首位。2017年，中國從美國進口豬肉豬雜58萬噸，占中國進口豬肉豬雜量比重為24%；中國從美國進口豬肉豬雜價值達12億美元，占中國進口豬肉豬雜金額的比重為27%。中國對原產于美國豬肉及副產品加征關稅后，在中國目前豬肉相對過剩狀況下，豬肉價格低迷，進口美國豬肉可能面臨虧損，這必將減少美國豬肉的進口。

中國是否最終會對原產于美國大豆等多種進口農產品加征關稅，這主要取決于美國是否將對原產于中國出口商品加征關稅。如果中美貿易摩擦升級，中國必將對原產于美國大豆等多種農產品加征關稅，這對于美國農業(yè)及其農民會造成嚴重損害。以大豆為例，2017年，中國從美國進口大豆3286萬噸，占中國進口大豆的34%；中國從美國進口大豆140億美元，占中國進口大豆金額的35%。大豆是美國中西部農業(yè)大州的主要農產品，對這些州的農民影響非常大。

中美貿易摩擦總體有利于中國農業(yè)

中美貿易摩擦如果不斷升級，對美國的不利影響是多方面的，而對中國農業(yè)總體上比較有利，可以緩解中國農產品進口壓力，改善中國主要農產品供求關系，為中國農業(yè)發(fā)展帶來機遇和空間。

第一，中國持續(xù)面臨著較大的農產品進口壓力。2017年，中國農產品進出口總額2013.9億美元（參見表一），比上年增加168.3億元，名義增長9.1%。其中，農產品進口1258.6億美元，比上年增加142.9億美元，名義增長12.8%。中國農產品國際貿易逆差再現擴大態(tài)勢。全年農產品國際貿易逆差503.3億美元，比2016年增加117.5億美元，增長30.4%。自2013年中國農產品國際貿易逆差連續(xù)縮小3年后再度擴大，主要原因是一些農產品進口量增長較快。

2017年，中國谷物進口以相對較快的速度增長，主要是口糧和大麥進口增加相對較多。全年進口谷物2560.1萬噸，比2016年增加360.4萬噸，增長16.7%。其中，小麥進口442.2萬噸，比2016年增加101.0萬噸，增長29.6%；大米進口402.6萬噸，比2016年增加46.4萬噸，增長13.0%；大麥進口886.3萬噸，比2016年增加385.8萬噸，增長77.1%。

2017年，食用油籽進口規(guī)模大、增長快，在農產品進口中所占比重高，影響大。全年食用油籽進口430.2億美元，比2016年增加59.8億美元，增長16.2%；食用油籽進口額在農產品進口總額中所占比重達到34.2%；食用油籽對農產品進口增量的貢獻率達到41.8%。在食用油籽中，2017年大豆和油菜籽進口繼續(xù)較快增長。全年進口大豆9553萬噸，比2016年增加1161噸，增長13.8%。

值得關注的是，近年來畜產品進口對國內影響越來越大。2017年進口畜產品金額達256.2億美元，比上年增長9.5%。畜產品在農產品進口總額中所占比重較高，對中國農產品國際貿易影響越來越大。2017年，畜產品在農產品進口總額中比重為20.4%，對農產品進口增量的貢獻率達到15.5%。

值得說明的是，中國部分農產品進口快速增長，除受競爭劣勢影響外，也受到國外農產品市場扭曲等因素影響。2016年1月12日商務部發(fā)布第2號和第3號公告，決定對原產于美國的進口干玉米酒糟進行反傾銷反補貼立案調查。2017年1月11日，商務部最終裁定原產于美國的進口干玉米酒糟存在傾銷和補貼，國內干玉米酒糟產業(yè)受到實質損害。2016年9月22日商務部發(fā)布第46號公告，決定對進口食糖產品進行保障措施立案調查。2017年5月22日商務部發(fā)布第26號公告，裁定進口食糖數量增加使中國食糖產業(yè)受到嚴重損害，對進口食糖產品實施保障措施。2017年8月18日商務部發(fā)布第39號公告，決定對原產于巴西的進口白羽雞產品進行反傾銷立案調查。2018年2月4日商務部發(fā)布第12號和第13號公告，決定對原產于美國的進口高粱進行反傾銷反補貼立案調查。2018年4月17日商務部公布了對原產于美國的進口高粱反傾銷調查初步裁定，自4月18日起進口原產于美國高粱需要交納保證金。

表一、2013-2017年中國農產品進出口情況 單位：億元

表二 美國主要農產品凈利潤情況 單位：元/畝

商務部對進口農產品不斷采取反傾銷反補貼措施，一方面，反映其他國家農業(yè)貿易保護和進口市場不公平競爭的客觀存在；另一方面，表明采取必要措施促進農產品國際貿易公平競爭和保護國內農業(yè)生產是必要的。

美國糧油棉生產者時常遭遇虧損，但仍然是世界上主要出口大國，這應該與美國政府實施扭曲生產及貿易政策直接相關。美國小麥生產者長期遭遇虧損，扭曲生產的表現極具有代表性。從2011年到2016年，美國小麥生產每畝凈利潤為負數的有4年，且虧損程度呈現出擴大態(tài)勢。2013年，美國小麥生產每畝凈利潤為-25.9元（參見表二）。到了2016年，美國小麥生產每畝凈利潤為-100.6元。小麥生產者長期面臨虧損狀況，但美國仍然是小麥生產大國和出口大國。

除小麥外，美國玉米、花生和棉花等生產也長期遭遇虧損狀況。美國棉花虧損生產，且大量出口到中國市場，是典型的扭曲生產和貿易的表現，中國完全可以采取反傾銷措施。但是，中國從中美貿易大局出發(fā)，一直沒有專門針對美國采取相應措施。

第二，中國農產品貿易救濟措施一般都會取得明顯效果。自2016年1月12日商務部決定對原產于美國的進口干玉米酒糟進行反傾銷反補貼立案調查，到2017年1月11日商務部最終裁定原產于美國的進口干玉米酒糟存在傾銷和補貼，中國對進口玉米酒糟“雙反”措施成效不斷顯現，2015年中國進口玉米酒糟（DDGs）682.1萬噸；2016年中國進口玉米酒糟（DDGs）下降到306.7萬噸，比上年減少55.1%；到2017年進口玉米酒糟（DDGs）下降到39.1萬噸，比上年減少87.3%。

自2016年9月22日商務部決定對進口食糖產品進行保障措施立案調查，到2017年5月22日商務部裁定進口食糖數量增加使中國食糖產業(yè)受到嚴重損害，對進口食糖產品實施為期3年的保障措施，同樣效果明顯。2015年中國進口食糖484.6萬噸；2016年中國進口食糖306.2萬噸，比上年減少36.8%；2017年中國進口食糖229.0萬噸，比上年減少25.2%。

第三，中國對美國進口農產品采取救濟措施有助于改善中國農產品供求關系。近年來，中國進口農產品規(guī)模不斷擴大，除了部分是國內產需缺口造成的，也有國外低價農產品傾銷到國內市場加劇國內供求矛盾的原因。

近年來，中國主要農產品供給相當充裕，部分農產品還出現了相對過剩的狀況，出現了農產品市場價格低迷的運行態(tài)勢。2017年，中國糧食總產量61791萬噸，比上年增加166萬噸，增產0.3%。同時，棉花油料糖料和畜水產品也普遍實現增產，出現了生豬價格下跌過大引起農產品價格總體較大跌幅的態(tài)勢。2017年，生豬生產者價格比上年下跌14.0%，帶來全年農產品生產者價格總體比上年下降3.5%，這是自2001年以來的最大下跌幅度。

在中國農產品供給充裕的情況，農產品進口規(guī)模仍然較大，增速仍然較快，勢必對中國農業(yè)發(fā)展產生不利影響。2017年農產品生產者價格總體下跌，農產品進口速度明顯快于國內農業(yè)增長速度，這種格局是導致國內農產品市場供求矛盾的主要原因。中國以進口農產品作為中美貿易摩擦的反制措施，不僅不會造成農產品和食品價格大幅度上漲，反而有助于中國農產品市場健康運行，有助于為中國農業(yè)營造有利的發(fā)展環(huán)境。

在中國農產品供給充裕的情況，農產品進口規(guī)模仍然較大，增速仍然較快，勢必對中國農業(yè)發(fā)展產生不利影響。2017年農產品進口速度明顯快于國內農業(yè)增長速度，這種格局是導致國內農產品市場供求矛盾的主要原因。中國以進口農產品作為中美貿易摩擦的反制措施，不僅不會造成農產品和食品價格大幅度上漲，反而有助于中國農產品市場健康運行，有助于為中國農業(yè)營造有利的發(fā)展環(huán)境。

中美貿易摩擦的若干啟示

盡管中美貿易摩擦的走向存在著一定的不確定性，但中國擴大對外開放絕不會動搖。中美貿易摩擦的發(fā)生，迫切需要我們對中國農產品國際貿易格局，甚至農業(yè)對外投資格局重新進行思考和布局。

改革開放以來，中國農業(yè)對外開放總體上走過兩個完全不同的階段，劃分標志是2001年中國加入世界貿易組織。入世前，中國農業(yè)曾經作為國家外匯重要來源，出現過外向型農業(yè)和創(chuàng)匯農業(yè)等模式，農產品國際貿易長期保持順差。入世后，中國農業(yè)受國際市場沖擊越來越大，一些農產品生產出現了萎縮，一些農產品進口規(guī)模增長速度明顯快于國內生產增長速度。2017年農產品進口增長速度是中國農業(yè)名義增長速度的4倍多。入世后，中國農產品國際貿易逆差不斷增加，2017年農產品國際貿易逆差超過500億美元，比上年增長30%多。

盡管入世后中國農業(yè)對外開放受到了不利影響，但農業(yè)作為國民經濟的一個產業(yè)，不可能封閉起來“獨善其身”，必須著力提高農業(yè)對外開放水平。這不僅直接關系到中國糧食安全、農業(yè)產業(yè)安全和農民權益保護，而且直接關系到中國開放大局，影響廣泛深遠，要圍繞農產品國際貿易和農業(yè)涉外投資做好統(tǒng)籌國內國際農產品市場和國內國外農業(yè)資源工作。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要加快構建中國農業(yè)對外開放新格局，多途徑提高中國農業(yè)國際競爭力，防止國際農產品市場對國內農業(yè)過度沖擊。促進國內農業(yè)生產增長與農產品進口平衡增長，應成為中國農業(yè)發(fā)展的重要目標之一，否則國內農業(yè)萎縮的態(tài)勢延續(xù)下去，即使現有的農業(yè)大國地位也難以為繼，更不用說將農業(yè)大國建設成為農業(yè)強國了。

提高中國農業(yè)國際競爭力，既要通過加大農業(yè)科技創(chuàng)新等途徑降低農業(yè)生產成本，又要采取更有針對性的切實有效措施提高中國農產品品質和衛(wèi)生安全保障水平。要讓相對較高成本和價格的國內農產品在市場上具有競爭力，必須在品種選擇和品質提高等方面做文章。就糧食來說，稻谷和小麥供給重在提高品質，通過擴大綠色優(yōu)質專用供給，保持相對較高價格，確保生產經營者獲得合理收益。玉米重在提高單產水平降低成本提高效率。大豆重在促進食用豆類擴大生產，油用大豆主要依賴進口滿足需要。

提高農業(yè)對外開放水平，按照資源稟賦條件和提高國際競爭力布局國內農業(yè)產業(yè)發(fā)展的同時，適度進口農產品是需要的，是不可避免的，關鍵要堅定地推動農產品進口多元化發(fā)展，降低農產品進口對單一出口大國的依賴。

提高農業(yè)對外開放水平，必須堅定地實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。近年來，中國農業(yè)對外投資明顯高于吸引外商直接投資。2017年，中國對外直接投資農林牧漁業(yè)金額達22億美元，是外商投資中國農林牧漁業(yè)實際金額的2倍多。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要加快構建中國農業(yè)對外開放新格局，多途徑提高中國農業(yè)國際競爭力，防止國際農產品市場對國內農業(yè)過度沖擊。促進國內農業(yè)生產增長與農產品進口平衡增長，應成為中國農業(yè)發(fā)展的重要目標之一，否則國內農業(yè)萎縮的態(tài)勢延續(xù)下去，即使現有的農業(yè)大國地位也難以為繼，更不用說將農業(yè)大國建設成為農業(yè)強國了。

中國農業(yè)“走出去”，要避免在國外投資的中國農業(yè)企業(yè)成為他國傾銷農產品的工具。相對于農產品購買力來說，全球農產品經常處于相對過剩狀況，世界農產品當年度生產量超過當年度購買量，導致部分農產品期末庫存持續(xù)多年增加。全球農產品供過于求，國際農產品市場價格低迷基本上是常態(tài)，在不考慮補貼等支持保護情況下國外的農業(yè)生產者經常處于虧損狀態(tài)，但主要農產品出口國生產者繼續(xù)擴大農業(yè)生產，向中國市場傾銷農產品成為一些農產品出口國謀求平衡的重要途徑。中國農業(yè)“走出去”，如果投資企業(yè)側重于把國外農產品進口到國內市場，這極有可能成為出口國家向中國市場傾銷農產品的工具。

提高農業(yè)對外開放水平，還要建立健全農業(yè)貿易政策體系，加強國際農產品市場監(jiān)測預警，密切關注進口國農業(yè)補貼等支持政策措施，及時采取反傾銷反補貼和保障措施，進一步加大農產品反走私綜合治理力度，維護農產品更加公平合理的國際貿易秩序，保護中國農民利益。

近期中美貿易沖突不斷升級的風險在增加，美國按照其國內法律欲要對來自中國的進口商品加征懲罰性關稅，這是美國單邊主義和貿易保護抬頭引發(fā)的，中國以同等規(guī)模、同等數量和同等力度快速進行反制。雖然中國貿易沖突事態(tài)的進一步變化有待于觀察，但以談判來解決爭端應該是最終必然結果。總體上說，全球貿易規(guī)則重構的可能性在上升。中國務必要抓住本輪貿易沖突可能帶來重新談判制定貿易規(guī)則的契機，爭取制定出更加有利于保護中國農業(yè)的全球農業(yè)貿易和投資規(guī)則。

當今世界農業(yè)正在尋求如同互聯(lián)網一樣的顛覆性技術創(chuàng)新，突出表現在將生物技術、信息技術和納米技術等高新技術融合解決人類長期面臨的糧食安全和生態(tài)安全不可兼顧的矛盾。以美國為例，美國農業(yè)部下屬的國家食物農業(yè)研究所近年來加大投入力度支持以信息技術為引領的綜合性突破技術研究開發(fā)，取得明顯成效。今年2月22日美國農業(yè)展望大會專門研討基因編輯技術發(fā)展前景和政策配套問題。

研究開發(fā)基因技術，通過確定直接或者間接影響動植物產量和質量的主基因，并將這類基因轉入到當地具有比較好適應性的同源動植物基因中，從而培育出具有多種優(yōu)良性狀表現的品種，這將是影響糧食安全的生物技術發(fā)展基本方向。世界多數國家正在組織力量攻破基因編輯技術，并積極制定基因編輯技術應用規(guī)則和配套政策。

目前，美國、加拿大、歐盟、澳大利亞、以色列、巴西、阿根廷、智利等農業(yè)強國和地區(qū)已經制定或者正在制定基因編輯技術應用管制政策，日本和韓國正在討論基因編輯技術應用管制政策，特別是美國正在試圖引領全球基因編輯技術應用管制政策制定。

中國除了加大投入研發(fā)基因編輯技術外，還必須盡快制定基因編輯技術應用政策更好地保障新時代國家糧食安全，既要加快基因編輯技術的應用，促進“質量興農、綠色興農”戰(zhàn)略實施，又要充分考慮未來中國糧食將始終是產需缺口大國需要進口滿足國內糧食需要的客觀現實，但又不能過分沖擊國內糧食生產，選擇對進口應用基因編輯技術生產的糧食進口采取個案原則進行管制應該更加有利。

1994年為標志的通過引入外源基因轉基因技術使主要糧食作物生產投入減少、產量增加，農民收入增加擴大種植積極性提高。到2017年，全球轉基因作物種植面積超過1.8億公頃。有研究表明，1995年—2014年期間轉基因技術的采用使化學農藥減少37%，作物產量增長22%，農業(yè)生產者利潤增長68%。

中國沒有將引入外源基因的轉基因技術應用于糧食生產，大豆等單產水平普遍相對較低，成本相對較高，國內大豆生產萎縮后恢復難度很大，目前滿足國內需求主要依賴進口。

近年來，基因編輯技術取得了突破性進展。CRISPR/Cas9、TALEN和ZFN等方法在世界上已經成為基因編輯技術的手段，在稻谷、小麥和玉米作物以及牛豬動物育種中得到應用并顯示出綜合優(yōu)勢。在奶牛飼養(yǎng)中，為了避免帶角奶牛受到傷害，往往會采用機械或者化學方法給奶牛去角，但這會給奶牛帶來流血和痛苦，影響動物福利和產量。美國運用基因編輯技術，成功地培育出無角牛，又解決了常規(guī)育種無角牛產奶量和質量低下的難題。

基因編輯技術將會廣泛應用于所有農產品生產領域，將打破現有轉基因技術主要應用于人類不直接食用的玉米、大豆、棉花和油菜籽等的局限，育種效率和精準性更高，可以顯著地縮短研發(fā)和培育品種時間，延長優(yōu)良品種性狀退化時間，在抗蟲抗病、水資源有效利用、減少氮磷水體污染等方面更符合人類需要。更為重要的，通過基因編輯技術生產的糧食能夠更好地滿足消費者對品質的多樣化需要。因此，基因編輯技術對糧食安全具有更加全面和長遠的影響。

目前仍然有很多農戶種植玉米。

未來，中國因居民動物源性食物消費需求不斷增長將帶來玉米和大豆等飼料糧需求保持較快增長。出于安全性原因，中國沒有采用引入外源基因的轉基因技術育種，玉米和大豆單產水平相比普遍采用轉基因品種的美國巴西等出口世界大國要低很多，特別是大豆單產水平僅有使用轉基因技術品種的大約三分之一。如果中國基因編輯技術培育作物品種取得進展，這對于提高中國大豆單產水平，避免中國大豆產需缺口進一步擴大等具有重要意義。

當然，基因編輯技術對中國糧食安全也可能存在著不確定性影響，需要高度重視。多年來，世界多數國家對轉基因作物安全性實施嚴謹的風險性評估和監(jiān)管，并使其成為國際貿易的重要技術壁壘手段?；蚓庉嫾夹g應用如果取得重大突破，將會大幅減少作為糧食國際貿易技術壁壘的使用機會。美國農業(yè)部已經表示基因編輯技術不需要按轉基因監(jiān)管辦法進行安全性風險評估，品種審批更加簡化，商業(yè)化發(fā)展更快。如果中國基因編輯技術落后于他國，那么中國糧食進口壓力將會更大，以自我為主保障國家糧食安全難度將會進一步提升。